地方立法權(quán)擴容利弊

　　我國目前有49個城市享有地方立法權(quán)。以下是學(xué)習啦小編為你整理的地方立法權(quán)擴容利弊，希望大家喜歡!

　　地方立法權(quán)擴容利弊

　　中共十八屆三中全會提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。”中共十八屆四中全會亦明確提出：“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。十二屆全國人大會第十次會議初次審議通過的《立法法修正案(草案)》更是擬將過去49個較大的市才享有的地方立法權(quán)擴大至全部282個設(shè)區(qū)的市。從49到282，地方立法權(quán)擴容的步子邁得太大。

　　地方立法權(quán)緣何大幅度擴容，其原因諸多：譬如社會治理的需要。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，需要治理的事務(wù)越來越復(fù)雜，對規(guī)則治理的要求急迫。由于沒有地方立法權(quán)，不少城市往往依賴“紅頭文件”進行社會治理，雖滿足了一時之需，但其治理的主觀性、隨意性、變動性極大，城市自身發(fā)展嚴重失序;再如發(fā)揮中央和地方兩個積極性的需要。通過授予地方立法權(quán)，給予地方試錯的更大制度空間，即對于地方“摸著石頭過河”范式的改革，在全國性立法尚未成熟之際，地方性立法可使其改革舉措于法有據(jù)。賦予更多的設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，其積極效益不可否認，但其中存在不少憂慮之處亦值得我們關(guān)注，尤其是在短時間內(nèi)迅速增加享有地方立法權(quán)的城市數(shù)量。

　　首先，地方立法權(quán)擴容謹防“法盲立法”。當前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市，不論是組織機構(gòu)還是人員素質(zhì)皆難以擔當?shù)胤搅⒎ǖ闹厝?。目前享有地方立法?quán)的49個城市，包括直轄市、省會城市、經(jīng)濟特區(qū)所在地城市等等，其一般經(jīng)濟文化比較發(fā)達，人大會的組織機構(gòu)比較健全，會委員或人大代表的素質(zhì)相對較高。而此次擬新擴容的設(shè)區(qū)的市，其不僅大多沒有專司立法的專門委員會或者是工作機構(gòu)，會組成人員中法律背景出身的比例極低，熟悉立法理論與實踐的人才幾乎缺乏儲備，在此種情況下，未經(jīng)任何試錯即輕率打開地方立法之門，其后果委實難以想象，此種后果在實踐中最突出的體現(xiàn)可能便是地方性法律簡單拼湊乃至直接抄襲上位法。

　　其次，地方立法權(quán)擴容提防地方保護主義法律化。賦予更多的城市以地方立法權(quán)，雖能在一定程度上促使地方積極性得以發(fā)揮，但地方黨委、政府借助地方立法權(quán)以加強其地方保護主義和地方利益的擔憂亦絕非杞人憂天。立法是一項妥協(xié)的藝術(shù)，也是權(quán)力配置合理下的利益表達、意志設(shè)定過程。享有立法權(quán)主體的行政層級越低，其與具體公民、企業(yè)、社會組織的利益糾葛越緊，對公民和社會權(quán)益的損害就越大，因此享有地方立法權(quán)主體過多過濫，定會助長地方保護主義、本位保護主義的盛行。通俗地講，便是所謂的“屁股決定腦袋”，享有地方立法權(quán)的城市難免不將自身的利益“塞進”地方性立法當中，使其地方保護主義在“法律化”的掩飾下顯得“名正言順”，尤其是在地方立法公眾參與制度、地方立法監(jiān)督制度尚未完善的情形下，此種擔憂表現(xiàn)得更為突出。

　　再次，地方立法權(quán)擴容避免危及法制統(tǒng)一。我國作為單一制國家，法制統(tǒng)一的意義尤為重大，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴更是作為一項憲法原則。又由于我國地域遼闊、民族眾多，各地之間在經(jīng)濟、文化方面的差距較大，為此形成了多層次的立法體制，除國家層面的立法外，部分地方亦可進行立法。但地方立法權(quán)的迅速擴容，在一定程度上會挑戰(zhàn)我國法制的統(tǒng)一。具體有二：一是某些地方在立法之時，有意或者無意地突破中央與地方之間的立法權(quán)限，或是地方在國家立法已有規(guī)定的情況下制定與之相悖的地方性立法。如轟動一時的“洛陽種子案”所涉及的《河南省農(nóng)作物種子管理條例》便被認為違反了作為上位法的《種子法》。二是地方立法原本符合上位法的規(guī)定，但由于上位法立、改、廢活動較為頻繁，而地方性立法由于諸方面的緣由未能及時進行相應(yīng)的調(diào)整，如此一來便出現(xiàn)了地方性立法與上位法相抵牾的情形。尤其在活化的違憲審查制度和司法審查制度闕如的情況下，地方性法規(guī)依法又是司法裁判必須援引的依據(jù)，地方立法權(quán)主體的率爾擴容弄不好會顯在或潛在地助長司法的地方化。

　　誠如上述，地方立法權(quán)擴容背后的原因諸多。賦予更多的設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，即便有諸多積極效應(yīng)和客觀需要，但真得如《立法法修正案(草案)》那般急劇增加享有地方立法權(quán)的城市數(shù)量?答案應(yīng)是否定的。其中最關(guān)鍵的理由便是：探索型改革基于降低試錯風險和改革成本的需要，往往趨向于“分步走”的改革路徑。于此層面而言，分批賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)或許更為穩(wěn)妥與合理，當然賦予地方立法權(quán)的條件可不如批準“較大的市”那般苛刻，《立法法修正案(草案)》對此所做的制度設(shè)計可謂合理，其規(guī)定：“前款規(guī)定的其他設(shè)區(qū)的市，開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況等因素確定”。

