地方立法立項(xiàng)前評(píng)估淺論

　　立法評(píng)估是有效提高立法質(zhì)量的方式之一。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方立法立項(xiàng)前評(píng)估淺論，希望大家喜歡!

　　地方立法立項(xiàng)前評(píng)估淺論

　　(一)社會(huì)問(wèn)題立法的界定

　　地方立法前評(píng)估首先要確定的問(wèn)題是立法項(xiàng)目是否屬于法律調(diào)整的范圍。法律在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起到了很大的作用，但是并非所有的社會(huì)問(wèn)題都是法律可以調(diào)整的。從經(jīng)濟(jì)行為看，當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展階段，市場(chǎng)機(jī)制是基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)因素，國(guó)家調(diào)節(jié)控制在十分有限的范圍內(nèi)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的行使應(yīng)當(dāng)受到限制。國(guó)家調(diào)節(jié)所采取的方式，最基本的是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制，國(guó)家參與投資經(jīng)營(yíng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)予以引導(dǎo)促進(jìn)、實(shí)行宏觀調(diào)控。立法所涉及的社會(huì)問(wèn)題是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中可以由市場(chǎng)自身來(lái)解決的，就不需要通過(guò)政府這只有形的手來(lái)解決。從政治體制看，對(duì)于黨和國(guó)家的政策要嚴(yán)格區(qū)分，哪些是可以上升為法律的，哪些是具有不穩(wěn)定性容易改變的，或者是不屬于法律調(diào)整范圍的，如屬于政府職能、政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整范疇以及涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)安排等事項(xiàng)，則不宜由立法來(lái)規(guī)范。從道德、良心看，有些社會(huì)問(wèn)題的起因，是人們行為所致，如沒(méi)有正確使用禮貌的語(yǔ)言;有些屬于普遍性責(zé)任，且這種責(zé)任是一個(gè)正常成年人一生都必須負(fù)擔(dān)的，如不可使用暴力。這些可以由人們的良知或者是內(nèi)心拒絕特別誘惑而不為某些行為，則不需要由法律來(lái)規(guī)范。

　　其次，要確定所針對(duì)社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性。無(wú)論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時(shí)間都迫使起草者必須決定起草法案的優(yōu)先順序。倘若只是依照先到先得原則，那么寶貴的立法資源就可能被用到相對(duì)不那么重要的法案上[1]。立法資源的有限性確定了法案的優(yōu)先序位，即該社會(huì)問(wèn)題是否需要采取行動(dòng)——立法。所有的立法對(duì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)都會(huì)帶來(lái)不同程度的影響。根據(jù)理性和經(jīng)驗(yàn)，排序部門應(yīng)該衡量各法案的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本效益，將可能取得最大凈社會(huì)效益的立法項(xiàng)目排在首位。法律排序反映了法案針對(duì)的社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)重性。評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)情和本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)法案進(jìn)行排序。如黨的報(bào)告提出生態(tài)文明建設(shè)，總體布局拓展為“五位一體”。湖南省為了保護(hù)好長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，在2012年的立法項(xiàng)目中增加了《湖南株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》。因此，評(píng)估時(shí)應(yīng)該搜集所需要的有關(guān)國(guó)情、省情的所有信息，特別是影響提供就業(yè)機(jī)會(huì)的法案以及影響改善人們生活質(zhì)量的法案的信息。

　　(二)地方立法的可行性

　　1.立法內(nèi)容的合法性、協(xié)調(diào)性

　　立法內(nèi)容是否合法、是否協(xié)調(diào)，是決定立法質(zhì)量的一個(gè)關(guān)鍵因素，“不認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，就不能認(rèn)真對(duì)待法律”。判斷一部立法的內(nèi)容是否合法、是否協(xié)調(diào)，需要將該立法置于一個(gè)具體的法律體系中，大致可以從如下兩個(gè)方面進(jìn)行：

　　第一，保證下位法和上位法之間的合法性。地方立法分為實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法。對(duì)實(shí)施性法規(guī)而言，如果該地方立法在立法時(shí)上位法已經(jīng)就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了立法規(guī)范，但是上位法的規(guī)定比較概括和原則，那么地方立法根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況制定，上位法的相關(guān)規(guī)定即是判斷該立法內(nèi)容是否合法的依據(jù);但是上位法比較具體和可操作，那么地方立法就不需要重復(fù)規(guī)定。對(duì)創(chuàng)制性法規(guī)而言，有些事項(xiàng)不需要國(guó)家作出規(guī)定，如禁放煙花爆竹等;有些事項(xiàng)不屬于國(guó)家專屬立法權(quán)，國(guó)家雖未立法，地方可以先行制定法規(guī)，以解決地方的實(shí)際問(wèn)題。判斷這一類型立法的內(nèi)容是否合法，要看該立法的內(nèi)容是否與憲法或者其他有關(guān)上位法的立法精神和相關(guān)原則一致。

