淺析我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與隱性債務(wù)問(wèn)題

淺析我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與隱性債務(wù)問(wèn)題

　　摘　要：養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題一直困擾著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。文章首先闡述了養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的基本概念、各種定義、測(cè)算方法以及轉(zhuǎn)軌時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題，然后分析了隱性債務(wù)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響，最后對(duì)解決我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了相關(guān)政策建議。

　　關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn);制度改革;隱性債務(wù)。

　　一、引言。

　　我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正由完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合(以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)的部分積累制轉(zhuǎn)軌。與改革初期人們對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式所寄予的厚望——體現(xiàn)公平與效率的結(jié)合相比，制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中暴露出的問(wèn)題增添了人們對(duì)改革前景的擔(dān)憂，其中最主要的一個(gè)問(wèn)題就是個(gè)人賬戶“空賬”，而個(gè)人賬戶“空賬”產(chǎn)生的原因是我國(guó)未解決好養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)所帶來(lái)的轉(zhuǎn)軌成本。最近幾年，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的研究非常多，主要集中在兩方面：一方面是隱性債務(wù)規(guī)模的測(cè)算，主要有周渭兵(2000)、王曉軍(2002)、高建偉(2004)等;另一方面是如何償還養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，主要有賈康等(2000)、郭樹(shù)清(2000)、吳敬璉和林毅夫(2003)、李紹光(2004)、詹明月(2001)、葉響裙(2000)、夏鷹和潘廣云(2002)、李明鎮(zhèn)(2001)、韋瑋等(2006)。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)還有不少學(xué)者對(duì)隱性債務(wù)的理解不夠深入或者片面，所提出的政策建議往往有失偏頗。針對(duì)此種現(xiàn)狀，本文將深入系統(tǒng)地闡述養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的相關(guān)理論問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上分析我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的隱性債務(wù)問(wèn)題，最后，就建立我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制提出政策建議。

　　二、養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的理論問(wèn)題。

　　(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的基本概念。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)源自于現(xiàn)收現(xiàn)付制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制體現(xiàn)的是一種代際轉(zhuǎn)移的關(guān)系，當(dāng)期退休人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金來(lái)自于同期在職職工的繳費(fèi)。這些在職職工在繳費(fèi)的同時(shí)，也為自己積累著未來(lái)退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利。一般情況下，隨著在職職工繳費(fèi)記錄的增加，他們所積累的養(yǎng)老金權(quán)益也在逐漸增加。這部分養(yǎng)老金權(quán)益就是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)他們的負(fù)債。由于不存在任何可見(jiàn)的借貸行為，而僅由國(guó)家的規(guī)定和強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)行，故稱之為隱性債務(wù)。

　　理論上，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的辦法有四種：第一，通過(guò)降低退休人員的養(yǎng)老待遇水平以縮小債務(wù)規(guī)模;第二，利用下一代職工的繳費(fèi)來(lái)解決;第三，若當(dāng)前在職職工在繳費(fèi)過(guò)程中出現(xiàn)基金結(jié)余，這部分結(jié)余也可以用來(lái)償還隱性債務(wù);第四，國(guó)家從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外籌集資金解決。如果僅僅通過(guò)前三種途徑就可以完全“消化”隱性債務(wù)，那么，從財(cái)務(wù)可持續(xù)性角度，我們就不需要擔(dān)心養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題，現(xiàn)收現(xiàn)付制可以一直運(yùn)行下去。但事實(shí)上，人口老齡化會(huì)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制形成很大沖擊，而降低退休人員待遇及提高在職人員繳費(fèi)通常會(huì)遇到很大阻力，當(dāng)在職人員的繳費(fèi)不能滿足當(dāng)期退休人員養(yǎng)老金發(fā)放的時(shí)候，國(guó)家為了維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)行和國(guó)家穩(wěn)定，就必須從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外籌集資金來(lái)解決，這樣養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)就轉(zhuǎn)變成了顯性的國(guó)家債務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)與國(guó)家的顯性公共債務(wù)既有聯(lián)系，又有區(qū)別，主要表現(xiàn)在：在一定程度和范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模是可以控制和調(diào)整的，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)可以通過(guò)制度調(diào)整進(jìn)行消化時(shí)，其與國(guó)家的顯性公共債務(wù)有本質(zhì)區(qū)別。只有當(dāng)現(xiàn)收現(xiàn)付制維持不下去時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)才會(huì)顯性化，成為國(guó)家顯性公共債務(wù)的一部分，從而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

