手機(jī)實(shí)名制的法律分析與設(shè)計(jì)
手機(jī)實(shí)名制的法律分析與設(shè)計(jì)
下面是小編為大家準(zhǔn)備的關(guān)于法學(xué)理論的論文，歡迎閱讀借鑒，希望對你有幫助。
【摘要】
手機(jī)實(shí)名制，不是要與不要的簡單回答，問題在于法律已經(jīng)為實(shí)行手機(jī)實(shí)名制的準(zhǔn)備好了嗎?本文試圖從通信(手機(jī))實(shí)名制的涵義、如何實(shí)現(xiàn)通信自由權(quán)利保障、如何實(shí)現(xiàn)隱私權(quán)利保障、通信(手機(jī))實(shí)名制的法律目的與法律依據(jù)以及我國通信(手機(jī))實(shí)名制的立法思考對實(shí)行通信(手機(jī))實(shí)名制的法律問題進(jìn)行論述和探討。
實(shí)名制 通信自由保護(hù) 隱私權(quán)保護(hù) 許可證 電信網(wǎng)碼號(hào)資源許可 法律目的與法律依據(jù);立法
緒言
以計(jì)算機(jī)、通信、生物技術(shù)的蓬勃發(fā)展為主要標(biāo)志的新科技革命給人類生產(chǎn)、生活帶來了翻天覆地的變化，包括中國在內(nèi)的世界各國都已經(jīng)或正在從中受益。當(dāng)然，高新科技也有其消極作用，圍繞新科技革命帶來的一系列全球性問題，持續(xù)性地在世界范圍內(nèi)引起強(qiáng)烈的爭議，而且，這一爭議仍將繼續(xù)。其實(shí)，所有的爭論焦點(diǎn)都圍繞高新科技給人類社會(huì)帶來福祉的同時(shí)，如何有效地規(guī)避給人類社會(huì)帶來的消極影響。值我國手機(jī)實(shí)名制和網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制實(shí)行與否及如何實(shí)行的爭論不斷升溫之際(這一爭論在促進(jìn)我國計(jì)算機(jī)通信技術(shù)發(fā)展的同時(shí)，也將帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的完善;其實(shí)，高新科技經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化本身就是一件值得觀察和探討的問題)。本文主要從通信(手機(jī))實(shí)名制的涵義與現(xiàn)有法律關(guān)系、法律法規(guī)的制定與完善、基本權(quán)利的立法保護(hù)與限制等方面論述通信(手機(jī))實(shí)名制的法律問題。
一、通信(手機(jī))實(shí)名制的涵義
隨著通信業(yè)的迅速發(fā)展和公民生活水平的不斷提高，通信服務(wù)業(yè)的法律保護(hù)與規(guī)制問題越來越多地引起人們的普遍關(guān)注。今年，是否應(yīng)當(dāng)實(shí)行以及如何實(shí)行手機(jī)實(shí)名制、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制就是這類問題中的焦點(diǎn)。手機(jī)實(shí)名制，看似一個(gè)簡單的問題，但這個(gè)問題背后隱藏著一系列的法律問題，而且這些法律問題都無一例外地涉及到我國社會(huì)公眾的憲法基本權(quán)利保護(hù)與限制。以手機(jī)實(shí)名制為例，在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國公共政策設(shè)計(jì)與實(shí)施的公眾參與，本身就是社會(huì)民主發(fā)展的一種進(jìn)步。當(dāng)然，這也是社會(huì)公眾法律意識(shí)日益不斷提高、法律保護(hù)體系不斷發(fā)展和完善的必然結(jié)果。如果我們能夠以手機(jī)實(shí)名制為契機(jī)，進(jìn)一步促進(jìn)我國公民的憲法基本權(quán)利保護(hù)水平，提高我國公民的公眾參與熱情和民主法律意識(shí)，促進(jìn)我國現(xiàn)有法律體系的完善和統(tǒng)一，促進(jìn)我國現(xiàn)行立法思路和立法方法的轉(zhuǎn)變，提高立法質(zhì)量，將會(huì)成為我國法治建設(shè)事業(yè)的里程碑。
目前，我國的手機(jī)用戶中，只有中國移動(dòng)通信集團(tuán)公司(簡稱中國移動(dòng)，下同)的全球通手機(jī)用戶實(shí)行了手機(jī)實(shí)名登記制，中國移動(dòng)的其他手機(jī)用戶及其他移動(dòng)通信公司的手機(jī)用戶基本沒有采用手機(jī)實(shí)名登記制。信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信信息研究所徐玉所長于2006年世界電信日前接受泰爾網(wǎng)專訪時(shí)認(rèn)為：“所謂的手機(jī)實(shí)名制，是指移動(dòng)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在辦理移動(dòng)電話入網(wǎng)手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浻脩糍Y料。用戶為個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浻脩舻挠行ёC件所載的姓名和編號(hào)等個(gè)人資料。用戶為單位的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯泦挝坏拿Q、地址和聯(lián)系方式[①]。”這是國內(nèi)電信專業(yè)領(lǐng)域首次就手機(jī)實(shí)名制的具體含義做出表述。但是，這一表述是否能夠準(zhǔn)確地表達(dá)出手機(jī)實(shí)名制的準(zhǔn)確含義，或者是否能夠?qū)⑵湟暈槲覈嘘P(guān)手機(jī)實(shí)名制的法律概念，仍然值得仔細(xì)推敲?；诖耍P者對我國目前手機(jī)用戶接入公共電信網(wǎng)絡(luò)使用移動(dòng)通信服務(wù)的一系列過程中涉及的法律關(guān)系分析如下。
(一) 手機(jī)用戶使用公共通信服務(wù)之前的主要法律關(guān)系分析
我國手機(jī)用戶要經(jīng)過購買手機(jī)產(chǎn)品和購買手機(jī)號(hào)碼兩個(gè)步驟，與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者簽訂手機(jī)入網(wǎng)協(xié)議之后才能夠正常使用手機(jī)。
1、手機(jī)用戶購買的手機(jī)產(chǎn)品的進(jìn)網(wǎng)許可
手機(jī)產(chǎn)品是移動(dòng)通信終端設(shè)備中的一種。根據(jù)現(xiàn)行國務(wù)院制定的<<中華人民共和國電信條例>>(簡稱<<電信條例>>，下同)第四章第二節(jié)“電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)”第五十四條關(guān)于“國家對電信終端設(shè)備、無線電通信設(shè)備和涉及網(wǎng)間互聯(lián)的設(shè)備實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度……”的規(guī)定和2005年1月10日起實(shí)施的《信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目及其條件、程序、期限規(guī)定(第一批)》(簡稱<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>，下同)中關(guān)于電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)許可(含試用)審批的“實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度的電信設(shè)備應(yīng)當(dāng)獲得信息產(chǎn)業(yè)部頒發(fā)的進(jìn)網(wǎng)許可證(含進(jìn)網(wǎng)試用批文，下同);未獲得進(jìn)網(wǎng)許可證的，不得接入公用電信網(wǎng)使用和在國內(nèi)銷售”的規(guī)定，進(jìn)網(wǎng)許可證是包括手機(jī)在內(nèi)的電信終端設(shè)備接入國家公用電信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行使用和在我國大陸地區(qū)進(jìn)行銷售的必備行政許可審批手續(xù)。根據(jù)<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>關(guān)于手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可行政審批的申請條件、程序的規(guī)定可知該行政審批的法律調(diào)控受體為企業(yè)法人，比如申請人應(yīng)當(dāng)提交“……(二)企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照……(三)申請人情況介紹。包括申請人概況、生產(chǎn)條件、儀表配備、質(zhì)量保證體系和售后服務(wù)措施等內(nèi)容。對國家規(guī)定包修、包換和包退的產(chǎn)品，還應(yīng)提供履行有關(guān)責(zé)任的文件(如果申請人與生產(chǎn)企業(yè)為不同法人，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供生產(chǎn)企業(yè)的相關(guān)材料)……”的規(guī)定。對手機(jī)產(chǎn)品而言，進(jìn)網(wǎng)許可的法律調(diào)控受體就是手機(jī)生產(chǎn)制造商或生產(chǎn)制造商的代理人。也就是說，該項(xiàng)行政審批許可與消費(fèi)者之間沒有直接的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
