中國農(nóng)村地權(quán)讓渡的理論探索與路徑選擇
關鍵詞：農(nóng)村地權(quán)，政府地權(quán)，農(nóng)民地權(quán)
一、我國農(nóng)村地權(quán)主客體的界定
擁有地權(quán)意味著擁用對土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。地權(quán)的這些組成部分分割給兩個所有者，占有其中50%以上權(quán)力的所有者則成為地權(quán)主體，占有其中50%以下權(quán)力的所有者則為地權(quán)的客體。從我國的目前情況來看，對于土地的買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)無從談起，地權(quán)中的使用權(quán)和收益權(quán)也不具有完整意義。正在使用土地并不意味著就對土地有著使用權(quán)。正常的使用權(quán)是受到合約的保護的，土地合約規(guī)定土地使用權(quán)的期限以及土地使用者取得此種權(quán)利所應該承擔的義務 (交納地租)?？梢姄碛檬褂脵?quán)的農(nóng)民在土地合約的期限內(nèi)只要他履行了義務，土地所有者就不能收回土地，趕走農(nóng)民。而農(nóng)民在此期間可以自由使用土地，如租給他人耕作等。無論自己經(jīng)營還是轉(zhuǎn)租他人，農(nóng)民可在此間獲益，實現(xiàn)收益權(quán)。我國《土地法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”，但同時又規(guī)定“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整”。這就成了很多人在農(nóng)民 30年經(jīng)營土地的期限內(nèi)征地、圈地，從而剝奪了農(nóng)民本該擁有的使用權(quán)和收益權(quán)的依據(jù)。政府擁有地權(quán)的絕大部分，農(nóng)民只占地權(quán)的極小部分，即使這一小部分也是不能保障的?？梢?，當前農(nóng)村地權(quán)的主體是政府，客體是農(nóng)民。
二、我國農(nóng)村地權(quán)讓渡的必然性及漸進性
(一)地權(quán)讓渡的必然性
農(nóng)民擁有地權(quán)意味著擁用對土地的使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。它會極大地激發(fā)農(nóng)民的熱情，努力追求個人效用的最大化。沒有地權(quán)意味著農(nóng)民沒有對土地的長遠預期效益，必然導致生產(chǎn)效率下降，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展停滯不前?？v觀我國半個世紀以來的三種土地政策，可以概括為“農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營的制度農(nóng)民滿意度最高；集體所有、集體經(jīng)營的制度滿意度最差；集體所有、家庭經(jīng)營的制度，喜憂參半。”“從它們給農(nóng)民帶來的利益來說，農(nóng)民得益于前者，受害于中者，徘徊困惑于后者。”不難看出地權(quán)對農(nóng)民的重要性，對經(jīng)濟發(fā)展的重要性。
經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的客觀趨勢是城市化，這一點是毋庸質(zhì)疑的，也是我們所希望見的。其間所產(chǎn)生的大量土地用于城市化的情況亦屬正常。一般而言，城市化的核心應該是失地人的城市化，但目前我國失地的速度明顯快于失地農(nóng)民城市化的速度。集中體現(xiàn)為失地補償不到位，失地保障無從談起。農(nóng)民一旦失地，就缺少了必要的生存保障。城市化和經(jīng)濟發(fā)展必然要以犧牲農(nóng)民的利益為代價嗎?當然不是。在當前的經(jīng)濟發(fā)展階段尤其不是。那么為什么還會出現(xiàn)如上的情況呢?這是源于地權(quán)擁有者對經(jīng)濟發(fā)展中利益分配的錯位思考。正如上面所言，城市化是以農(nóng)民的城市化為標志的，而非以土地的城市化為標志。正是利益分配的錯位，本來應該給農(nóng)民的利益卻被其它利益集團或其他個人無償占有了，從而導致了本來同步的土地城市化和農(nóng)民城市化出現(xiàn)了嚴重的錯位。究其根源，不外乎農(nóng)民對土地沒有話語權(quán)，亦即沒有地權(quán)。沒有地權(quán)就必然導致農(nóng)民在市場中的“ 低位”，這也是許多人“圈地”時之所以能夠錯位分配利益的根本所在。農(nóng)民成了這一經(jīng)濟鏈上最薄弱的環(huán)節(jié)。這樣一種情況下，出現(xiàn)農(nóng)民生存條件與城市化和經(jīng)濟發(fā)展相逆的局面就不足為怪了。歸還土地的所有權(quán)給農(nóng)民應該是解決這一“錯位”的關鍵。