　　由此可以看出，現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)中所包含的隱性債務(wù)不僅直接關(guān)系著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身能否順利運(yùn)行，也會(huì)間接地對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況產(chǎn)生影響。因此，許多國(guó)家在考察政府債務(wù)的時(shí)候，也會(huì)把養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)作為一個(gè)參考指標(biāo)考慮在內(nèi)。

　　(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的不同定義與測(cè)算方法。

　　雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的基本概念不難理解，但是學(xué)術(shù)界對(duì)隱性債務(wù)的定義并未形成一致看法，這給各國(guó)學(xué)者研究隱性債務(wù)帶來(lái)了困惑。根據(jù)世界銀行養(yǎng)老保險(xiǎn)專家Robert Holzmann(1998)的歸納，目前存在三種隱性債務(wù)的定義，分別是：

　　1.計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)(Accrued-to-date liabilities)。它等于如果現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃在某一時(shí)刻終止，所有必須支付給當(dāng)前退休人員的未來(lái)養(yǎng)老金精算現(xiàn)值加上在職職工已經(jīng)積累、未來(lái)必須予以償付的養(yǎng)老金精算現(xiàn)值。如果有基金余額，還需減去基金余額。

　　2.當(dāng)前參保人口債務(wù)(Current workers andpensioners' liabilities)。不考慮新加入者，假設(shè)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計(jì)劃繼續(xù)運(yùn)行，直到最后一個(gè)參保人口死亡，其等于計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)加上當(dāng)前參保在職職工未來(lái)所積累的養(yǎng)老金權(quán)益的精算現(xiàn)值與未來(lái)繳費(fèi)的精算現(xiàn)值之差。當(dāng)前參保人口債務(wù)也被稱為封閉人群債務(wù)(Closed-group liabilities)。

　　3.開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)(Open-system liabilities)?？紤]新加入者未來(lái)的繳費(fèi)和養(yǎng)老金收益情況，其等于當(dāng)年參保人口的債務(wù)加上新加入者未來(lái)所積累的養(yǎng)老金權(quán)益的精算現(xiàn)值與未來(lái)繳費(fèi)的精算現(xiàn)值之差。

　　那么，在研究養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的時(shí)候，尤其在測(cè)算隱性債務(wù)規(guī)模的時(shí)候，究竟應(yīng)該采用何種定義呢?Hagemann和Nicoletti(1989)研究了老齡化對(duì)德國(guó)、日本、瑞典和美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)的影響。該文作者測(cè)算了四個(gè)國(guó)家的封閉人群養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)美國(guó)、日本、德國(guó)、瑞典的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)分別是各自國(guó)家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios(1996)通過(guò)測(cè)算多個(gè)國(guó)家的封閉人群養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)在經(jīng)歷快速人口轉(zhuǎn)變的國(guó)家和現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)的國(guó)家中顯得相對(duì)較重。Holzmann、Palacios 和Zviniene(2004)比較分析了35個(gè)國(guó)家的封閉人群養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)，也得到類(lèi)似于Kane和Palacios(1996)的結(jié)論。不難看出，國(guó)外學(xué)者主要集中于研究養(yǎng)老保險(xiǎn)封閉人群債務(wù);而在我國(guó)，周渭兵(2000)、王曉軍(2002)、高建偉(2004)主要測(cè)算的是計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)。

　　實(shí)際上，三種隱性債務(wù)的定義和測(cè)算口徑各有用處，究竟測(cè)算哪種隱性債務(wù)規(guī)模取決于各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)際情況和研究的目的。如果政府有意完全終止現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者向完全基金積累制轉(zhuǎn)軌，比如智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，那么測(cè)算計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)是合適的，因?yàn)樗嬖V政府在計(jì)劃終止那一時(shí)刻所需要清償?shù)膫鶆?wù)規(guī)模是多少，有利于提前制定解決辦法。如果研究人口老齡化、擴(kuò)大覆蓋面等外在因素對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的影響，那么測(cè)算開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)是最合適的。如果政府在改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)考慮新老劃斷，那么，測(cè)算當(dāng)前參保人口債務(wù)是合適的。因?yàn)樗梢悦鞔_，不考慮新加入者，當(dāng)前參保人員按照現(xiàn)行制度繳費(fèi)和領(lǐng)取養(yǎng)老金，直到所有參保人員死亡，政府所需要承擔(dān)的債務(wù)。