2、手機(jī)用戶購買的手機(jī)號(hào)碼的資源使用許可。
手機(jī)號(hào)碼屬于自2003年3月1日起實(shí)施的信息產(chǎn)業(yè)部<<電信網(wǎng)碼號(hào)資源管理辦法>>(簡稱<<網(wǎng)碼號(hào)辦法>>，下同)第一章總則部分第七條第二款第(二)項(xiàng)中規(guī)定的移動(dòng)通信網(wǎng)碼號(hào)中的一種。根據(jù)現(xiàn)行<<電信條例>>第二章第四節(jié)“電信資源”第二十七條至第三十條關(guān)于“……電信資源，是指無線電頻率、衛(wèi)星軌道位置、電信網(wǎng)碼號(hào)等用于實(shí)現(xiàn)電信功能且有限的資源……”的規(guī)定、<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>關(guān)于電信網(wǎng)碼號(hào)資源使用審批“未經(jīng)信息產(chǎn)業(yè)部或者省、自治區(qū)、直轄市通信管理局批準(zhǔn)，任何單位或者個(gè)人不得擅自啟用電信網(wǎng)碼號(hào)資源”的規(guī)定、以及<<網(wǎng)碼號(hào)辦法>>第三章“碼號(hào)資源的使用”第十九條第三款“本辦法所稱碼號(hào)使用者，是指獲準(zhǔn)使用碼號(hào)資源的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、專用電信網(wǎng)單位、政府部門、社會(huì)團(tuán)體和其他企事業(yè)單位等”的規(guī)定可知，該行政審批的法律調(diào)控受體為獲準(zhǔn)使用碼號(hào)資源的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、專用電信網(wǎng)單位、政府部門、社會(huì)團(tuán)體和其他企事業(yè)單位等――對于手機(jī)號(hào)碼使用者而言，主要是指電信企事業(yè)單位主體，特別是移動(dòng)通信運(yùn)營商。也就是說，該項(xiàng)行政審批許可與消費(fèi)者之間沒有直接的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
3、進(jìn)網(wǎng)許可、入網(wǎng)許可、進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)三者之間的法律關(guān)系分析
手機(jī)“進(jìn)網(wǎng)許可”與“入網(wǎng)許可”、“進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)”三個(gè)概念之間有什么關(guān)系呢?
首先，手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可與入網(wǎng)許可之間是什么樣的法律關(guān)系?根據(jù)<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>中關(guān)于電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)許可審批的“實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度的電信設(shè)備應(yīng)當(dāng)獲得信息產(chǎn)業(yè)部頒發(fā)的進(jìn)網(wǎng)許可證(含進(jìn)網(wǎng)試用批文，下同);未獲得進(jìn)網(wǎng)許可證的，不得接入公用電信網(wǎng)使用和在國內(nèi)銷售”和“實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度但暫無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電信新設(shè)備，由檢測機(jī)構(gòu)根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定相應(yīng)的檢測標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)信息產(chǎn)業(yè)部審定后進(jìn)行檢測，并出具檢測報(bào)告。信息產(chǎn)業(yè)部對檢測報(bào)告和有關(guān)材料進(jìn)行審查，在符合國家產(chǎn)業(yè)政策和不影響網(wǎng)絡(luò)安全暢通的條件下，頒發(fā)進(jìn)網(wǎng)試用批文批準(zhǔn)進(jìn)網(wǎng)試用，待國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)頒布后再按程序辦理進(jìn)網(wǎng)許可證。獲得進(jìn)網(wǎng)試用批文的電信新設(shè)備應(yīng)當(dāng)加貼進(jìn)網(wǎng)試用標(biāo)志”的規(guī)定，手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可審批具有兩種審批方式：一是正式進(jìn)網(wǎng)許可，二是試用進(jìn)網(wǎng)許可。二者屬于相同的行政審批種類即電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)行政許可。而且，只要不違反禁止性法律規(guī)定，二者在合法的許可期限內(nèi)具有相同的電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)許可審批的法律效力。
但是，“應(yīng)當(dāng)加貼進(jìn)網(wǎng)試用標(biāo)志”規(guī)定的試用標(biāo)志究竟是一種什么樣的標(biāo)志呢?由于國務(wù)院現(xiàn)行 <<電信條例>>和<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>并沒有對試用進(jìn)網(wǎng)許可證的試用標(biāo)志進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也沒有對入網(wǎng)許可證做出任何規(guī)定，因此，有充分的理由推定手機(jī)入網(wǎng)許可證即手機(jī)試用進(jìn)網(wǎng)許可證：1、我國現(xiàn)行的<<電信條例>>及<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>均未對入網(wǎng)許可證進(jìn)行規(guī)定，如果它屬于單獨(dú)的行政許可審批類型，就涉嫌違反了我國現(xiàn)行<<行政許可法>>關(guān)于行政許可法治原則的規(guī)定，屬于違法的行政許可審批;2、目前手機(jī)用戶可以購得的手機(jī)一般都貼有“進(jìn)網(wǎng)許可證”標(biāo)簽，只有少數(shù)手機(jī)貼有“入網(wǎng)許可證”標(biāo)簽，而且，目前市場上并沒有貼“進(jìn)網(wǎng)試用許可證”標(biāo)簽的手機(jī)銷售;3、如果讓手機(jī)生產(chǎn)制造商貼“進(jìn)網(wǎng)試用許可證”的標(biāo)簽，也違反了平等原則，侵害了手機(jī)生產(chǎn)制造商的權(quán)益。