試論民間資本如何參與開發(fā)區(qū)建設(shè)
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羅民 楊安榮1由 分享
論文摘要 目前，國內(nèi)大多數(shù)開發(fā)區(qū)都面臨投資大、周期長但資金短缺的困境；而民間卻存在大量的閑散資金，未能有效利用。若民間資本能有效參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，將會很大程度上緩解開發(fā)區(qū)資金短缺的難題。本文就民間資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的模式、風(fēng)險及退出機制進(jìn)行論述，以激發(fā)民間資本投資開發(fā)區(qū)的熱情，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)快速發(fā)展和民間資本高效運作的雙贏。
論文關(guān)鍵詞 民間資本 建設(shè)模式 退出機制
一、民間資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的必要性和可行性
?。ㄒ唬┍匾?br/> 改革開放以來，我國非國有投資增長很快。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，從1990年至2000年，全國非國有經(jīng)濟投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省份，如浙江省、廣東省和江蘇省，2000年非國有經(jīng)濟投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已經(jīng)分別高達(dá)62.74%、59.91%和55.72%，同時國內(nèi)仍有大量的民間儲蓄未轉(zhuǎn)化為投資，出現(xiàn)大量閑散資金。與此形成鮮明對比的是開發(fā)區(qū)資金短缺的現(xiàn)狀。
開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中的拆遷、建設(shè)、招商都需要大量資金支持，然而資金短缺已成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要障礙。由于現(xiàn)行財政體制的原因，開發(fā)區(qū)可支配的財力十分有限，目前主要依靠財政撥款、銀行貸款及土地出讓收入，缺乏其他市場化融資方式和渠道，資金緊張狀況短期內(nèi)難以解決。
?。ǘ┛尚行?br/> 近年來，部分地方政府已經(jīng)頒布了一系列民間資本參與開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策舉措，個體私營經(jīng)濟也已在法律上定位為我國經(jīng)濟的重要組成部分，民營企業(yè)家和民間投資者的市場意識隨著經(jīng)濟市場化改革的深入而不斷增強，民間資本正在成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要力量，進(jìn)一步激發(fā)民間資本的投資熱情是非常必要的。建立激活和利用民間資本的投資機制，是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的需要，同時也是我國民間資本有效運作、民營經(jīng)濟自身健康發(fā)展的需要。縱觀美日等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家，經(jīng)濟最大的活力源于民間資本，政府通過利用市場這只“無形的手”和政府這只“有形的手”最大限度地發(fā)揮了民間資本的作用。
二、民間資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的模式
市場經(jīng)濟條件下，開發(fā)區(qū)的建設(shè)及發(fā)展都需要靠資本來推動，而資本的形成過程就是儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的過程，有效激活和利用民間資本，就是要在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，搭建起民間資本轉(zhuǎn)化為開發(fā)區(qū)投資資本的平臺。
?。ㄒ唬┰陂_發(fā)區(qū)投資建設(shè)項目
開發(fā)區(qū)管委會前期主要工作是“筑巢引鳳”，即投入適當(dāng)資金進(jìn)行前期建設(shè)，然后引導(dǎo)社會資本在開發(fā)區(qū)投資建設(shè)。民間資本可根據(jù)實際情況，采用適當(dāng)?shù)姆绞皆陂_發(fā)區(qū)投資項目建設(shè)。具體操作模式主要包括兩種；一是投資主體直接投資建設(shè)；二是投資主體先在開發(fā)區(qū)設(shè)立項目公司，再將項目公司作為投資主體，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營。若操作得當(dāng)，投資主體不但可享受開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，還可獲得投資項目價值自然增長帶來的收益。