　　從測(cè)算方法來(lái)看，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度涉及個(gè)人整個(gè)生命周期的行為，從年輕時(shí)繳費(fèi)，到退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金直至死亡，同時(shí)又與人口結(jié)構(gòu)、生命表、工資增長(zhǎng)率等因素有關(guān)，所以測(cè)算隱性債務(wù)規(guī)模最好利用精算方法，并考慮參保者整個(gè)生命周期的情況。當(dāng)然，由于測(cè)算隱性債務(wù)規(guī)模會(huì)面臨一些不確定性因素，必然涉及對(duì)一些人口經(jīng)濟(jì)變量的預(yù)測(cè)，比如人口出生率、死亡率、個(gè)人工資記錄、社會(huì)平均工資、折現(xiàn)率等等，所以，測(cè)算結(jié)果不可能百分百準(zhǔn)確，更重要的是反映一種變化趨勢(shì)?？紤]所面臨的不確定性因素的多少，測(cè)算開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)規(guī)模的準(zhǔn)確程度最低，計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)規(guī)模最高，當(dāng)前參保人口債務(wù)規(guī)模居中。一般來(lái)講，研究者會(huì)綜合考慮多種情形來(lái)說(shuō)明養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的規(guī)模及變化趨勢(shì)。

　　(三)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題。

　　前文已經(jīng)提到過(guò)，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)能夠在制度內(nèi)進(jìn)行“消化”，則不必要擔(dān)心隱性債務(wù)問(wèn)題。但是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，許多西方國(guó)家為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，開(kāi)始了由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的轉(zhuǎn)軌。從養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，只要養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，都無(wú)法回避隱性債務(wù)問(wèn)題。這是因?yàn)楦母锴皡⒓蝇F(xiàn)收現(xiàn)付制的職工的繳費(fèi)用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，并形成未來(lái)領(lǐng)取一定養(yǎng)老金的權(quán)益，即隱性債務(wù)。如果不進(jìn)行改革，這一債務(wù)理應(yīng)由未來(lái)代的繳費(fèi)來(lái)償還。但是，一旦現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌，未來(lái)新加入者的繳費(fèi)進(jìn)入了個(gè)人賬戶，即不再用來(lái)償還這筆債務(wù)，那么，現(xiàn)收現(xiàn)付制下的隱性債務(wù)在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中就變得顯性化。國(guó)家為了維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定，通常會(huì)從其他渠道籌集資金來(lái)償還這筆債務(wù)。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的隱性債務(wù)顯性化問(wèn)題，已經(jīng)引起了各國(guó)政府和學(xué)者的關(guān)注。這部分顯性化的隱性債務(wù)就是制度的轉(zhuǎn)軌成本。需要注意的是，我們不能籠統(tǒng)地說(shuō)，隱性債務(wù)就是轉(zhuǎn)軌成本，這要取決于每個(gè)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的具體模式。若由現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全的基金積累制轉(zhuǎn)軌，則隱性債務(wù)就等同于轉(zhuǎn)軌成本;若由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌，即改革后依然保留了部分的現(xiàn)收現(xiàn)付制，那么，在這種情況下，轉(zhuǎn)軌成本就不完全等同于隱性債務(wù)，而僅僅是顯性化的那部分隱性債務(wù)。通常為了保證制度轉(zhuǎn)軌成功，許多國(guó)家都會(huì)在改革前測(cè)算轉(zhuǎn)軌成本的規(guī)模，并制定相應(yīng)的解決辦法;有些國(guó)家因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌成本太大，國(guó)家經(jīng)濟(jì)難以承受，便另尋其它解決途徑，比如實(shí)行名義賬戶制;也有些國(guó)家事先沒(méi)有意識(shí)到轉(zhuǎn)軌成本的問(wèn)題，比如中國(guó)，結(jié)果造成制度在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)很多問(wèn)題。接下來(lái)，本文將分析養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響。