根據(jù)<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>關(guān)于“實(shí)行進(jìn)網(wǎng)許可制度但暫無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電信新設(shè)備，由檢測機(jī)構(gòu)根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)確定相應(yīng)的檢測標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)信息產(chǎn)業(yè)部審定后進(jìn)行檢測，并出具檢測報(bào)告。信息產(chǎn)業(yè)部對檢測報(bào)告和有關(guān)材料進(jìn)行審查，在符合國家產(chǎn)業(yè)政策和不影響網(wǎng)絡(luò)安全暢通的條件下，頒發(fā)進(jìn)網(wǎng)試用批文批準(zhǔn)進(jìn)網(wǎng)試用，待國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)頒布后再按程序辦理進(jìn)網(wǎng)許可證。獲得進(jìn)網(wǎng)試用批文的電信新設(shè)備應(yīng)當(dāng)加貼進(jìn)網(wǎng)試用標(biāo)志”的規(guī)定可知：試用的理由是“暫無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”;試用的對象是“暫無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的電信新設(shè)備”;“暫無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的原因與手機(jī)生產(chǎn)制造商的無關(guān)，因?yàn)榫邆浞尚ЯΦ氖謾C(jī)產(chǎn)品的檢測標(biāo)準(zhǔn)需要國家通信行政管理機(jī)關(guān)予以制定或者認(rèn)可;更重要的是如果讓新手機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)制造商因?yàn)樾姓芾頇C(jī)關(guān)沒有檢測標(biāo)準(zhǔn)而貼上“試用”的字樣，將嚴(yán)重影響該手機(jī)產(chǎn)品在市場上的銷售(無國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的新產(chǎn)品大多都是具有更好的使用功能和效果的產(chǎn)品，即便如此，消費(fèi)者都不希望自己高價(jià)購買的手機(jī)是一部正在接受試用的手機(jī));4、多年以前，我國沒有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的手機(jī)產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備及其檢測標(biāo)準(zhǔn)，主要是靠從國外引進(jìn)，先不斷地進(jìn)行試用和修正，待相關(guān)條件與設(shè)施成熟后再予以推廣，并將相關(guān)檢驗(yàn)檢測標(biāo)準(zhǔn)法定化、標(biāo)準(zhǔn)化，這也是面對高科技產(chǎn)品不斷更新的情況，行政管理工作應(yīng)當(dāng)采取的正確態(tài)度?？梢?，用入網(wǎng)許可證的概念代替進(jìn)網(wǎng)試用許可證雖然在法律上存在不嚴(yán)謹(jǐn)、不合理之處，也實(shí)在通信行政管理機(jī)關(guān)的一種無奈選擇(但是國家通信行政管理機(jī)關(guān)仍然需要從嚴(yán)把握入網(wǎng)許可證行政審批，并對許可事項(xiàng)的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。因?yàn)闆]有新的檢測標(biāo)準(zhǔn)并不意味著不需要遵守手機(jī)產(chǎn)品的通用標(biāo)準(zhǔn)，比如信號(hào)接收能力、通話質(zhì)量、電池散熱功能等原有的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))。基于上述分析，我們完全可以將進(jìn)網(wǎng)許可與入網(wǎng)許可的法律關(guān)系理解為：進(jìn)網(wǎng)許可等同于入網(wǎng)許可，二者在法律上屬于相同的行政審批種類即電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)行政許可，是同種行政許可審批的不同表現(xiàn)形式，二者具有相同的法律效力。
其次，進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)與進(jìn)網(wǎng)許可、進(jìn)網(wǎng)許可試用(即入網(wǎng)許可)之間又是什么樣的關(guān)系呢?根據(jù)<<信產(chǎn)部行政許可規(guī)定>>中關(guān)于手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可行政審批的申請條件中“申請進(jìn)網(wǎng)許可的無線電通信設(shè)備、涉及網(wǎng)間互聯(lián)的設(shè)備或者電信新設(shè)備，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行至少三個(gè)月的進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)”的規(guī)定，我們可以這樣理解：進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)是手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可檢測單位在檢測過程中，將被檢測手機(jī)接入國家公網(wǎng)對其性能、質(zhì)量等進(jìn)行測試的一種方法和手段。使用進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)在內(nèi)的各種檢測方法對被檢測手機(jī)進(jìn)行檢測，如果符合有關(guān)性能、質(zhì)量等方面的要求(如國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、通用標(biāo)準(zhǔn))，就向申請人頒發(fā)該款手機(jī)的進(jìn)網(wǎng)許可證(含試用)，否則，將駁回申請人的申請。也就是說，進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)合格是進(jìn)網(wǎng)許可(含試用)的法定依據(jù)之一;進(jìn)網(wǎng)許可證(含入網(wǎng)許可證)是包括進(jìn)網(wǎng)試驗(yàn)在內(nèi)的各種手機(jī)測試方法使用后產(chǎn)生的法律后果之一。
(二) 手機(jī)用戶接受公共通信服務(wù)的法律關(guān)系
通過上述對消費(fèi)者手機(jī)購買行為的法律關(guān)系分析可以得出結(jié)論：從法律上判斷用戶所購買的手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可法律關(guān)系只存在于手機(jī)生產(chǎn)制造廠商及其代理人與國家通信行政管理機(jī)關(guān)之間;從法律上判斷用戶所購買的手機(jī)號(hào)碼許可法律關(guān)系只存在于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者與國家通信行政管理機(jī)關(guān)之間。而這兩種行政許可法律關(guān)系都與手機(jī)用戶沒有直接聯(lián)系。<<電信條例>>第四章第二節(jié)“電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)”也沒有明確規(guī)定進(jìn)網(wǎng)許可的法律調(diào)控對象，只是在第五章“電信安全”的規(guī)定中對組織和個(gè)人在利用電信網(wǎng)絡(luò)過程中的禁止性義務(wù)。那么，是否消費(fèi)者購買手機(jī)并接入國家公共通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行使用的行為在法律上與國家通信行政管理機(jī)關(guān)之間沒有任何關(guān)系呢?答案是否定的。因?yàn)?lt;<電信條例>>第五章“電信安全”的規(guī)定就是關(guān)于手機(jī)用戶與國家通信管理行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系的禁止性規(guī)定。