　　第二，保證同位法之間的協(xié)調(diào)性。地方立法規(guī)定的制度應(yīng)當(dāng)與其他同位法不存在沖突。如制定《湖南省南岳衡山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該條例的制度設(shè)計(jì)與本省的水土保持法實(shí)施辦法、建筑工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例等不存在相互矛盾的規(guī)定，且相互銜接。如果該地方立法在立法時(shí)同位法已經(jīng)就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了立法規(guī)范，只是立法名稱不一致，那么不需要重復(fù)制定，浪費(fèi)立法資源。

　　2.地方立法的預(yù)期影響

　　地方立法的預(yù)期影響主要包括：一是對(duì)行為主體的影響，如個(gè)人的就業(yè)與薪酬、企業(yè)的生產(chǎn)與創(chuàng)新、政府的財(cái)政預(yù)算等。二是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)增加、物價(jià)穩(wěn)定、地方財(cái)政收支均衡、金融不確定性和風(fēng)險(xiǎn)等。三是對(duì)社會(huì)公正的影響，如個(gè)人尊嚴(yán)、健康、安全、機(jī)會(huì)均等和收入分配等。四是對(duì)環(huán)境保護(hù)的影響，如空氣質(zhì)量、土地污染、水資源清潔和生態(tài)平衡等。采取的方式應(yīng)當(dāng)是定量和定性相結(jié)合的分析方式，但應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以定量分析為基礎(chǔ)，將評(píng)價(jià)指標(biāo)作最大限度的量化處理，通過(guò)成本收益分析方法、成本有效性分析方法和風(fēng)險(xiǎn)分析方法量化預(yù)期的成本、收益和凈收益。只要有可能，應(yīng)當(dāng)竭盡所能量化社會(huì)成本和收益，但是如生活質(zhì)量、人權(quán)和環(huán)境條件等一些無(wú)形事物實(shí)在難以量化的，應(yīng)當(dāng)指明不能量化的成本和收益的各種因素，幫助立法者衡量其產(chǎn)生的有關(guān)影響。通常而言，立法成本大于立法收益的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)擋在立法程序門外。

　　地方立法前評(píng)估程序的制度設(shè)計(jì)

　　地方立法前評(píng)估程序主要是圍繞不同的方案進(jìn)行比較和選擇，最終決定是否采取某個(gè)方案，是否進(jìn)行立法，具有很強(qiáng)的預(yù)測(cè)性。主要包括啟動(dòng)程序、實(shí)施程序、終結(jié)程序。

　　(一)地方立法前評(píng)估的程序

　　1.地方立法前評(píng)估的啟動(dòng)程序

　　關(guān)于評(píng)估程序的啟動(dòng)權(quán)，各國(guó)有兩種做法：一是由評(píng)估實(shí)施主體自行決定;一是由監(jiān)督機(jī)關(guān)審查決定。按照我國(guó)現(xiàn)行實(shí)際情況，啟動(dòng)評(píng)估的主體是立法機(jī)關(guān)。啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)在不少國(guó)家采用了否定列舉的方式，我國(guó)采用的是地方政府法制部門提出的立法建議項(xiàng)目。啟動(dòng)的時(shí)間，在各國(guó)往往沒(méi)有限定，而我國(guó)地方立法前評(píng)估必須在立法項(xiàng)目進(jìn)入立法程序前。如果等法案起草完再來(lái)進(jìn)行立法前評(píng)估，那么立法前評(píng)估原本所含的可行性研究性質(zhì)就會(huì)變味成“當(dāng)行性”。

　　2.地方立法前評(píng)估的實(shí)施程序

　　多數(shù)國(guó)家把事前評(píng)估分為兩個(gè)階段：初步評(píng)估程序和正式評(píng)估程序。前者是所有的立法都要經(jīng)過(guò)的程序，而后者則只針對(duì)重要的立法。按照我國(guó)現(xiàn)行地方立法前評(píng)估實(shí)施程序，主要是針對(duì)重要的立法項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，大致可以分為三個(gè)步驟：第一，評(píng)估主體組織或者委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行定量評(píng)估分析;第二，在量化評(píng)估分析的基礎(chǔ)上對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作出重點(diǎn)和整體的定性分析;第三，綜合以上定量分析和定性分析，形成評(píng)審意見(jiàn)和評(píng)估報(bào)告。

