地方立法監(jiān)督的方式

　　地方政府立法是地方政府行使行政權(quán)力的一種重要方式，加強對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。以下是學習啦小編為你整理的地方立法監(jiān)督的方式，希望大家喜歡!

　　地方立法監(jiān)督的方式

　　制度化的監(jiān)督方式

　　批準。批準是地方性立法機關(guān)將已經(jīng)通過的地方性法規(guī)報請法定的上級權(quán)力機關(guān)，該機關(guān)依照法定程序?qū)徍伺鷾屎?，地方性法?guī)才可以公告并生效的地方立法監(jiān)督方式。因此，這種監(jiān)督方式是一種事前監(jiān)督。我國當前《立法法》當中，根據(jù)立法主體不同，存在兩種情形：其一是設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)。第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行。” 其二是民族自治地方制定的地方性法規(guī)。第七十五條第一款規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效”。

　　備案。備案，按照《立法法》的規(guī)范表述應(yīng)是“備案審查”，這種地方立法監(jiān)督方式是指地方性法規(guī)、規(guī)章制定后，可以先行獲得法律效力，予以公布施行，但必須在特定時間內(nèi)上報法定機關(guān)“備案審查”，這種監(jiān)督方式實際是一種事后監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第九十八條“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案”，此種監(jiān)督方式涵蓋了全部的地方性法規(guī)規(guī)章，是我國地方立法監(jiān)督最主要的方式。

　　審查。根據(jù)《立法法》第九十九條，審查也分為兩種情形：一個是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會幾種特定國家機關(guān)向全國人大會提出審查的要求，一個是上述之外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向全國人大會提出審查的建議。這種性質(zhì)的審查同樣是事后的立法監(jiān)督。

　　技術(shù)性的監(jiān)督方式

　　立法聽證。立法聽證概念是對立法“聽取意見”監(jiān)督方式理論的一種上概括，其實際包含了多種形式，諸如座談會、論證會、聽證會等，意見來源可以是“有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面”?！读⒎ǚā返谌鶙l[2]，羅列了立法聽證的三種情形：列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見;法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應(yīng)當召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見;法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。

　　立法后評估。立法后評估是地方性法規(guī)規(guī)章制定公布并且獲得一定時期的實踐運行后，人大專門機構(gòu)所進行的對法律實現(xiàn)狀況的實證效果評估。立法后評估不僅僅是一種事后的地方立法監(jiān)督方式，一定意義上，“立法后評估乃是保證中央立法的主導(dǎo)性和權(quán)威性，并同時調(diào)動地方積極性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一”。根據(jù)《立法法》第六十三條之相關(guān)規(guī)定“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估。評估情況應(yīng)當向常務(wù)委員會報告。”

　　法律清理。法律清理是指有權(quán)國家機關(guān)對一系列規(guī)范性文件進行審查、整理，發(fā)現(xiàn)沖突、確認效力，解決和消除現(xiàn)行法律體系之中規(guī)范見矛盾、抵觸和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，使法律體系內(nèi)在地實現(xiàn)和諧一致的立法技術(shù)性活動。法律清理在我國目前立法規(guī)范設(shè)計層面，并不是一個正式的地方立法監(jiān)督制度或方式，但是，基于法律清理活動內(nèi)在的行為特征和基本活動內(nèi)容，其客觀上實現(xiàn)了地方立法監(jiān)督的功能，從而成為一個編外、但卻是經(jīng)?；牡胤搅⒎ūO(jiān)督方式。

　　附帶性審查

　　“所謂附帶性審查，在我國應(yīng)該是指人民法院在審查具體案件的訴訟過程中，因提出對該案件所適用的規(guī)范性文件是否與上位法相抵觸的問題，而對該規(guī)范性文件所進行的審查。相對于國家權(quán)力機關(guān)所進行的那種不以爭訴發(fā)生為前提的抽象性審查而言，附帶性審查又可稱為具體性審查或個案審查”[4]?；谖覈痉▽嵺`反對司法對法律法規(guī)的抽象審查權(quán)，附帶性審查這種監(jiān)督方式以一種極其現(xiàn)實和特定的方式存在和發(fā)揮作用。即人民法院或者法官裁判案件中涉及地方性法律法規(guī)時，在事實上，通過運用上位法和下位法關(guān)系、一般法和特別法關(guān)系等司法適用的法律原則審查了其內(nèi)容的合法性、甚至合理性，隨后，又通過案件裁判中對其的選擇性適用確認了這種審查的結(jié)果。

　　地方立法監(jiān)督的方式存在的問題

　　零碎化，缺乏體系性

　　首先，當前地方立法監(jiān)督方式的設(shè)計以事后監(jiān)督為基本的、制度化的監(jiān)督方式，事前、事中監(jiān)督都相對缺乏見到方式設(shè)計的制度化，監(jiān)督體系沒有形成全過程的一體化無縫銜接機制。