一般情況下，手機(jī)用戶購買手機(jī)產(chǎn)品和手機(jī)號(hào)碼之后，還要經(jīng)過一個(gè)“開通服務(wù)”的過程。在這個(gè)過程中，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者都要求用戶簽署手機(jī)入網(wǎng)許可協(xié)議書，標(biāo)志著用戶接受入網(wǎng)許可協(xié)議條款。首先，中國移動(dòng)通信(集團(tuán))公司(簡稱中國移動(dòng)，下同)的全球通手機(jī)用戶對簽署手機(jī)入網(wǎng)許可協(xié)議的體會(huì)尤為深刻：因?yàn)槿蛲ㄊ謾C(jī)用戶的手機(jī)服務(wù)費(fèi)用的繳納方式是“先用后繳”即按照手機(jī)用戶每月的使用數(shù)量進(jìn)行實(shí)繳實(shí)銷。為了在手機(jī)用戶與中國移動(dòng)之間建立信用關(guān)系，中國移動(dòng)要求手機(jī)用戶進(jìn)行身份登記，或者提供有效擔(dān)保人予以擔(dān)保(對擔(dān)保人進(jìn)行身份登記)的辦法。其次，其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者對其所屬手機(jī)用戶和中國移動(dòng)對全球通手機(jī)用戶以外的其他手機(jī)用戶采用了“預(yù)付”的手機(jī)服務(wù)費(fèi)用繳納方式，即手機(jī)用戶根據(jù)自己的需求向手機(jī)號(hào)碼所屬電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者購買其制作的具有固定金額的手機(jī)話費(fèi)充值卡，有效地保證了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的服務(wù)費(fèi)用收入。此時(shí)的手機(jī)用戶并沒有親自簽署包括手機(jī)入網(wǎng)許可協(xié)議書在內(nèi)的各種法律文件，而是由代銷經(jīng)銷手機(jī)號(hào)碼的代理商、經(jīng)銷商代為填寫，才完成了手機(jī)用戶的入網(wǎng)許可協(xié)議手續(xù)。但是，手機(jī)用戶與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者之間簽署手機(jī)入網(wǎng)許可協(xié)議的行為，是否屬于<<電信條例>>所規(guī)定的手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可或電信網(wǎng)碼號(hào)資源使用許可呢?答案也是否定的。因?yàn)?，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營商與手機(jī)用戶之間的法律關(guān)系是平等的民事法律關(guān)系，受到國家民事法律及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律的嚴(yán)格保護(hù);而手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可或電信網(wǎng)碼號(hào)資源使用許可是非個(gè)人組織與國家通信行政管理機(jī)關(guān)之間的行政許可法律關(guān)系，受到國家行政法律法規(guī)的規(guī)范與調(diào)整。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者(主要是電信運(yùn)營商)與手機(jī)用戶之間簽署手機(jī)入網(wǎng)協(xié)議是為了保護(hù)與規(guī)范電信運(yùn)營商與消費(fèi)者雙方之間的利益而建立起來的法律關(guān)系;手機(jī)進(jìn)網(wǎng)許可或電信網(wǎng)碼號(hào)資源使用許可法律關(guān)系卻是為了保護(hù)國家的通信管理秩序。我們今天所說的以政府為主導(dǎo)的手機(jī)實(shí)名制的法律目的是為了在手機(jī)用戶與國家通信行政管理機(jī)關(guān)之間建立起一種新型的法律關(guān)系，因此，它們在法律關(guān)系的性質(zhì)上有著本質(zhì)的不同。
(三) 我國手機(jī)實(shí)名制的法律定義
那么，什么是手機(jī)實(shí)名制呢?我認(rèn)為對手機(jī)實(shí)名制的涵義進(jìn)行分析時(shí)，要考慮到我國電信服務(wù)市場的整體情況，以實(shí)現(xiàn)其更大的包容性，將移動(dòng)通信、衛(wèi)星通信、固定電話等與電信服務(wù)業(yè)務(wù)有關(guān)的身份資料登記行為及其要求都應(yīng)當(dāng)予以概括。目前，我國法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件對此均沒有做出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，也沒有相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者、專家對此專門作出定義。
因此，我們應(yīng)該用“通信實(shí)名制”將“手機(jī)實(shí)名制”進(jìn)行概念替換。所謂通信實(shí)名制，是指依據(jù)國家通信法律法規(guī)規(guī)定，通信服務(wù)使用者(包括自然人、法人或其他組織)利用終端通信設(shè)備接受國家公共電信服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浭褂谜弑救苏鎸?shí)的身份資料信息的通信管理制度。使用者身份資料包括：(1)使用者為個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浭褂谜叩挠行矸葑C件資料，如居民身份證、護(hù)照、臺(tái)胞證、士官證等;(2)使用者為單位的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯泦挝挥行矸葑C件資料，如營業(yè)執(zhí)照及其他合法有效的批準(zhǔn)成立證照等。筆者在下文中將采用“通信實(shí)名制”的概念對手機(jī)實(shí)名制的概念進(jìn)行替換。
二、通信實(shí)名制與通信自由權(quán)利保護(hù)
通信自由權(quán)利是指公民之間自由地進(jìn)行信息交流而不受打擾、不受侵害的權(quán)利和公民有權(quán)自行確定與他人自由地進(jìn)行交流的信息內(nèi)容并保持其秘密性(或非經(jīng)本人同意不被公開)的權(quán)利。個(gè)人構(gòu)成社會(huì)的成員，但個(gè)人擁有在不對社會(huì)成員構(gòu)成威脅的情況下保持個(gè)人的獨(dú)立性或保持一定的個(gè)人獨(dú)立生活空間的自由權(quán)利――這種權(quán)利的享有是個(gè)人作為社會(huì)成員中的個(gè)體，與其他成員之間相互獨(dú)立、自由選擇和相互尊重的權(quán)利基礎(chǔ)。而人以其獨(dú)特的思維方式和交流方式與動(dòng)物構(gòu)成最根本的區(qū)別，這種區(qū)別意味著個(gè)人具有根據(jù)個(gè)人意愿和喜好自由選擇交流對象的權(quán)利，特別是人類獨(dú)特的社會(huì)遺傳方式在人與人之間形成了親疏程度不同的社會(huì)關(guān)系――這也是家庭在人類社會(huì)組織中保持其重要而獨(dú)特的社會(huì)作用的根源――這種親疏程度不同的社會(huì)關(guān)系決定了個(gè)人與他人進(jìn)行信息交流時(shí)所產(chǎn)生的信賴程度不盡相同;同時(shí)，人類社會(huì)普遍存在著道德價(jià)值觀念的差異，個(gè)人一般不希望部分的其他社會(huì)成員了解其非共同意志范圍內(nèi)的個(gè)人信息，而社會(huì)共同體中各成員的這種非共同意志范圍內(nèi)的個(gè)人信息需要受到整個(gè)社會(huì)成員共同體的尊重：這就是通信自由權(quán)和通信秘密保護(hù)的社會(huì)理由和法理基礎(chǔ)。因而，個(gè)人與他人之間的通信交流信息，特別是具有一定程度的親緣關(guān)系的成員之間信息交流的內(nèi)容，就必然成為社會(huì)成員非共同意志范圍內(nèi)個(gè)人信息的重要組成部分。
世界各國均將通信自由權(quán)利列為公民基本權(quán)利保護(hù)的范疇，我國也不例外。我國現(xiàn)行憲法第四十條規(guī)定：“ 中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”這是我國現(xiàn)行法律體系中對我國公民通信自由權(quán)利保障的具有最高法律效力的條款，也是我們將通信自由權(quán)利類型化為公民基本權(quán)利保護(hù)范圍的憲法依據(jù)。同時(shí)，我國現(xiàn)行<<中華人民共和國刑法>>第二百五十二條還具體規(guī)定了侵犯公民通信自由權(quán)利的人應(yīng)當(dāng)受到的刑事制裁。