?。ǘ┕蓹?quán)投資
民間資本可與開發(fā)區(qū)管委會及其平臺公司合作，共同投資設(shè)立項目公司，或?qū)σ汛嬖诘捻椖抗具M(jìn)行定向增資，以此為開發(fā)區(qū)提供股權(quán)式融資。在項目公司設(shè)立或增資過程中，協(xié)商談判的重點是公司的法人治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)資本退出方式、退出回報等問題。在此情形下，民間資本既可以長期持有項目公司股權(quán)并享有投資回報，亦可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等方式，退出項目公司而獲利。
?。ㄈ﹨⑴c開發(fā)區(qū)土地開發(fā)
土地開發(fā)是開發(fā)區(qū)建設(shè)重點，也是開發(fā)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。土地一級開發(fā)所需的資金龐大，僅依靠財政資金及銀行貸款根本無法滿足，因此民間資本成為重要的資金來源。概括起來，民間資本參與土地開發(fā)的模式主要包括以下二種：
第一種是土地一級開發(fā)固定收益模式，即政府（或土地儲備機構(gòu)）對委托或授權(quán)的土地一級開發(fā)企業(yè)在其投入成本總額的基礎(chǔ)上，給予一定比例的固定回報。如《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（試行）（2005年8月3日）第14條規(guī)定，土地儲備機構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地一級開發(fā)的，招標(biāo)底價包括土地儲備開發(fā)的預(yù)計總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計成本的8%（不同地區(qū)利潤率存在一定差異）。
第二種是一、二級土地開發(fā)聯(lián)動模式，即“曲線拿地”。具體方式為地方政府具體負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的各項工作，開發(fā)商（即民間資本提供者）負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的資金，并在協(xié)議中與政府約定開發(fā)商期望的土地取得價格，開發(fā)商的投資回報是在土地二級市場上依法定程序“拿地”，也就是通過開發(fā)商提供土地一級開發(fā)資金為其二級市場拿地做鋪墊，實現(xiàn)土地一、二級市場聯(lián)動。
（四）以BT模式參與建設(shè)
在開發(fā)區(qū)建設(shè)中，對土地一級市場的開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共配套設(shè)施的建設(shè)融資，均可適用BT融資模式。政府作為項目發(fā)起人，選擇具有資質(zhì)和能力的企業(yè)作為投資人，雙方簽訂BT特許協(xié)議，約定由企業(yè)負(fù)責(zé)項目的融資和建設(shè)。項目建設(shè)完成經(jīng)發(fā)起人驗收合格后，發(fā)起人回購該項目，并按約定向企業(yè)支付回購價款?；刭弮r款一般為企業(yè)投入的成本+管理費用+一定的利潤回報。
?。ㄎ澹┮詨|資方式參與建設(shè)
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號）第六條規(guī)定：當(dāng)事人對墊資和墊資利息有約定的，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，應(yīng)予支持。最高法院的該項司法解釋，在司法審判層面上確認(rèn)了對工程墊資及墊資利息的保護(hù)，為民間資本以工程墊資方式參與開發(fā)區(qū)建設(shè)打開了法律通道。開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)重，資金支付壓力較大，若民間資本愿以墊資的方式參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，將是競得項目開發(fā)建設(shè)權(quán)的有力砝碼。另一方面，墊資利息也可成為投資利潤的來源。
?。┌l(fā)起或參與私募股權(quán)基金