另外，從我國經(jīng)濟發(fā)展進入“以工補農(nóng)”的歷史階段來看，目前是實現(xiàn)農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)變的最佳契機和必然階段。
歷史與現(xiàn)實及經(jīng)濟發(fā)展的趨勢表明：地權(quán)的讓渡是保證農(nóng)民利益、促進經(jīng)濟進步的必然。
“決定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則是：對資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方，得到剩余的份額也應當更大。”這意味著土地產(chǎn)生的凈收入歸誰所有取決于關于土地的權(quán)利的事前界定。由于作為地權(quán)主體的政府對地權(quán)的收入有絕對的影響力，所以土地收益中的大部分必然歸其所有，而農(nóng)民作為無權(quán)客體沒有資格參與收入的配置。當矛盾出現(xiàn)時，地權(quán)主體(政府)力圖通過調(diào)整政策保障客體的利益，但無論是2004年的“土地新政”、“土地革命”、“8.13大限”還是后來的“調(diào)整‘補償費”’，雖然在一定程度上限制了官商勾結(jié)損害國家利益，但只是改變了開發(fā)商與國家的利益分配模式，并未改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)實。其原因在于這些行為都是地權(quán)所有者的內(nèi)部行為。
為何內(nèi)部行為就不會使真正的利益主體受益呢?作為地權(quán)的一個尋租者，政府有為它自己謀租的沖動，即使由于農(nóng)民問題因土地而嚴重，但政府由于不可能在產(chǎn)權(quán)演變過程中讓自己的尋租邊際增量為負，所以農(nóng)民利益不可能得到根本的保證。與此相反，農(nóng)民由于沒有尋租的資格，雖有謀租的沖動，但卻無法實現(xiàn)。要改變現(xiàn)狀必須讓農(nóng)民具有對話的資格與相應的地位，這樣農(nóng)民可以與政府進行博弈，從而獲得相應的土地收益。
目前，地權(quán)的分配方式實際上是政府對地權(quán)的不同部分做出的分配，本來使用權(quán)歸農(nóng)民這種地權(quán)的分割可以使農(nóng)民對地權(quán)有一定的約束力，應該促進土地資源價值優(yōu)化。但由于其無法保證，使得這種約束演變?yōu)檎@過價格機制而隨意分配土地資源、“攫取”土地價值的一種方式。
經(jīng)濟理論也證明不轉(zhuǎn)變地權(quán)的主客體角色，農(nóng)民不能成為完整意義上的地權(quán)主體，就不可能讓地權(quán)的約束機制發(fā)揮作用，不可能實現(xiàn)土地資源價值最大化，就不可能改變農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀。
(二)地權(quán)讓渡的漸進性
就現(xiàn)實情況而言，一下子實現(xiàn)地權(quán)讓渡的可能性不大，在理論上也是不可行的。任何一種產(chǎn)權(quán)制度變遷過程會因信息的不完備而變得緩慢，其交易成本的存在就已經(jīng)決定了它必然存在路徑依賴。而對于我國的土地產(chǎn)權(quán)制度問題，由于特殊的歷史原因，其變遷過程中對原來運行方式的依賴更為嚴重，決策的做出就更為艱難。因而，對土地制度變遷過程的研究就成為地權(quán)問題的核心。隨著新信息獲得，土地這種資產(chǎn)的潛在有用性被擁有各種技能的人發(fā)現(xiàn)，并且通過交換他們關于這些有用性的權(quán)利而實現(xiàn)土地有用性的最大價值。每一次交換都改變著土地產(chǎn)權(quán)的界定。這意味著在此邏輯起點上的土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整是一個不斷演進、不斷改進從而實現(xiàn)最優(yōu)化的長期過程。無獨有偶，杜潤生老先生在其《杜潤生自述：中國農(nóng)村體制變革重大紀實》中用中國“包產(chǎn)到戶”這一適合當時生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)權(quán)形式得到承認的歷史過程證實這一點。