　　地方立法權(quán)擴容的考慮舉措

　　第一，委托第三方起草地方性立法草案。在現(xiàn)有的體制之下，法律草案往往由行政機關(guān)或是人大有關(guān)機構(gòu)直接起草，此種作法自有其優(yōu)勢，但由此導(dǎo)致的后果有二：一是由行政機關(guān)起草法律草案，立法草案難免不受部門利益的影響。試舉一例，在交通管理領(lǐng)域的地方立法過程中，實踐中通常是由政府交通管理部門負責起草法律草案，如此一來，交通管理部門既是游戲規(guī)則的制定者，亦是游戲的參與者，這不僅直接造成了立法的不公，并間接導(dǎo)致了執(zhí)法的不公。基于此，委托中立的第三方起草法律草案，在一定程度上可以避免部門利益對立法的挾持與干涉。二是委托第三方起草法律草案可以避免“法盲立法”的窘境。因為受委托的第三方大多是高等院校、科研機構(gòu)等，其通常具有立法所需的專業(yè)性知識。十八屆四中全會亦提出：“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，在過去的地方立法實踐中類似的舉措亦不在少，1993年通過的《廣東省經(jīng)紀人管理條例》即為我國首次委托專家學(xué)者起草的法律草案。但此項制度的建立尚存諸多問題有待明確與解決，譬如第三方選擇的方式，是直接委托還是公開招標抑或是其他方式;如何確保第三方不受相關(guān)機關(guān)的牽制，如何實現(xiàn)第三方不偏不倚地起草法律草案;如何避免第三方起草法律草案制度步法律草案征求意見制度的后塵，即使第三方起草法律草案不至于流于形式，法律草案符合立法者的利益時就采納，不符合其利益時便棄之一旁。

　　第二，健全對地方立法權(quán)的監(jiān)督機制。為了避免地方立法權(quán)的濫用，有效的監(jiān)督勢不可缺。此種監(jiān)督無外乎事前與事后兩種主要形式，前者主要指的是地方性立法生效的前置程序，譬如我國《立法法》要求較大的市的人大及其會制定的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人大會批準后方可施行。后者則是對既已施行的地方性立法進行合憲性、合法性審查，并對其中違憲、違法的地方立法予以撤銷，我國《憲法》、《立法法》對此均有所規(guī)定，但該制度設(shè)計在實踐中并未能取得預(yù)期的效果?，F(xiàn)如今，隨著地方立法權(quán)的擴容，地方立法的數(shù)量勢必增加，違背上位法的地方立法的數(shù)量同樣會隨之增加，在此情形下，若上述審查、撤銷制度依舊處于“冰凍”狀態(tài)，其后果不言自明。于此層面而言，欲使地方立法權(quán)擴容不至于遭到濫用，對地方性立法的審查與撤銷制度無疑需要“解凍”。

　　第三，劃定設(shè)區(qū)的市在進行地方性立法中的權(quán)限。在立法體制中，權(quán)限劃分的方式有二：一是負面清單的模式，即只要不屬于國家立法權(quán)的專屬范圍，地方皆可進行立法;二是正面清單的模式，即唯有明確授權(quán)的事項，地方始可進行立法。二者各有優(yōu)劣，我國現(xiàn)行《立法法》便是第一種模式，即《立法法》第八條規(guī)定的事項為國家立法權(quán)所專屬，除特別授權(quán)外，不容許由法規(guī)、規(guī)章等進行規(guī)定，其中諸如犯罪和刑罰等內(nèi)容甚至不允許進行特別授權(quán)。為防止擴容后的地方立法權(quán)出現(xiàn)尚難以預(yù)期的濫用，對設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)可通過正面清單的方式予以限制，即在保障這些地方擁有城市發(fā)展所需的立法權(quán)限的同時，又不至于為地方性立法僭越國家立法創(chuàng)造“條件”。《立法法修正案(草案)》對其權(quán)限的規(guī)定為：“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理方面的事項。”需要進一步研究的是：《立法法修正案(草案)》對立法權(quán)限的限制是否溯及過去已享有地方立法權(quán)的較大的市，如何使立法法有關(guān)較大市的規(guī)定與憲法相關(guān)規(guī)定對接?此外，尚需要指出的是此權(quán)限并非一成不變的，可根據(jù)實際情況進行相應(yīng)的調(diào)整。

　　在相當長一段時間內(nèi)，地方立法權(quán)僅僅是少數(shù)較大的市的“專利”，自1993年國務(wù)院批準江蘇蘇州、徐州成為較大的市之后，批準工作隨即暫停，這便意味著享有地方立法權(quán)的城市限于既有的49個城市。但地方立法權(quán)下放暫停的21年乃是我國改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時期，法律規(guī)則的缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比，在此背景之下地方立法權(quán)的擴容提上了日程，從十八屆三中全會到《立法法》自實施以來的首次修改再到十八屆四中全會，其皆表明要賦予更多的設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。地方立法權(quán)擴容自有其積極效應(yīng)，但與之相伴隨擔憂亦絕非多余，這便要求我們認真對待地方立法權(quán)的擴容，因為時機不成熟的改革不僅欲速則不達，甚至可能播下龍種收獲跳蚤。