　　三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與隱性債務(wù)問(wèn)題。

　　我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前正由完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制向“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制轉(zhuǎn)軌，其中個(gè)人賬戶實(shí)行基金積累制，社會(huì)統(tǒng)籌依然保持現(xiàn)收現(xiàn)付制。因此，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本并不等于隱性債務(wù)，其僅僅是轉(zhuǎn)軌時(shí)刻顯性化的隱性債務(wù)。

　　當(dāng)前參保人員和新加入者在向社會(huì)統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)的同時(shí)，也積累著未來(lái)的養(yǎng)老金權(quán)益，這又形成新的隱性債務(wù)。所以，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)進(jìn)行研究，不應(yīng)局限于轉(zhuǎn)軌成本，而要著眼于其對(duì)整個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌基金運(yùn)行的影響。正因?yàn)槿绱?，測(cè)算我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模僅僅局限于計(jì)劃終止時(shí)債務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制依然在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中占很大比重。測(cè)算當(dāng)前參保人口債務(wù)和開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)規(guī)模對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革更有參考價(jià)值。前者可以告訴我們，如果不依靠改革后的新加入者償還債務(wù)，政府需要從制度外籌集多少資金來(lái)填補(bǔ)缺口。后者則可以讓我們了解社會(huì)統(tǒng)籌基金長(zhǎng)期的運(yùn)行情況。

　　目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的許多問(wèn)題都是由于未充分認(rèn)識(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的特點(diǎn)所造成，所采取的解決辦法也注重短期效應(yīng)，并未從長(zhǎng)遠(yuǎn)認(rèn)真考慮，不利于我國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。具體體現(xiàn)在：

　　首先，代際不公平阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大。從我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的具體實(shí)踐看，國(guó)家承認(rèn)參保人員在改革前所積累的養(yǎng)老金權(quán)益，但是，無(wú)論是國(guó)務(wù)院1997年26號(hào)文，還是國(guó)務(wù)院2005年38號(hào)文都規(guī)定這部分養(yǎng)老金權(quán)益由社會(huì)統(tǒng)籌基金來(lái)支付。也就是說(shuō)，政府是想利用新加入者的繳費(fèi)來(lái)償還這部分顯性化的隱性債務(wù)，即轉(zhuǎn)軌成本。實(shí)踐證明，依靠企業(yè)長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)高費(fèi)率來(lái)消化轉(zhuǎn)軌成本已難以為繼，既不利于搞活企業(yè)，又不利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。近年來(lái)，各地為了保證當(dāng)期養(yǎng)老金的順利發(fā)放，借助社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的“混賬”管理，挪用個(gè)人賬戶基金，使個(gè)人賬戶有名無(wú)實(shí)，形成“空賬”。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部的統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”規(guī)模累計(jì)已達(dá)8000億元。為了扭轉(zhuǎn)這種不利局面，國(guó)務(wù)院2005年38號(hào)文規(guī)定將養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)率提高到20%，改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，并且強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶要分開(kāi)管理，要求逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。這一系列舉措都可視為國(guó)家為解決個(gè)人賬戶“空賬”，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展而做出的積極努力。但是，這種做法的效果卻不容太樂(lè)觀，直接原因就是：讓新參保者來(lái)承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本嚴(yán)重違背了代際公平原則，許多非公有制企業(yè)及職工個(gè)人不愿意參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，給擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面帶來(lái)了很大阻力。即使他們被強(qiáng)迫參加，他們也會(huì)通過(guò)各種手段來(lái)逃避繳費(fèi)，比如少報(bào)繳費(fèi)基數(shù)等等，到一定程度后，提高繳費(fèi)率并不一定會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)額的增加。

　　其次，從短期來(lái)看，新參保者的繳費(fèi)可以緩解社會(huì)統(tǒng)籌基金的支出壓力。但從個(gè)人整個(gè)生命周期來(lái)看，新參保者能否真正為償還債務(wù)作貢獻(xiàn)，還要取決于繳費(fèi)和養(yǎng)老金收益的現(xiàn)值之差，若大于零，新參保者會(huì)為減少開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)作貢獻(xiàn);否則，新參保者會(huì)使整個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)規(guī)模越變?cè)酱螅霈F(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)?，F(xiàn)階段，我國(guó)各級(jí)政府一直致力于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，視其為解決轉(zhuǎn)軌成本的“救命稻草”，但是卻忽視了可能存在的問(wèn)題——如果不完善制度設(shè)計(jì)，擴(kuò)大覆蓋面可能會(huì)帶來(lái)整個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)債務(wù)的膨脹，短期的社會(huì)統(tǒng)籌基金收支狀況好轉(zhuǎn)可能隱藏著未來(lái)更大的支付危機(jī)。擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，讓更多的人享有養(yǎng)老保障，是體現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的題中之義，但在擴(kuò)面的同時(shí)，必須重視完善養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　四、相關(guān)政策建議。