三、地權(quán)讓渡的內(nèi)涵及路徑
(一)地權(quán)讓渡的內(nèi)涵
對于農(nóng)民來說，其供給是不完全受市場價格限制的，所以其土地的供給曲線與市場條件下的供給曲線是不相同的。此時的供給曲線是地權(quán)在政府控制下農(nóng)民的供給曲線。正常的市場供給曲線是由價格決定的，如圖1(a)所示。由于地權(quán)的主體是政府，所以就出現(xiàn)了壟斷的局面，政府對土地的最高征用價格(假定其價格是合乎市場規(guī)律的)做了限定。所以如圖1(b)所示，最高征用價格 PMAX下，供給曲線于點A處折彎，成為一條直線，即價格的增長不再對土地的供給起作用。直線部分的供給是農(nóng)民完全被動的供給，其存在是由于此價格是農(nóng)民必須“出售”的價格。在最高征用價格之下，如圖1(b)所示，供給曲線的斜線部分是完全按照市場規(guī)律在起作用，但即使在這一部分，同樣由于地權(quán)不在農(nóng)民手中，使得農(nóng)民控制地價的能力大打折扣，相反政府控制能力遠遠強于農(nóng)民。這就使得曲線的這一部分發(fā)生如圖1(c)中的變化，由于沒有最低限價，因而O點并不發(fā)生變化，而OA部分卻比(b)中要平緩得多了，土地的供給彈性變得非常大，直至價格為PMAX。也就是說，政府可能用較小的價格變動獲得較多的農(nóng)民土地。所以在市場價格下，我們在不考慮土地稀缺性得到的農(nóng)民對政府的土地供給的曲線應該是圖1(c)所示的那樣。
農(nóng)民的土地供給是這樣的，那么政府對土地的需求曲線是什么樣的呢?從上面農(nóng)民對政府的土地供給曲線的分析中不難看出，農(nóng)民的供給基本上是受制于政府。從某種意義上講，是政府按照自己的意愿“制造”了農(nóng)民的供給曲線，所以說農(nóng)民的供給曲線就等于政府的需求曲線 (如圖2所示)。那么為什么會出現(xiàn)OA部分需求曲線向上傾斜的情況呢?是因為政府的土地需求是根據(jù)市場需求轉(zhuǎn)而向農(nóng)民的需求，所以當面對市場需求時，這一政府對農(nóng)民的需求曲線就變成市場供給曲線。所以就出現(xiàn)了雖然價格上升但需求(實際上是政府為了滿足市場的需求而增加的供給)也上升的情況。
由此可見，由于政府需求者與供給者的雙重身份，農(nóng)民對政府的土地供給曲線與政府對農(nóng)民需求曲線是一致的。這也就意味著由于上述得出農(nóng)民對政府供給曲線的原因，政府可以用較低的價格獲得土地。
而當政府以土地供應者的身份面對市場需求的時候，政府又會以賣方壟斷的身份出現(xiàn)在市場中。因而就會出現(xiàn)如圖3所示的情況。圖3說明，圖2中的需求曲線D隨著政府由需求者轉(zhuǎn)為供給者而轉(zhuǎn)為供給曲線S，其形狀也發(fā)生變化。主要有以下兩點：一是圖2中A點右邊的供給曲線因市場價格的影響(最高限價下也是有利可圖的：按耕地被征前若干年莊稼的價值來確定補償被征土地的價格與市場價格相去甚遠。)不再是水平的，而向右向上方傾斜；二是由于土地的稀缺和政府的控制而使得供給曲線S更陡峭，其彈性遠遠低于圖2中曲線D中OA那一段的彈性。另外由于政府具有對土地的控制權(quán)，所以土地價格不可能停留在市場出清的價格P上，會上升至B點，價格達到P1，此時需求大于供給。
我們將進入市場后的土地價格與政府從農(nóng)民那里購得的價格相比較，就會發(fā)現(xiàn)擁有地權(quán)的真正價值所在。我們將圖2中的D曲線和圖3中的S曲線在同一圖中顯示出來，然后加以觀察(如圖4)。
圖4中，市場需求曲線Dm和市場供給曲線即政府的供給曲線Sm的交點是市場出清，由圖3我們知道土地的市場價格是要高于市場出清價格的。我們以A點和C點為例，來觀察政府擁有地權(quán)的獲利情況。在A點，市場供給的土地數(shù)量為L1，其市場價格為PL1，而政府從農(nóng)民那里獲得這些土地的價格僅為PL11，其所獲利益為L1×(PL1-PL11)；對于C點而言，政府獲益為L2×(PL2-PL22)。不難發(fā)現(xiàn)，地權(quán)為政府創(chuàng)造了豐厚的利益。另外，市場需求曲線越是缺乏彈性，地權(quán)主體獲利越大。