　　3.地方立法前評(píng)估的終結(jié)程序

　　在評(píng)估實(shí)施程序完成之后，進(jìn)入最后的終結(jié)程序。終結(jié)程序主要有兩個(gè)問(wèn)題：一是評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容和形式;二是評(píng)估結(jié)果的效力。就評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容而言，主要是論證法案將解決有關(guān)社會(huì)問(wèn)題，有實(shí)實(shí)在在的證據(jù)足以充分支持法案對(duì)成本和收益的陳述。就評(píng)估報(bào)告的形式而言，評(píng)估的主體部分一般由“問(wèn)題”“解釋”和“解決方案”組成。就評(píng)估結(jié)果的效力而言，評(píng)估結(jié)果只是一種參考，并不具有強(qiáng)制的法律約束力。但是，評(píng)估結(jié)果對(duì)于立法機(jī)關(guān)而言，可以作為是否批準(zhǔn)立法草案進(jìn)入立法程序的重要參考因素之一。

　　地方立法前評(píng)估的基本程序制度

　　地方立法前評(píng)估的基本程序制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與評(píng)估過(guò)程中的各個(gè)主體聯(lián)系起來(lái)。主要包括如下制度：

　　1.咨詢制度

　　咨詢制度是影響評(píng)估程序的核心制度，即要求評(píng)估實(shí)施主體在實(shí)施評(píng)估時(shí)必須向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。除了按照通常做法征求省人大代表、省直有關(guān)部門和各市州人大會(huì)的意見(jiàn)建議外，還應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系群眾，通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體向全社會(huì)公開(kāi)征集立法規(guī)劃和立法計(jì)劃建議項(xiàng)目，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、專家論證會(huì)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、實(shí)地考察、專題調(diào)研等方式，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。但是，咨詢制度需要遵守以下四個(gè)基本原則：一是合法性，咨詢的程序合法，以及咨詢應(yīng)與版權(quán)法、信息公開(kāi)法等法律規(guī)定相符合;二是實(shí)效性，要求咨詢制度以績(jī)效為導(dǎo)向，合理的設(shè)計(jì)是咨詢?nèi)〉脤?shí)效的關(guān)鍵;三是公開(kāi)性，咨詢的過(guò)程和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，使社會(huì)公眾知曉;四是比例性，咨詢的方法、手段、時(shí)間都應(yīng)當(dāng)與所解決的問(wèn)題成比例，咨詢的成本和收益應(yīng)當(dāng)成比例。

　　2.公開(kāi)制度

　　公開(kāi)制度是評(píng)估公開(kāi)原則的具體體現(xiàn)。公開(kāi)有助于增強(qiáng)評(píng)估的透明度和公眾參與度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，幫助公眾更好地了解立法制定過(guò)程，增強(qiáng)公眾守法的意識(shí)。首先，立項(xiàng)時(shí)，公眾可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件等書(shū)面方式向立法機(jī)關(guān)提出地方性法規(guī)制定、修改或者廢止的意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)站或者報(bào)紙上公布接受意見(jiàn)的信函地址、傳真電話、電子郵件地址等相關(guān)信息，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的網(wǎng)站公開(kāi)公眾的意見(jiàn)。其次，擬定立法計(jì)劃時(shí)，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)和建議。要求立法機(jī)關(guān)在擬定立法計(jì)劃提交主任會(huì)議討論之前，通過(guò)立法機(jī)關(guān)的網(wǎng)站等征求公眾意見(jiàn)。向公眾公開(kāi)的內(nèi)容包括地方性法規(guī)名稱、起草部門、主要內(nèi)容、起草依據(jù)、必要性和可行性，征求意見(jiàn)的起止時(shí)間，公眾提供意見(jiàn)的途徑以及其他要求。最后，公開(kāi)正式的立法計(jì)劃，并對(duì)公眾意見(jiàn)統(tǒng)一作出反饋，對(duì)不采納的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

　　3.協(xié)調(diào)制度

　　協(xié)調(diào)制度是法規(guī)相關(guān)部門就法規(guī)涉及的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商以達(dá)成共識(shí)的一種機(jī)制。起草的地方性法規(guī)，涉及本級(jí)人民政府其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的，應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門的意見(jiàn)。如果起草單位與其他部門有不同的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商;經(jīng)過(guò)充分協(xié)商不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)將主要問(wèn)題、有關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門的意見(jiàn)和法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)報(bào)主任會(huì)議決定。