　　其次，地方立法監(jiān)督方式的設(shè)定也缺乏對立法權(quán)力配置的有機考量，導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)力的雙重錯位配置。其一是立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)的混合，即無論備案還是審查，全國人大會權(quán)力的履行均產(chǎn)生了對立法事項的重新立法或者是對自身原有立法在地方具體化、細則化狀態(tài)的評價。其二是行政權(quán)對立法權(quán)的相對超越。國務(wù)院對地方性法規(guī)的審查以及裁決實際上隱含著中央行政權(quán)力和地方立法權(quán)力之間的對立和協(xié)調(diào)。

　　再次，立法監(jiān)督缺乏和法律運行實踐的相互結(jié)合，在執(zhí)法和司法等法律適用環(huán)節(jié)，立法原意是否獲得了實現(xiàn)，法律依據(jù)的選擇適用是否科學和合理，同樣沒有體系化的設(shè)計。“從最高人民檢察院到縣級人民檢察院、從最高人民法院到縣級人民法院在依法行使檢察權(quán)、審判權(quán)時如何適用法律依據(jù)，對于這種適用法律的行為是否正確，誰來監(jiān)督，怎樣監(jiān)督，至今在立法上仍舊是空白”。

　　形式化，缺乏現(xiàn)實操作性

　　地方立法監(jiān)督方式還存在形式化的典型特點，缺乏在運行層面的實際可操作性。首先，立法規(guī)范并沒有對“批準、備案”等的法律性質(zhì)進行明確的界定，其到底是立法程序或是立法監(jiān)督方式至今在理論上仍存有不同看法。其次，不管是制度性的監(jiān)督方式還是技術(shù)性的監(jiān)督方式，或者是特殊的司法附帶性審查，地方監(jiān)督方式規(guī)定都是籠統(tǒng)的，設(shè)定了監(jiān)督的開始，但監(jiān)督的過程控制以及監(jiān)督的結(jié)果，并沒有形成有機的規(guī)范要素體系。

　　缺乏反饋救濟機制

　　上述地方立法監(jiān)督方式還存在的一個重大缺陷就是，監(jiān)督后的反饋救濟機制匱乏。立法法明確規(guī)定了，社會組織和普通公民對地方性法規(guī)規(guī)章具有審查建議權(quán)。作為一種權(quán)利，這是對權(quán)利來自人民的深刻認可，但是，同樣作為一種權(quán)利，其實現(xiàn)也必須要有權(quán)利藉以發(fā)展實現(xiàn)的權(quán)能或者其他程序性權(quán)利。但地方立法監(jiān)督方式的設(shè)計，在此成了病態(tài)的吶喊者。在立法規(guī)范確定的行為規(guī)則中，審查建議到底向具體哪個負責部門提出，提出之后多長時間可以查詢建議結(jié)果，沒有結(jié)果時的追責機制等等，均處于立法空白。

　　利益相關(guān)者參與度極低

　　在重管理、輕服務(wù)、以政府為中心、以權(quán)力為中心的立法觀念指引下，我國地方立法長期以來，都表現(xiàn)出政府領(lǐng)導(dǎo)的行政立法為主的立法行為特征，人大立法相對弱化，政府權(quán)力行使和擴張的立法力量相對強大，社會公眾民主參與程度比較低。“命令和服從，從時間和空間兩個維度限定了行政相對人的行為方向與活動空間，限制了社會、企業(yè)和公民自由選擇的權(quán)利與機會”。在部分領(lǐng)域，甚至還出現(xiàn)了壟斷行業(yè)或權(quán)力機構(gòu)的利益尋租立法。無論是立法提案、立法起草、立法聽證、立法審議批準等事前事中過程監(jiān)督，還是備案、評估等事后監(jiān)督，普通大眾都很難獲得進入程序和表達自己利益的機會;立法最直接影響的對象，這些立法利益直接相關(guān)者相對失聲。即便少數(shù)批判立法尋租的精英存在，但由于力量的弱小更多的時候也表現(xiàn)為一種立法民主化意見表達的象征，符號意義遠大于實際價值。

　　地方立法監(jiān)督的方式科學化的路徑

　　構(gòu)建地方立法監(jiān)督方式體系

　　地方立法監(jiān)督方式科學化，首要的就應(yīng)是監(jiān)督方式的體系化和有機化，必須堅持立法民主主導(dǎo)下的科學立法。其一，創(chuàng)新人大代表的立法工作機制，要在立法提案、規(guī)劃、起草、調(diào)研、論證和審議全過程科學設(shè)置聽取意見和立法聽證的監(jiān)督方式;其二，強化完善批準、備案、審查等制度性監(jiān)督方式的運行程序設(shè)計，將監(jiān)督方式的啟動、推進、負責主體、處理結(jié)果、反饋機制科學合理的系統(tǒng)建設(shè);其三，以立法的方式將技術(shù)性的監(jiān)督方式和客觀形成的特殊性司法附帶審查機制提升到規(guī)范層面，使之發(fā)揮立法技術(shù)和立法監(jiān)督技術(shù)的科學力量，促進立法程序和內(nèi)容的科學化、合理化。