假如地權(quán)歸農(nóng)民，圖4中的Dg曲線就會消失，農(nóng)民利益就會得到充分地保證。所以，是利益限制了地權(quán)的讓渡。地權(quán)讓渡的實質(zhì)是讓渡利益。這樣看來，如果實現(xiàn)了利益的讓渡，即使地權(quán)不歸農(nóng)民，也是無關緊要的。但事實和理論證明沒有地權(quán)的讓渡，就不可能保證利益讓渡的長效性。為長期保證農(nóng)民利益，就必須實現(xiàn)地權(quán)讓渡。不過由于地權(quán)讓渡過程的長期性，地權(quán)讓渡在其運行過程中表現(xiàn)為利益的逐漸讓渡。利益變化是整個讓渡的運行過程是否正確合理的主要指標。
(二)地權(quán)讓渡的路徑
在農(nóng)民利益至上這一根本目標確定之后，農(nóng)民的權(quán)利主體地位就必須得到確認，否則農(nóng)民權(quán)益不可能得到保證。所以地權(quán)必須實現(xiàn)由“政府地權(quán)”到“農(nóng)民地權(quán)”的讓渡。而無論是地權(quán)歸農(nóng)之前還是之后，都要通過分割地權(quán)來最優(yōu)化土地價值，但地權(quán)分割后必須很好的對地權(quán)不同部分的所有者加以約束。約束的程度直接影響利益的分配。據(jù)此可將我國地權(quán)讓渡分為“約束松散的政府地權(quán)”、“約束緊密的政府地權(quán)”、“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”、“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”四個階段。這四個階段是順序發(fā)生的，不可逆。四個階段中農(nóng)民與政府間地權(quán)的動態(tài)變化如圖5。
圖5表明，(1)在整個地權(quán)讓渡的過程中，農(nóng)民地權(quán)比例逐漸上升，政府地權(quán)比例逐漸下降。(2)如圖5所示，ot1表示“約束松散的政府地權(quán)”階段，這一階段，政府對地權(quán)具有絕對控制權(quán)；t1t2表示“約束緊密的政府地權(quán)”，這一階段政府控制能力相對較弱，但仍以政府為主；B點是政府與農(nóng)民地權(quán)均衡點，此時地權(quán)的讓渡有質(zhì)的變化，此點以后農(nóng)民取代政府成為地權(quán)的主體；t2t3表示“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”，這一階段農(nóng)民有控制能力，但較弱；t3以后表示“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”，此階段農(nóng)民對地權(quán)具有較強的控制能力。(3)第一階段和第二階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較多，B點后和第三階段政府地權(quán)讓渡給農(nóng)民的比例較小，第四階段讓渡基本停止。(4)前兩個階段政府與農(nóng)民權(quán)力比例相差很多，至第四階段二者地權(quán)所占比例之差相對小得多。
地權(quán)讓渡的具體路徑如下：
1.“約束松散的政府地權(quán)”
“約束松散的政府地權(quán)”即如圖4所示，政府作為地權(quán)擁有者缺乏必要的約束。在這種情況下，政府占有因擁有地權(quán)而獲得的土地收益的大部分。農(nóng)民只是在有限的使用權(quán)范圍內(nèi)對地權(quán)主體有所約束。因而利益由主體到客體的讓渡比例很小。OA線很平緩，且從原點開始，意味著有時對農(nóng)民的土地征用是沒有代價的，農(nóng)民的討價還價能力很弱。A點后水平是因為政府在無約束情況下而給定了土地價格，其價格不受市場影響。從而地權(quán)主體獲得了高利益并實現(xiàn)了土地利益于主體各組織內(nèi)部的配置。
2.“約束緊密的政府地權(quán)”
“約束緊密的政府地權(quán)”這一環(huán)節(jié)是地權(quán)讓渡的關鍵，此階段政府的地權(quán)得到了農(nóng)民的必要約束，要實現(xiàn)地權(quán)由“約束松散的政府地權(quán)”到“約束緊密的政府地權(quán)”的讓渡，要求政府對農(nóng)民的土地使用權(quán)的充分認定，并逐步讓渡收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)等地權(quán)的基本屬性。其中每一項屬性權(quán)利的讓渡也是逐漸完成的，由一個從政府完全限制到逐步取消限制的過程。每一個過程都是通過價格指導下利益讓渡來實現(xiàn)的。其變化過程由圖5做出了解釋。