　　國(guó)務(wù)院2005年38號(hào)文提出要建立起適合我國(guó)國(guó)情，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)宏偉目標(biāo)，我國(guó)政府必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，重視養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)不僅與轉(zhuǎn)軌成本有關(guān)，也與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期平衡有關(guān)。

　　要解決我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的隱性債務(wù)問(wèn)題、建立養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制必須做到以下幾點(diǎn)：

　　(一)制度外籌集資金消化轉(zhuǎn)軌成本，以順利擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

　　解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的辦法之一是從制度外籌集資金，尤其是在制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期，加強(qiáng)政府投入更顯必要。政府應(yīng)該在以下兩方面有所作為：一是承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌成本。政府至少應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)一部分轉(zhuǎn)軌成本，這不僅是實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶由“空賬”變?yōu)閷?shí)賬的前提，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)走上良性軌道的開(kāi)端。政府承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本后，擴(kuò)面“新人”

　　的繳費(fèi)率無(wú)疑可以大大降低，職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性會(huì)大大增強(qiáng)，從而形成良性循環(huán)。二是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)備基金。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)所涉及的時(shí)間周期長(zhǎng)，所面臨的不確定性因素較多，因此國(guó)家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)儲(chǔ)備基金以應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化的沖擊是很有必要的。我國(guó)政府在這方面已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，成立了全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，但在承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任方面還需進(jìn)一步明確和加強(qiáng)。

　　目前，很多地方政府僅僅將擴(kuò)面工作當(dāng)成解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本的一種手段。這種看法是非常片面的。首先，享受養(yǎng)老保障是所有公民的一項(xiàng)基本權(quán)利;其次，擴(kuò)面人群的繳費(fèi)不能完全替代政府償債。雖然在短期內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的迅速增加會(huì)大大緩解社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付壓力和減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是，在職人員在繳費(fèi)的同時(shí)也積累了未來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利，能否為解決隱性債務(wù)作貢獻(xiàn)還取決于其繳費(fèi)與養(yǎng)老金的相對(duì)大小。因此，如果片面地把擴(kuò)面工作當(dāng)成“救命稻草”，而不重視養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)，雖然在短時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支狀況會(huì)大為改觀，但從長(zhǎng)期來(lái)看，只不過(guò)是延遲了養(yǎng)老金危機(jī)爆發(fā)的時(shí)間。等到我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面潛力耗盡以后，養(yǎng)老金危機(jī)才會(huì)真正顯現(xiàn)。所以各級(jí)政府應(yīng)該明白——新參保人群的繳費(fèi)不能完全代替政府償債。否則，將會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)率畸高，阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作的推進(jìn)。事實(shí)上，從近些年我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)情況來(lái)看，政府完全有能力通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助支出來(lái)解決我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的轉(zhuǎn)軌成本，順利擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面。

　　(二)在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的同時(shí)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)地進(jìn)行養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)。

　　解決好轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題只是現(xiàn)階段的主要任務(wù)。

　　真正要實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的可持續(xù)發(fā)展，還必須重視加強(qiáng)養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的精算基礎(chǔ)，要建立新參保人群的財(cái)務(wù)自平衡機(jī)制——即新參保人群的繳費(fèi)和其未來(lái)領(lǐng)取的養(yǎng)老金在精算意義上保持大致相等。只有這樣才可以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)規(guī)模不會(huì)隨著參保人數(shù)的增加而膨脹，避免“滾雪球”現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以，從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不能滿足于解決轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題，更重要的是根據(jù)未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人群的變化情況以及合適的養(yǎng)老金替代率水平，運(yùn)用精算技術(shù)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

　　綜上所述，各級(jí)政府應(yīng)該在了解養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的特點(diǎn)以及對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的影響的基礎(chǔ)上，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少財(cái)政“越位”支出和不合理支出，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出，以順利完成養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，并同時(shí)注重養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的精算設(shè)計(jì)，才可能解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

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