由于任何權(quán)利和自由都要在一定的社會(huì)共同體范圍內(nèi)受到一定的限制，即權(quán)利與自由的行使，不得對一定社會(huì)成員共同體的公共利益造成損害，這是通信自由權(quán)利在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受到一定限制的基本理論依據(jù)。這種限制的具體表現(xiàn)即在我國憲法、刑法等各種法律法規(guī)的禁止性規(guī)范中，如我國現(xiàn)行<<中華人民共和國監(jiān)獄法>> 第四十七條還對罪犯在服刑期間的通信自由權(quán)利作出專門限制，本文不作詳細(xì)敘述。但針對這種對權(quán)利的限制，也應(yīng)該規(guī)定反限制性措施，即對通信自由權(quán)利進(jìn)行限制應(yīng)當(dāng)具備足夠充分事實(shí)理由、法律理由和應(yīng)當(dāng)遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦颍簽榱藵M足追究刑事犯罪行為的需要，法律賦予刑事司法機(jī)關(guān)經(jīng)過批準(zhǔn)后對公民的通信內(nèi)容進(jìn)行檢查的權(quán)力。比如，我國現(xiàn)行<<中華人民共和國刑事訴訟法>>第一百一十六條 “偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押”和“不需要繼續(xù)扣押的時(shí)候，應(yīng)即通知郵電機(jī)關(guān)。”的規(guī)定。
通信實(shí)名制是否會(huì)對我國公民的通信自由權(quán)利構(gòu)成新的限制呢?答案是否定的。因?yàn)橥ㄐ艑?shí)名制這個(gè)概念本身并沒有在法律層面對公共通信服務(wù)使用者構(gòu)成任何新的實(shí)質(zhì)性的限制，無論是字面上的限制，還是內(nèi)容上的限制，也沒有對原有通信自由權(quán)利的法律限制內(nèi)容予以擴(kuò)大或者縮小。通信實(shí)名制只是對公共電信網(wǎng)絡(luò)使用者的一種積極的法律附加義務(wù)，這種附加義務(wù)已經(jīng)存在于已有的通信自由權(quán)利的法律限制范圍內(nèi)，是已有的法律限制內(nèi)容的細(xì)化，更確切地說，是已有的法律限制內(nèi)容的具體實(shí)現(xiàn)的途徑和方式。我認(rèn)為，通信實(shí)名制本身在任何程度上都不會(huì)對通信自由權(quán)利保護(hù)從法律的角度構(gòu)成肯定或者否定的含義。通信實(shí)名制本身是一個(gè)中性的法律概念，如果說它對受到憲法保障的公眾通信自由權(quán)利起到某種作用的話，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，如果公民通信自由權(quán)利受到侵害時(shí)，通信實(shí)名制將使通信自由權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)換到實(shí)然權(quán)利之間的時(shí)間間隔周期縮短了(因?yàn)橥ㄐ艑?shí)名制有利于迅速查明侵犯公民通信自由權(quán)利的“兇手”);第二，如果公民通信自由權(quán)利行使超過法律規(guī)定的自由范圍時(shí)，通信實(shí)名制有助于迅速將法律上對通信自由權(quán)利的限制轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)實(shí)生活中對通信自由權(quán)利享有者的限制――這種限制本身，也是憲法與法律在禁止性規(guī)范中對通信自由權(quán)利和社會(huì)公共利益予以保障的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這兩方面作用的有效實(shí)現(xiàn)建立在我們所處的社會(huì)法治環(huán)境對通信自由權(quán)利的性質(zhì)和地位有足夠充分的認(rèn)識(shí)和社會(huì)已經(jīng)存在完善的通信自由權(quán)利法律保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)之上。
所以，我認(rèn)為，通信實(shí)名制與通信自由權(quán)利保護(hù)之間并不存在任何矛盾之處。通信實(shí)名制的實(shí)行也不會(huì)在法律上對通信自由權(quán)利構(gòu)成任何障礙;相反，它從另外一個(gè)角度為通信自由權(quán)利真正得到實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的保護(hù)，或者說它使法律上的通信自由權(quán)利得到了落實(shí)――這就是通信實(shí)名制的立論基礎(chǔ)。
三、通信實(shí)名制與隱私權(quán)保護(hù)
隱私即個(gè)人秘密，一種非經(jīng)本人同意而不為他人所知曉和侵犯的個(gè)人秘密。隱私權(quán)即本人所享有的未經(jīng)本人同意而不為他人所知曉和侵犯的個(gè)人秘密的權(quán)利，屬于一般人格權(quán)的法律范疇內(nèi)的具體內(nèi)容之一。
通信秘密在某種意義上也屬于個(gè)人隱私的范圍。因?yàn)橥ㄐ抛杂蓹?quán)利是指公民之間自由地進(jìn)行信息交流而不受打擾、不受侵害的權(quán)利和公民有權(quán)自行確定與他人自由地進(jìn)行交流的信息內(nèi)容并保持其秘密性(或非經(jīng)本人同意不被公開)的權(quán)利，通信秘密也是非經(jīng)本人同意而不為他人所知曉和侵犯的個(gè)人秘密的有機(jī)組成部分。所以，法律對通信秘密的保護(hù)，也屬于對個(gè)人隱私權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容。我們知道，法律對某項(xiàng)基本權(quán)利的保護(hù)既可以明示的方法規(guī)定在法律文本中，也可以非明示的方法體現(xiàn)出保護(hù)該項(xiàng)權(quán)利的法律內(nèi)容或者法律精神;對某項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)既可以從宏觀上以全面概括的方式進(jìn)行規(guī)定，也可以從微觀上以詳細(xì)列舉的方式進(jìn)行規(guī)定。至于在法律實(shí)踐中采用哪一種方式，取決于該項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)、類型、保護(hù)方法以及立法者對該項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)知。如果立法者認(rèn)為某項(xiàng)具體的隱私權(quán)利對其所處的社會(huì)共同體來說非常重要，以至于在立法上對其進(jìn)行特殊保護(hù)一點(diǎn)也不過分，這樣就可以在法律上將其單獨(dú)列出進(jìn)行規(guī)定。從我國現(xiàn)行憲法第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)……”的規(guī)定可以看出，通信自由權(quán)利保護(hù)與通信秘密保護(hù)在我國憲法條文中具有同等地位，卻屬于具有不同內(nèi)容的公民基本權(quán)利保護(hù)類型――否則，該條規(guī)定就會(huì)顯得重復(fù)。我們從通信自由權(quán)利與通信秘密本身的內(nèi)容也可以看出二者屬于不同的法律權(quán)利類型：通信自由權(quán)利的內(nèi)容包括法律是否允許公民之間相互通信往，是否允許公民自由選擇通信對象，公民自由通信渠道是否暢通等;通信秘密保護(hù)的內(nèi)容包括公民個(gè)人通信的內(nèi)容屬于個(gè)人隱私，通信的內(nèi)容非經(jīng)本人同意不得為他人知曉和侵犯，公民通信內(nèi)容不具備法律明確規(guī)定的事實(shí)理由，未經(jīng)過法律規(guī)定的正當(dāng)程序公民有權(quán)拒絕接受檢查或?qū)⑵鋬?nèi)容予以公開。憲法第三十九條：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的規(guī)定也可以視為對公民隱私權(quán)利保護(hù)的憲法依據(jù)之一。因此，認(rèn)為我國法律對公民隱私權(quán)利沒有做出任何規(guī)定的觀點(diǎn)是站不住腳的。除了憲法第三十九、四十條的規(guī)定外，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公民隱私權(quán)利保護(hù)的規(guī)定寥寥無幾，特別是包括民事基本法律在內(nèi)的我國各部門法還沒有正式確立隱私權(quán)的法律概念，也沒有對公民隱私權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的具體行政、司法處理規(guī)則!這不得不說是一種法律缺憾!