私募股權(quán)基金融資方式，是近幾年實踐中快速發(fā)展的一種比較前沿的融資方式，也是將民間儲蓄變?yōu)橥顿Y的有效手段。私募股權(quán)基金，是指通過私募方式向不特定公眾定向募集資金，由投資者委托基金管理公司進(jìn)行專業(yè)管理，委托基金托管人托管，投資者按其所持基金份額分享投資收益，承擔(dān)投資風(fēng)險的一種投資基金。私募股權(quán)基金的組織形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三種。實踐中，數(shù)個投資主體先共同出資設(shè)立私募股權(quán)基金，再根據(jù)實際情況以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c開發(fā)區(qū)建設(shè)（具體可參考上文所述各種方式）。
?。ㄆ撸┌l(fā)起或參與信托投資
民間資本投資主體可通過信托公司發(fā)起或參與集合資金信托計劃，再通過信托公司將信托集合資金投資到開發(fā)區(qū)建設(shè)中去；信托計劃屆滿，民間資本再按照信托計劃退出并獲利。根據(jù)對擬投資項目的了解和風(fēng)險評估的結(jié)果，投資人可選擇作為優(yōu)先級投資人或一般級投資人參與信托計劃。優(yōu)先級投資人優(yōu)先享有投資回報，回報率相對固定，投資風(fēng)險相對較?。煌顿Y回報應(yīng)先向優(yōu)先級投資人分配，之后才向一般級投資人分配。集合信托資金參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的模式可參考以上各種模式。
（八）債券投資
債券是政府、企業(yè)依照法定程序發(fā)行，約定一定期限內(nèi)還本付息的有價證券。其具有期限長、利率低、風(fēng)險低的特點，可以作為民間資本投資開發(fā)區(qū)的一種方式。具體操作為開發(fā)區(qū)政府及區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)單獨或者共同發(fā)行債券，包括市政債、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)等種類，民間資本通過購買開發(fā)區(qū)發(fā)行的債券，為開發(fā)區(qū)建設(shè)提供資金來源，同時獲得相應(yīng)的利息收益。
?。ň牛┪匈J款
中國人民銀行《貸款通則》（1996年8月1日起施行）第7條第3款規(guī)定，委托貸款，系指由政府部門、企事業(yè)單位及個人等委托人提供資金，由貸款人根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續(xù)費，不承擔(dān)貸款風(fēng)險。
民間資本投資主體應(yīng)首先認(rèn)真考察調(diào)研擬投資的項目和運營主體，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險評估；若可行，投資主體可將貸款資金提供給貸款人（主要為商業(yè)銀行），由貸款人發(fā)放貸款。在此情形下，貸款風(fēng)險主要由委托貸款人承擔(dān)，因此，投資主體不但要選好項目，也要更多地參與對貸款使用的監(jiān)督。
論文關(guān)鍵詞 民間資本 建設(shè)模式 退出機制
一、民間資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的必要性和可行性
?。ㄒ唬┍匾?br/> 改革開放以來，我國非國有投資增長很快。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，從1990年至2000年，全國非國有經(jīng)濟投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已由34.4%上升到了49.86%；一些民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)的省份，如浙江省、廣東省和江蘇省，2000年非國有經(jīng)濟投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已經(jīng)分別高達(dá)62.74%、59.91%和55.72%，同時國內(nèi)仍有大量的民間儲蓄未轉(zhuǎn)化為投資，出現(xiàn)大量閑散資金。與此形成鮮明對比的是開發(fā)區(qū)資金短缺的現(xiàn)狀。
開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中的拆遷、建設(shè)、招商都需要大量資金支持，然而資金短缺已成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要障礙。由于現(xiàn)行財政體制的原因，開發(fā)區(qū)可支配的財力十分有限，目前主要依靠財政撥款、銀行貸款及土地出讓收入，缺乏其他市場化融資方式和渠道，資金緊張狀況短期內(nèi)難以解決。