圖6(a)表明，政府對征地最高補償價格做了調(diào)整，由原來的PMAX升為PMAX1，同時設置了征地最低補償價格PMIN。新的政府需求曲線為Dg1，我們以A點為例來看地權(quán)主體如何通過讓渡利益來實現(xiàn)權(quán)力讓渡。A點土地L1的征用價格由原來的PMAX(上升為PMAX1，從而政府讓渡給農(nóng)民的利益為(PMAX1-PMAX)×L1，逐漸接近市場價格PLI，實現(xiàn)了地權(quán)的部分讓渡。但地權(quán)主體仍有(PL1-PMAX1)×L1的利益。圖6(b)的情況要復雜些了。在圖6(a)的基礎上，政府再次提高了最低價格至PMIN1同時對最高補償價格做了分層處理，使最高補償部分也變成了向上傾斜的曲線，也就是就依據(jù)具體情況有不同的最高補償價格，可以是因區(qū)域而異的，如PMAX2和PMAX3可以理解為二個不同區(qū)域的最高補償價格；政府可以使最高限價分得更細，也就是曲線彈性更小，更陡峭。同時加強了農(nóng)民的討價還價能力，使得最高補償價格下面的曲線更陡峭，更缺少彈性，圖6(b)中由A1點左上至A11點。這兩個變化表明政府不斷弱化最高補償價的影響力，強化農(nóng)民自身的影響力。利益在圖6(a)的基礎上再次讓渡，以A點為例，讓渡的利益為(PMAX3-PMAX1)×L1，此時農(nóng)民被征用的土地價格越來越接近市場價格PL1。這一利益讓渡的過程實際上就是政府不斷讓渡土地使用權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)等基本權(quán)利的過程。地權(quán)由“約束松散的政府地權(quán)”過渡到“約束緊密的政府地權(quán)”。
但此階段筆者認為政府對地權(quán)的控制還是在50%以上的，只有當其控制力低于50%，地權(quán)的讓渡將出現(xiàn)一個實質(zhì)性的階段，即地權(quán)的主客體已經(jīng)悄然易位，農(nóng)民由于對地權(quán)的控制超過50%而成為地權(quán)主體。
3.“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”
農(nóng)民成為地權(quán)的主體并不意味著土地資源的價值最大化。因為實現(xiàn)土地資源的價值最大化需要對地權(quán)主客體的職能分工做出非常清楚的界定，還要能夠保證各自的職能得到落實。也就是說讓農(nóng)民地權(quán)具有較強的約束力，這一過程也是緩慢的。筆者認為，其經(jīng)歷的過程可分為“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”和“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”兩個階段。
像地權(quán)完全在政府手中土地的價值并未實現(xiàn)最優(yōu)化的時候一樣，地權(quán)中的各種權(quán)力完全讓渡給農(nóng)民，也會出現(xiàn)相同的情況。正如巴澤爾所言：“商品的各種屬性統(tǒng)統(tǒng)歸同一個人所有并不一定最有效率。因此，有時人們會把某一商品的各種屬性的所有權(quán)分配給不同的個人。”基于這種考慮，政府在完成地權(quán)的主客體的轉(zhuǎn)換之后，會適當?shù)乇Ａ舻貦?quán)中的一部分，從而在必要時讓農(nóng)民地權(quán)具有約束力，這也是世界各國通行的做法。但在分權(quán)后的相當長一段時期內(nèi)會存在地權(quán)各部分之間的相互“侵蝕”和部分地權(quán)利益的“流失”，“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”就會出現(xiàn)。
進一步講，“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”產(chǎn)生的原因會來自兩個方面：一是農(nóng)民所擁有的地權(quán)和政府所擁有的地權(quán)間界限不清，農(nóng)民地權(quán)分割后由于未能對分給各自的地權(quán)做出排他性的規(guī)定，政府因其原來的“權(quán)力慣性”而“侵蝕”農(nóng)民地權(quán)，攫取利益；二是來自政府和農(nóng)民對自身地權(quán)處置不當。農(nóng)民會因自身的信息問題造成土地價值的“流失”，政府中實際操作者會因個人利益和組織的局部利益驅(qū)動而使土地價值“流失”。這就需要地權(quán)中各種權(quán)力細節(jié)應該處在不斷調(diào)整的動態(tài)變化當中，直至達到最優(yōu)狀態(tài)，即產(chǎn)權(quán)演進過程中理論上的均衡狀態(tài)(沒有人愿意偏離這個狀態(tài))。這個狀態(tài)指：“對每個潛在的尋租者而言，尋租的邊際成本等于該尋租者在其已享有的權(quán)利下能夠得到的租的邊際增量。 ”這一階段在利益上表現(xiàn)為地權(quán)獲利于農(nóng)民和政府、農(nóng)民和市場、政府和市場間不斷流轉(zhuǎn)，相對于農(nóng)民和國家的利益而言，這種地權(quán)分割后的執(zhí)行不利會出現(xiàn)無謂損失。圖6顯示了此種情況。