最高人民法院于2001年3月10日公布的<<關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋>>第一條第三款規(guī)定“違反社會(huì)公共利益、社會(huì)公德侵害他人隱私或者其他人格利益，受害人以侵權(quán)為由向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以受理。”可見，該司法解釋將原本屬于公民基本權(quán)利范疇的隱私權(quán)的法律性質(zhì)解釋為“隱私利益[②]”。由于基本權(quán)利受到法律保護(hù)的最終效果體現(xiàn)為一種利益或者利益關(guān)系，使得該司法解釋從表面上看沒有任何問題。但是，公民基本權(quán)利的賦予與保護(hù)首先還是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為立法層面的問題，否則，司法活動(dòng)將不具備通過裁判活動(dòng)確認(rèn)當(dāng)事人享有某種實(shí)際利益的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。任何人享有的實(shí)際利益應(yīng)當(dāng)首先來自于國家對某一種或某幾種權(quán)利的立法保護(hù)，這種實(shí)際利益的享有因?yàn)樗痉ú门袡?quán)力的實(shí)施而得到實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)是在法律對獲取該實(shí)際利益相對應(yīng)的某些權(quán)利進(jìn)行了有效的立法保護(hù)之后，由司法機(jī)關(guān)通過司法審判活動(dòng)對實(shí)際利益(權(quán)利的歸屬是立法已經(jīng)安排好了的)的歸屬問題在當(dāng)事人之間做出能夠體現(xiàn)社會(huì)正義的具有強(qiáng)制約束力的司法分配。也就是說，任何違法行為侵犯的客體都應(yīng)當(dāng)是由物(包括有形物和無形物)或行為所體現(xiàn)出來的以社會(huì)關(guān)系為主要內(nèi)容的主體權(quán)利，而不僅僅是一種利益。特別是在相關(guān)法律法規(guī)對某項(xiàng)基本權(quán)利沒有明確的規(guī)定時(shí)，司法解釋就將其簡單地等同于將于司法審判活動(dòng)終了之時(shí)以司法裁判形式表現(xiàn)出來的某種或某幾種利益形態(tài)，基本權(quán)利的法律保護(hù)將淪為未經(jīng)司法審判即被司法機(jī)關(guān)以固定的語言文字具體化了的利益歸屬，是不太妥當(dāng)?shù)摹?/p>
因此，我認(rèn)為，通信實(shí)名制與隱私權(quán)利保護(hù)并不矛盾，二者應(yīng)當(dāng)是并行不悖的。但由通信實(shí)名制引起的有關(guān)公民隱私權(quán)利法律保護(hù)的擔(dān)憂，應(yīng)該給予足夠的重視。
四、通信實(shí)名制的法律目的與法律依據(jù)
法律的目的就是通過立法及法的實(shí)施應(yīng)該達(dá)到的對社會(huì)主體進(jìn)行規(guī)范和控制的目的，或者更進(jìn)一步講，就是通過對社會(huì)主體進(jìn)行規(guī)范和控制，實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范與社會(huì)作用，在社會(huì)中形成法律秩序的目的即社會(huì)正義。然而正義是一個(gè)相當(dāng)抽象的概念，社會(huì)正義，從立法的最高層次來講，是憲政與憲法追求的最高目標(biāo)，也是憲政與憲法的制定依據(jù)。一個(gè)國家，一旦擁有了憲法，其他立法活動(dòng)都需要以憲法為依據(jù)。即憲法的規(guī)定就視為除立憲之外的所有立法活動(dòng)的正義標(biāo)準(zhǔn)。如果說憲法是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義為目的，那么，除憲法之外的法律就是在各個(gè)不同的法律部門領(lǐng)域內(nèi)具體實(shí)現(xiàn)憲法確認(rèn)的社會(huì)正義內(nèi)容，也就是說，除制憲之外的立法活動(dòng)的法律目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義在某一個(gè)或某些方面的內(nèi)容。因此，通信實(shí)名制的法律目的也應(yīng)該如此：實(shí)現(xiàn)憲法第四十條關(guān)于通信自由與通信秘密保護(hù)的憲政目的。法律依據(jù)是指將個(gè)人或組織的具體行為(包括立法行為、行政行為、司法行為、個(gè)人或組織的行為)視為法律行為(或具備法律意義)的法律條文規(guī)定。法律條文是立法機(jī)關(guān)將法律目的以書面的方式表現(xiàn)出來的語言文字組合，它以語言文字為外在形式，以法律目的或精神為實(shí)質(zhì)內(nèi)容。在論述法律目的時(shí)，需要以法律條文的具體規(guī)定為線索，因此，我們沒有必要將法律目的與法律依據(jù)完全割裂開來。
根據(jù)本文在“通信實(shí)名制與通信自由權(quán)利保護(hù)”和“通信實(shí)名制與隱私權(quán)保護(hù)”中的論述，通信實(shí)名制本身是一個(gè)中性概念，不具有任何新的關(guān)于權(quán)利保護(hù)或權(quán)利限制的法律內(nèi)容。然而，通信實(shí)名制同時(shí)也是一個(gè)法律方法概念，即通信實(shí)名制本身是一個(gè)中性概念的同時(shí)，它又為保護(hù)通信自由權(quán)利和落實(shí)法律對通信自由權(quán)利的限制提供了方便。首先，從保護(hù)通信自由權(quán)利的角度來看，主要是為了將憲法第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)……任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”的規(guī)定落到實(shí)處。因?yàn)?，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人利用了公共通信網(wǎng)絡(luò)使用者沒有進(jìn)行實(shí)名身份登記的漏洞，隨意向公共通信使用者發(fā)送垃圾消息或撥打騷擾電話，從事商業(yè)活動(dòng)或者非法活動(dòng)，這不僅侵犯了公共通信使用者應(yīng)該擁有的通信自由權(quán)利(特別是通信對象選擇權(quán)和通信信息選擇權(quán))，而且增加了雙向收費(fèi)體制(指移動(dòng)通信雙方均需要按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納公共通信服務(wù)費(fèi)用的繳費(fèi)制度)下公共通信使用者非自愿承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。當(dāng)這種不法行為發(fā)生在公共通信使用者夜間休息的時(shí)候，也意味著在法律上構(gòu)成了對公民個(gè)人休息權(quán)利的侵犯。更重要的是，當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生后，行政管理機(jī)關(guān)(權(quán)利保護(hù)主體)無法知道侵權(quán)行為人(侵權(quán)主體)是誰，也就無法明確侵權(quán)責(zé)任，無法對侵權(quán)行為人進(jìn)行懲罰，這就意味著通信自由權(quán)利保護(hù)的法律規(guī)定無法得到落實(shí)。而通信實(shí)名制很好地解決了這一問題：它使權(quán)利保護(hù)主體很容易知道是誰侵犯了公共通信使用者的通信自由權(quán)利和通信秘密，因而在通信自由權(quán)利和通信秘密保護(hù)的法律規(guī)定與通信自由權(quán)利和通信秘密保護(hù)的法律實(shí)踐之間架起了一座橋梁――正是這座橋梁，使通信自由權(quán)利和通信秘密保護(hù)成為現(xiàn)實(shí)。