?。ǘ┛尚行?br/> 近年來，部分地方政府已經(jīng)頒布了一系列民間資本參與開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策舉措，個體私營經(jīng)濟也已在法律上定位為我國經(jīng)濟的重要組成部分，民營企業(yè)家和民間投資者的市場意識隨著經(jīng)濟市場化改革的深入而不斷增強，民間資本正在成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要力量，進(jìn)一步激發(fā)民間資本的投資熱情是非常必要的。建立激活和利用民間資本的投資機制，是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展的需要，同時也是我國民間資本有效運作、民營經(jīng)濟自身健康發(fā)展的需要。縱觀美日等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家，經(jīng)濟最大的活力源于民間資本，政府通過利用市場這只“無形的手”和政府這只“有形的手”最大限度地發(fā)揮了民間資本的作用。
二、民間資本參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的模式
市場經(jīng)濟條件下，開發(fā)區(qū)的建設(shè)及發(fā)展都需要靠資本來推動，而資本的形成過程就是儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的過程，有效激活和利用民間資本，就是要在我國社會主義市場經(jīng)濟條件下，搭建起民間資本轉(zhuǎn)化為開發(fā)區(qū)投資資本的平臺。
?。ㄒ唬┰陂_發(fā)區(qū)投資建設(shè)項目
開發(fā)區(qū)管委會前期主要工作是“筑巢引鳳”，即投入適當(dāng)資金進(jìn)行前期建設(shè)，然后引導(dǎo)社會資本在開發(fā)區(qū)投資建設(shè)。民間資本可根據(jù)實際情況，采用適當(dāng)?shù)姆绞皆陂_發(fā)區(qū)投資項目建設(shè)。具體操作模式主要包括兩種；一是投資主體直接投資建設(shè)；二是投資主體先在開發(fā)區(qū)設(shè)立項目公司，再將項目公司作為投資主體，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營。若操作得當(dāng)，投資主體不但可享受開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，還可獲得投資項目價值自然增長帶來的收益。
?。ǘ┕蓹?quán)投資
民間資本可與開發(fā)區(qū)管委會及其平臺公司合作，共同投資設(shè)立項目公司，或?qū)σ汛嬖诘捻椖抗具M(jìn)行定向增資，以此為開發(fā)區(qū)提供股權(quán)式融資。在項目公司設(shè)立或增資過程中，協(xié)商談判的重點是公司的法人治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)資本退出方式、退出回報等問題。在此情形下，民間資本既可以長期持有項目公司股權(quán)并享有投資回報，亦可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等方式，退出項目公司而獲利。
?。ㄈ﹨⑴c開發(fā)區(qū)土地開發(fā)
土地開發(fā)是開發(fā)區(qū)建設(shè)重點，也是開發(fā)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)。土地一級開發(fā)所需的資金龐大，僅依靠財政資金及銀行貸款根本無法滿足，因此民間資本成為重要的資金來源。概括起來，民間資本參與土地開發(fā)的模式主要包括以下二種：
第一種是土地一級開發(fā)固定收益模式，即政府（或土地儲備機構(gòu)）對委托或授權(quán)的土地一級開發(fā)企業(yè)在其投入成本總額的基礎(chǔ)上，給予一定比例的固定回報。如《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（試行）（2005年8月3日）第14條規(guī)定，土地儲備機構(gòu)通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地一級開發(fā)的，招標(biāo)底價包括土地儲備開發(fā)的預(yù)計總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計成本的8%（不同地區(qū)利潤率存在一定差異）。
第二種是一、二級土地開發(fā)聯(lián)動模式，即“曲線拿地”。具體方式為地方政府具體負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的各項工作，開發(fā)商（即民間資本提供者）負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的資金，并在協(xié)議中與政府約定開發(fā)商期望的土地取得價格，開發(fā)商的投資回報是在土地二級市場上依法定程序“拿地”，也就是通過開發(fā)商提供土地一級開發(fā)資金為其二級市場拿地做鋪墊，實現(xiàn)土地一、二級市場聯(lián)動。