　　健全地方立法監(jiān)督方式的運行程序

　　監(jiān)督方式落地和作用有效發(fā)揮，必須依靠其運行程序的最優(yōu)設(shè)計。譬如將批準程序與立法聽證等社會公眾的立法民主參與渠道打通，特別是引入利益相關(guān)者參與批準前的審議和意見表達;譬如備案審查引入工作程序的主動驅(qū)動機制，審查不再保持被動和較多的靜態(tài)，實現(xiàn)審查的日?；⒊B(tài)化，同時也保持特別情形引導(dǎo)的集中審查;譬如構(gòu)建社會組織和公民建議權(quán)的具體受理機構(gòu)甚至負責個人制度、反饋制度，推進地方立法監(jiān)督復(fù)議和訴訟監(jiān)督程序的建設(shè);譬如建立地方性法規(guī)規(guī)章的定期清理制度，將日常清理和集中清理相結(jié)合，充分降低甚至避免沖突和不協(xié)調(diào)。總之，地方立法監(jiān)督方式的高效運行必須在高質(zhì)量的程序中進行。

　　培育多元地方立法監(jiān)督主體

　　“科學的立法建立在廣泛的民主基礎(chǔ)之上。如果沒有公眾的普遍參與，沒有民意的充分表達，沒有利益的較量組合，就不能發(fā)現(xiàn)真正的問題，也難以產(chǎn)生高質(zhì)量的問題解決方案”[8]。立法過程和立法之后的立法監(jiān)督中，要將多元立法監(jiān)督主體的培育提升到立法民意采納機制構(gòu)建的高度，提升到立法權(quán)力來源于人民的高度?？陀^上，中國國家和社會治理也進入了新的歷史時期，公民社會逐步覺醒，法律的運行包括立法運行必然面臨公民社會多種主體諸如非政府社會組織、公民個體意志利益表達的沖擊。首先，必須在規(guī)范和制度層面確認各種立法監(jiān)督方式背后參與主體的監(jiān)督權(quán)。目前，表達意見的權(quán)利、審查建議權(quán)、司法附帶性審查權(quán)等權(quán)利或權(quán)力都處于標貼式的存在，缺乏權(quán)利或權(quán)力實現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)、權(quán)力職責配置體系。其次，立法公開是社會公眾參與立法的前提。公開是一切權(quán)力獲得良性運行的最佳保障，立法權(quán)力的公開同樣如此。立法公開一方面打開了多元立法主體參與立法及其監(jiān)督的機會和通道，另一方面也為公眾提供了立法信息、知識對等的資源共享平臺;從而，使多元立法監(jiān)督主體行使權(quán)利的外部環(huán)境更健康。再次，要設(shè)置和完善公眾參與立法及其監(jiān)督的具體渠道，特別是創(chuàng)新公眾主動參與立法和立法監(jiān)督的途徑。過去，社會組織和公民的審查建議權(quán)啟動之后，后續(xù)的發(fā)展環(huán)節(jié)，社會組織和公民無法控制，是純粹被動等待甚至就脫離了監(jiān)督的參與。而接受建議的機關(guān)同樣也僅是被動地接受，缺乏接受之后的工作動力。通過賦予社會組織和公民更加主動地建議審查履行監(jiān)督權(quán)乃至特定情況下的復(fù)議和訴訟立法監(jiān)督權(quán)將是未來提高上述兩個主動性的關(guān)鍵。

　　嚴格地方立法監(jiān)督者的法律責任

　　監(jiān)督方式本質(zhì)上仍然是手段，手段代替不了目的，工具不能替代人。無論何種監(jiān)督方式，最關(guān)鍵的還在于監(jiān)督方式的運用者。因此，嚴格地方立法監(jiān)督者的法律責任，是實現(xiàn)地方立法監(jiān)督方式科學化運行的根本。當前，無論何種監(jiān)督方式，在具體落實過程中，都存在監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體責任機制的缺失問題。具體說來，審查主體必須將審查的職責設(shè)定到具體部門甚至個體;聽取意見的主體必須將意見的采納和采納結(jié)果的狀況具化為個案的處理，意見不能在集體性質(zhì)的會議上成為單純的意見表達;受理要求和建議的主體也必須將反饋效果落實到具體部門和個體;甚至對于立法形成的效率低層面運行和立法資源浪費，在未來都應(yīng)建立責任制度體系。