其次，從限制通信自由權(quán)利的角度來看，我國現(xiàn)行憲法第四十條“……因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外……”的規(guī)定體現(xiàn)了對公民通信自由權(quán)利的限制，并且我國<<刑事訴訟法>>第一百一十六條“偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押”和“不需要繼續(xù)扣押的時(shí)候，應(yīng)即通知郵電機(jī)關(guān)”的內(nèi)容對憲法第四十條“依照法律規(guī)定的程序”做出了具體的程序性規(guī)定，現(xiàn)行<<電信條例>>第五章“電信安全”的規(guī)定對憲法第四十條“國家安全或者追查刑事犯罪的需要”即濫用通信自由權(quán)利的行為表現(xiàn)做出了具體的實(shí)體性規(guī)定，現(xiàn)行<<監(jiān)獄法>> 第四十七條還對犯罪服刑人員的通信自由權(quán)利做出了特殊限制。同樣地，當(dāng)侵犯通信自由權(quán)利的行為發(fā)生后，行政管理機(jī)關(guān)(權(quán)利保護(hù)主體)無法知道侵權(quán)行為人(侵權(quán)主體)是誰，也就無法明確侵權(quán)責(zé)任，無法對侵權(quán)行為人進(jìn)行懲罰。失去了法律的威懾或預(yù)防作用，也就是在一定的程度上慫恿了侵權(quán)人的不法行為，法律對通信自由權(quán)利的限制也就成為一紙空文。失去了法律的限制，對通信自由權(quán)利的濫用也就見怪不怪了。通信實(shí)名制則在通信自由權(quán)利的濫用和通信自由權(quán)利濫用的法律制裁之間架起了一座橋梁――正是這座橋梁，使通信自由權(quán)利保護(hù)成為現(xiàn)實(shí)。因此，通信實(shí)名制在這兩個(gè)方面的作用為其支持者提供了最佳的理由。
然而，實(shí)行通信實(shí)名制僅具備正當(dāng)?shù)姆赡康氖遣粔虻?，還需要具備足夠和充分的法律依據(jù)。通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利作為社會(huì)公眾的基本權(quán)利，構(gòu)成了社會(huì)公眾的私人生活空間，它們是如此基本，如此重要，以至于應(yīng)當(dāng)為它們提供全方位的法律保護(hù)：從憲法到部門法，再到行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)范性法律文件;從實(shí)體性法律規(guī)定到程序性法律規(guī)定;從立法、執(zhí)法到司法等。也就是說，雖然我國憲法等法律法規(guī)對公民的通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)作出了規(guī)定，但是我國現(xiàn)行法律法規(guī)對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利的法律保護(hù)依然不夠、不充分。比如，憲法第四十條雖然對通信秘密做出了保護(hù)性的法律規(guī)定，但只字未提屬于公民基本權(quán)利范疇的隱私權(quán)利保護(hù)問題，通信秘密只是個(gè)人隱私中很小的一部分內(nèi)容而已。更加重要的是，我國的法律并沒有對侵犯公民通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利的法律行為構(gòu)成和法律后果進(jìn)行詳細(xì)而具體的規(guī)定，當(dāng)公民的基本權(quán)利受到侵犯時(shí)，沒有具體的法律條文作為司法機(jī)關(guān)引用的依據(jù)，直接導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)在公民基本權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域的缺席，最終導(dǎo)致我國公民的通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)有名無實(shí)。這也是社會(huì)公眾最擔(dān)心的問題：非實(shí)名制下，當(dāng)權(quán)利人受到侵犯或通信內(nèi)容泄露時(shí)，可以很方便地?fù)Q掉通信號(hào)碼(如手機(jī)號(hào)碼)，以避免再次受到侵犯的可能，或者因?yàn)榉菍?shí)名制，為侵害行為人尋找固定侵害目標(biāo)制造了困難。相反，如果實(shí)行了實(shí)名制，通信使用者的身份資料必然存在因保管不善而導(dǎo)致非自愿地對外傳播的可能性，比如某公司完全可以通過招聘員工的名義從人事招聘網(wǎng)站獲取通信使用者的手機(jī)號(hào)碼，獲取了手機(jī)號(hào)碼也就獲取了通信使用者的身份資料。另外，實(shí)行通信實(shí)名制，也為社會(huì)強(qiáng)勢群體侵犯社會(huì)弱勢群體的財(cái)產(chǎn)利益和人身利益提供了便利，如部分腐敗官員通過他人的手機(jī)號(hào)碼知曉其身份資料，打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督人、舉報(bào)人、證人等――這類事件不一定常見，可一旦發(fā)生，對受害人在身體、精神上的傷害是巨大的，甚至有可能對生命安全的威脅。因此，通信實(shí)名制的消極作用無法規(guī)避的根本原因在于法律規(guī)范的缺失，無法可依必將導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。
總之，修改與完善通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)的法律法規(guī)依據(jù)成為實(shí)行通信實(shí)名制無法回避的重大問題。
五、通信實(shí)名制法律架構(gòu)——從立法的視角
通信實(shí)名制究竟需要什么樣的法律法規(guī)依據(jù)呢?本文從立法的角度出發(fā)，以公民通信自由和隱私權(quán)利保護(hù)為主旨對有關(guān)的通信實(shí)名制法律框架、立法利益協(xié)調(diào)、立法思路給予簡單的闡述。
(一)法律框架
第一，憲法。憲法是國家的根本大法，規(guī)定國家和社會(huì)活動(dòng)中的基本事項(xiàng)。我國憲法已經(jīng)對通信自由權(quán)利保護(hù)做出了規(guī)定，但應(yīng)該增加和修改關(guān)于隱私權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，也可以先由全國人大常委會(huì)行使憲法解釋權(quán)對憲法第四十條的規(guī)定做出擴(kuò)大解釋。待憲法修改時(shí)，再將相關(guān)的條款納入新憲法的正式條款。
第二，基本法律。(1)、實(shí)體法：由民法典中的人格權(quán)法確立隱私權(quán)(包括通信秘密)的一般人格權(quán)地位，并對人格權(quán)的內(nèi)容及其表現(xiàn)形式、權(quán)利受到侵犯后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任做出規(guī)定。刑法雖然對侵犯通信自由權(quán)利的刑事責(zé)任做出了規(guī)定，但未對侵犯隱私權(quán)的刑事責(zé)任問題做出規(guī)定。行政法律法規(guī)確立保護(hù)通信自由權(quán)利和隱私權(quán)的行政措施，并對違反相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的行為采取行政管理行為。(2)、程序法：刑事訴訟法對通信自由權(quán)利限制的反限制程序做出了規(guī)定，同時(shí)，應(yīng)該確立對隱私權(quán)利限制的反限制程序做出規(guī)定。民事訴訟法與行政訴訟法也需要對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利限制的反限制程序做出規(guī)定?；痉芍械膶?shí)體法與程序法的相關(guān)規(guī)定為通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利的保護(hù)與限制提供了司法活動(dòng)中據(jù)以裁判的實(shí)體和程序性規(guī)則。