圖7(a)表明了“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”導致土地資源浪費的情況。由政府和農(nóng)民組成的供給曲線Spg由于上述的原因而趨于平緩，彈性增大，由Spg向下移至Spg1，形成新的供給曲線。表明土地市場上局部均衡點下移，由D移至正點。均衡價格從P下降至P1，從而限制了土地價值最大化，造成了土地資源的浪費。圖7(b)則表明廠“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”導致土地資源浪費的具體過程。對于土地L，當農(nóng)民以P1的價格出讓土地時，其市場價格為P，而PABP1就是由農(nóng)民對自已所擁有的地權(quán)部分處置不當造成的損失；同樣，政府中實際操作者利用手中的部分地權(quán)而定的價格為P2，市場價格為P，PACP2就是政府對自己所擁有的地權(quán)部分處置不當造成的；當政府將土地定價為P1時，農(nóng)民定價為P2，如果最后選擇的價格為P2，則是農(nóng)民“侵蝕”了政府的地權(quán)，會多增加損失P1BCP2；相反，如果農(nóng)民將土地定價為P1時，政府定價為P2，如果最后選擇的價格為P2，則是政府“侵蝕”了農(nóng)民的地權(quán)，會多增加損失P1BCP2?？梢?，由于農(nóng)民與政府自身對地權(quán)把握失度及二者相互侵權(quán)導致了土地資源的浪費。而這一切的發(fā)生均是由于地權(quán)分割后對地權(quán)不同部分所有者的約束不當造成的。
4.“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”
根據(jù)圖7，我們還可觀察這一地權(quán)讓渡的最后階段的形成過程。其形成機理與第三階段類似，只是方向相反。在圖7(a)中，新的供給曲線上升至Spg2，變得陡峭，彈性減小。土地市場上的局部均衡點由正點向F點移動，價格由P1上升為P2。也就是說，由于權(quán)利的不同部分約束清楚，地權(quán)的分割逐漸促進了土地價值的最大化，逐步實現(xiàn)地權(quán)演進過程在理論上的均衡狀態(tài)。圖7(b)中則具體體現(xiàn)了這一演進過程，其中價格P1和P2由于地權(quán)分割后對地權(quán)所有者的約束得當會向上朝P上升，土地資源的損失逐漸減少，直到價格為P，土地價值最大化。即達到地權(quán)讓渡的最后階段-“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”。
通過分析地權(quán)讓渡的四個階段，我們可知地權(quán)讓渡的過程實際上是一個政府與農(nóng)民不斷博弈，直至最佳的過程。這種博弈在“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”朝“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”發(fā)展的過程中表現(xiàn)的尤其明顯。
四、地權(quán)讓渡的具體措施
(一)“約束松散的政府地權(quán)”階段到“約束緊密的政府地權(quán)”階段的措施
這一階段的主要措施有：一是在法律制度的制定和改進上其措辭要更利于農(nóng)民的實際利益的獲得，比如可以在征地補償上設置更高的上限，并且設置下限，不斷提高下限，逐漸取消上限。在其過程中可根據(jù)不同地區(qū)的實際情況對上限與下限實行區(qū)別對待，實行“補償價格歧視”。讓農(nóng)民地權(quán)上的收益有更明確的法律保證。二是加快政府組織機構(gòu)的改革：禁止政府相關部門、相關人員參與土地的“中間交易”，弱化政府在農(nóng)民和市場之間“二傳手”的角色，減少相關人員從中謀利的機會；成立指導農(nóng)民與市場直接接軌的機構(gòu)，從而強化政府的指導職能。三是建立除了現(xiàn)行的一次性補償征地制度外，努力推進“年收益補償制度”，即土地被征用后，農(nóng)民要在土地用作商業(yè)活動后每年的實際收益中收取相關比例的利益，這樣才能保證農(nóng)民獲得較持久的利益保障。