（四）以BT模式參與建設(shè)
在開發(fā)區(qū)建設(shè)中，對土地一級市場的開發(fā)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共配套設(shè)施的建設(shè)融資，均可適用BT融資模式。政府作為項目發(fā)起人，選擇具有資質(zhì)和能力的企業(yè)作為投資人，雙方簽訂BT特許協(xié)議，約定由企業(yè)負(fù)責(zé)項目的融資和建設(shè)。項目建設(shè)完成經(jīng)發(fā)起人驗收合格后，發(fā)起人回購該項目，并按約定向企業(yè)支付回購價款?；刭弮r款一般為企業(yè)投入的成本+管理費用+一定的利潤回報。
?。ㄎ澹┮詨|資方式參與建設(shè)
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2004]14號）第六條規(guī)定：當(dāng)事人對墊資和墊資利息有約定的，承包人請求按照約定返還墊資及其利息的，應(yīng)予支持。最高法院的該項司法解釋，在司法審判層面上確認(rèn)了對工程墊資及墊資利息的保護(hù)，為民間資本以工程墊資方式參與開發(fā)區(qū)建設(shè)打開了法律通道。開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)任務(wù)重，資金支付壓力較大，若民間資本愿以墊資的方式參與開發(fā)區(qū)建設(shè)，將是競得項目開發(fā)建設(shè)權(quán)的有力砝碼。另一方面，墊資利息也可成為投資利潤的來源。
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私募股權(quán)基金融資方式，是近幾年實踐中快速發(fā)展的一種比較前沿的融資方式，也是將民間儲蓄變?yōu)橥顿Y的有效手段。私募股權(quán)基金，是指通過私募方式向不特定公眾定向募集資金，由投資者委托基金管理公司進(jìn)行專業(yè)管理，委托基金托管人托管，投資者按其所持基金份額分享投資收益，承擔(dān)投資風(fēng)險的一種投資基金。私募股權(quán)基金的組織形式一般采取公司制、有限合伙制、信托制三種。實踐中，數(shù)個投資主體先共同出資設(shè)立私募股權(quán)基金，再根據(jù)實際情況以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c開發(fā)區(qū)建設(shè)（具體可參考上文所述各種方式）。
?。ㄆ撸┌l(fā)起或參與信托投資
民間資本投資主體可通過信托公司發(fā)起或參與集合資金信托計劃，再通過信托公司將信托集合資金投資到開發(fā)區(qū)建設(shè)中去；信托計劃屆滿，民間資本再按照信托計劃退出并獲利。根據(jù)對擬投資項目的了解和風(fēng)險評估的結(jié)果，投資人可選擇作為優(yōu)先級投資人或一般級投資人參與信托計劃。優(yōu)先級投資人優(yōu)先享有投資回報，回報率相對固定，投資風(fēng)險相對較?。煌顿Y回報應(yīng)先向優(yōu)先級投資人分配，之后才向一般級投資人分配。集合信托資金參與開發(fā)區(qū)建設(shè)的模式可參考以上各種模式。
（八）債券投資
債券是政府、企業(yè)依照法定程序發(fā)行，約定一定期限內(nèi)還本付息的有價證券。其具有期限長、利率低、風(fēng)險低的特點，可以作為民間資本投資開發(fā)區(qū)的一種方式。具體操作為開發(fā)區(qū)政府及區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)單獨或者共同發(fā)行債券，包括市政債、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)等種類，民間資本通過購買開發(fā)區(qū)發(fā)行的債券，為開發(fā)區(qū)建設(shè)提供資金來源，同時獲得相應(yīng)的利息收益。
?。ň牛┪匈J款
中國人民銀行《貸款通則》（1996年8月1日起施行）第7條第3款規(guī)定，委托貸款，系指由政府部門、企事業(yè)單位及個人等委托人提供資金，由貸款人根據(jù)委托人確定的貸款對象、用途、金額期限、利率等代為發(fā)放、監(jiān)督使用并協(xié)助收回的貸款。貸款人（受托人）只收取手續(xù)費，不承擔(dān)貸款風(fēng)險。
民間資本投資主體應(yīng)首先認(rèn)真考察調(diào)研擬投資的項目和運營主體，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險評估；若可行，投資主體可將貸款資金提供給貸款人（主要為商業(yè)銀行），由貸款人發(fā)放貸款。在此情形下，貸款風(fēng)險主要由委托貸款人承擔(dān)，因此，投資主體不但要選好項目，也要更多地參與對貸款使用的監(jiān)督。