四是政府出資建立農(nóng)民以土地入股的過渡性的非營利性土地銀行，在農(nóng)民和土地銀行間建立“委托一代理”關系。土地銀行要逐步取代政府在土地上的大部分職能，完成“業(yè)務”轉(zhuǎn)移。允許農(nóng)民將土地作為資產(chǎn)進行抵押、借貸等各種有關土地的交易活動。一旦地權(quán)的讓渡完成，土地銀行可以改為商業(yè)性銀行。其作用是幫助農(nóng)民完成土地資源的更合理的配置，保證農(nóng)民地權(quán)利益的實現(xiàn)。五是對于“出于公共利益需要”的土地占用，依據(jù)公共選擇程序，加強聽證會制度，規(guī)劃部門充分聽取各界意見，尊重利益相關者的意志，然后決定是否將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設用地。六是改變政府對土地垂直管理的內(nèi)容，由對土地的管理改為對地方政府機構(gòu)所擁有的地權(quán)的內(nèi)容進行管理，不允許地方政府越權(quán)。七是協(xié)助農(nóng)民建立與地權(quán)相關的專門組織機構(gòu)，確認其地位及權(quán)限，加強對政府地權(quán)的約束。八是政府要建立良好的信息平臺，使農(nóng)民有機會廠解更多的信息，以保證地權(quán)由政府讓渡給農(nóng)民的過程中不出現(xiàn)“地權(quán)真空”，而造成土地價值的流失。
(二)“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”階段到“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”階段的措施
這一階段的主要措施有：一是要有相關法律對地權(quán)讓渡后的政府和農(nóng)民所擁有的地權(quán)的不同部分的具體內(nèi)容做出明確的界定，同時做出排他性規(guī)定。防止政府與農(nóng)民互相侵權(quán)行為的發(fā)生。二是要建立農(nóng)民參與市場交易能力的培訓機構(gòu)，提高農(nóng)民進行土地交易的水平，增強農(nóng)民的決策能力，最大化農(nóng)民利益。三是要建立新的“委托一代理”機構(gòu)，幫助農(nóng)民實現(xiàn)土地的增益流轉(zhuǎn)，完成最優(yōu)配置。四是整合政府和農(nóng)民各自于土地上的優(yōu)勢，增強他們在市場中的討價還價的能力，最大化土地的價值。五是繼續(xù)改革政府組織機構(gòu)，在政府對土地的權(quán)限上實行“分而制之”，即將政府所擁有的部分地權(quán)再進行分割，在地權(quán)的管理中加入社會監(jiān)督力量，并確定其具體權(quán)限，實行多元管理。雖然這會增加成本，但會大大減少“尋租”的可能，從而實現(xiàn)土地價值的最大化。只要其成本不超過土地因此而增加的價值，這一方案就是可行的。即使成本高些，從政府的長期發(fā)展來看，也是可行的。
五、結(jié) 語
土地的凈收入如何配置取決于地權(quán)的事先界定。從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，地權(quán)讓渡有其必然性，地權(quán)的讓渡同時具有長期性，所以我們更要探討地權(quán)讓渡的過程。
地權(quán)的讓渡過程實質(zhì)是以價格為杠桿而進行的利益的讓渡過程。適當?shù)臋?quán)力分割有利于實現(xiàn)資源配置最優(yōu)化，權(quán)利主體利益最大化，但必須對分割后的權(quán)利做出恰當?shù)募s束。所以在地權(quán)由政府到農(nóng)民的讓渡過程中，無論是哪個階段，都必須對地權(quán)主體做出恰當?shù)募s束。對地權(quán)約束內(nèi)容的選擇，直接決定約束效果。由于事先確定約束后要達到的目的，所以在“約束松散的政府地權(quán)”到“約束緊密的政府地權(quán)”階段，我們選擇“弱化政府地權(quán)、強化農(nóng)民有效地權(quán)”為主要的約束內(nèi)容，以此來保證地權(quán)讓渡的基本實現(xiàn)；在“約束松散的農(nóng)民地權(quán)”到“約束緊密的農(nóng)民地權(quán)”階段，選擇“明析地權(quán)界限，提高地權(quán)效率”為主要約束內(nèi)容，保證讓渡的最終完成。這一經(jīng)濟行為與經(jīng)濟目標的一致性在價格與土地相互作用機制中得到了較好的解釋。