第三，行政法規(guī)、地方法規(guī)、自治條例、單行條例和行政規(guī)章。行政法規(guī)可以在不違反憲法、基本法律的范圍內(nèi)，根據(jù)授權(quán)立法對公民通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)與限制做出具體規(guī)定。地方法規(guī)可以依據(jù)憲法和基本法律的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)實(shí)際情況的需要，對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利作一些細(xì)化規(guī)定或者是憲法和基本法律沒有規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，但不得對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利做出新的限制?？紤]到民族區(qū)域自治范圍內(nèi)的特殊情況，自治條例和單行條例可以根據(jù)各民族區(qū)域自治地方的特殊情況，做出變通規(guī)定。行政規(guī)章可以針對憲法、法律、法規(guī)對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，規(guī)定相應(yīng)的保護(hù)措施，特別是如何落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)的行政程序規(guī)定等。
第四，根據(jù)上述安排，我國公民通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)法律體系才可以稱作全面和完整，但這是我國法治建設(shè)過程中的系統(tǒng)工程，需要長時(shí)間地努力和爭取才可以實(shí)現(xiàn)。因此，鑒于目前部分用戶濫用通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利、社會(huì)公共利益(包括國家安全、社會(huì)公共秩序等)保護(hù)與公民基本權(quán)利保護(hù)的迫切要求，法律法規(guī)也需要有一個(gè)過渡性的安排。
過渡安排的法律規(guī)范層級是由國務(wù)院制定行政法規(guī)還是由信息產(chǎn)業(yè)部制定行政規(guī)章呢?隨著公民法律意識(shí)的不斷提高，社會(huì)公眾對自己的憲法基本權(quán)利保護(hù)越來越重視，公眾社會(huì)參與的熱情也越來越高。緣于通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利的憲法基本權(quán)利屬性，對通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利進(jìn)行規(guī)范與限制的法律層次需要視其具體內(nèi)容的不同而有所區(qū)別。通信實(shí)名制將使通信使用者的基本身份資料信息置于國家公共安全機(jī)關(guān)之外的第三方控制之下，必然引起社會(huì)公眾對身份資料外泄和基本權(quán)利法律保護(hù)機(jī)制不完善的種種擔(dān)憂。特別是在公民基本權(quán)利受到侵犯之后，極其需要司法權(quán)力介入裁決的時(shí)候，這一點(diǎn)尤其重要：因?yàn)橐罁?jù)我國目前的行政訴訟法律機(jī)制，國務(wù)院制定的行政法規(guī)屬于司法裁判文書中應(yīng)當(dāng)予以引用的法律法規(guī)依據(jù)之一，而國務(wù)院部委制定的行政規(guī)章只屬于司法機(jī)關(guān)“可以參照”(即司法機(jī)關(guān)在審判活動(dòng)中對行政規(guī)章是否予以參照取決于司法自由裁量權(quán)，只有經(jīng)過司法機(jī)關(guān)審查認(rèn)為可以參照時(shí)，就予以引用，否則，其法律效力無法在司法審判活動(dòng)中得到認(rèn)可)的法律依據(jù)，如果司法機(jī)關(guān)在審判活動(dòng)中經(jīng)過審查后不予參照引用，通信實(shí)名制的法律基礎(chǔ)將受到質(zhì)疑，或被司法機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法。因此，實(shí)行通信實(shí)名制的立法在法律法規(guī)層級上必然要求至少是由國務(wù)院制定相關(guān)的行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。
(二)立法利益協(xié)調(diào)
任何立法活動(dòng)都是一種新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建活動(dòng)。利益主要是指權(quán)力的授予與規(guī)范、權(quán)利的賦予與限制、權(quán)利與權(quán)力之間此消彼長的相互作用。因此，立法過程也就是權(quán)力的授予與規(guī)范、權(quán)利的賦予與限制、權(quán)利與權(quán)力之間此消彼長的相互作用的過程。對通信實(shí)名制立法而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，權(quán)力的授予與規(guī)范問題。通信實(shí)名制立法涉及行政權(quán)力的授予與規(guī)范的法律問題，比如，行政機(jī)關(guān)對通信服務(wù)使用者身份資料進(jìn)行保管的權(quán)力范圍，保管權(quán)力如何行使(授權(quán)通信業(yè)務(wù)經(jīng)營者保管還是委托通信業(yè)務(wù)經(jīng)營者保管等)、通信服務(wù)使用者身份資料的保管規(guī)則及保管要求;行政機(jī)關(guān)對通信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的監(jiān)管職責(zé)，對涉嫌違法的行政行為的規(guī)范與處理、內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察制度的建立等。
第二，權(quán)利的賦予與限制。由于通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利屬于公民基本權(quán)利范疇，應(yīng)該由憲法、基本法律賦予和給予適當(dāng)?shù)南拗?。除國?wù)院通過制定行政法規(guī)在憲法、法律的范圍(即授權(quán)立法的范圍)內(nèi)做出規(guī)范外，其他行政機(jī)關(guān)沒有創(chuàng)設(shè)、擴(kuò)大或縮小限制基本權(quán)利行使范圍的權(quán)力，只有依據(jù)憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定對公民基本權(quán)利的保護(hù)與限制的具體實(shí)現(xiàn)方式方法做出規(guī)定。
第三，權(quán)利與權(quán)力之間的相互作用。立法過程中，權(quán)利與權(quán)力之間的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制尤其重要。憲法是賦予權(quán)利和限制權(quán)力的根本大法，任何立法都要以憲法為依據(jù)，在權(quán)利與權(quán)力之間進(jìn)行友好對話，雙方達(dá)成一致之后才能夠產(chǎn)生法律效力?，F(xiàn)代社會(huì)中，權(quán)力階層手中掌握著大量的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源并處于強(qiáng)勢地位，權(quán)利階層手中掌握的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源通常處于弱勢地位，而立法要使二者之間的利益達(dá)到一定程度的平衡。通信實(shí)名制也是如此，它需要在國家行政管理階層的利益與社會(huì)公眾利益之間進(jìn)行平衡，因此，讓各方表達(dá)出自己對實(shí)行通信實(shí)名制的利益訴求才是通信實(shí)名制立法的關(guān)鍵。
(三)立法思路
由于任何立法活動(dòng)都是一種新的利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建活動(dòng)，立法者的立法思路將對立法質(zhì)量，特別是在保持權(quán)力的授予與規(guī)范、權(quán)利的賦予與限制、權(quán)利與權(quán)力之間的相互作用的良性互動(dòng)具有相當(dāng)重要的影響。
通信實(shí)名制立法因?yàn)樯婕皣夜采鐣?huì)秩序的建立與規(guī)范，也涉及公民基本權(quán)利保護(hù)而需要得到高度重視。涉及國家公共社會(huì)秩序建立與規(guī)范的問題時(shí)，需要具有足夠充分的憲法、基本法律規(guī)定作為立法依據(jù)，而不能讓憲法對國家權(quán)力的限制條款被吞食，更要保障國家權(quán)力行使不折不扣;涉及公民基本權(quán)利保的問題時(shí)，需要嚴(yán)格按照憲法的規(guī)定對基本權(quán)利的涵義進(jìn)行闡釋，不得變更權(quán)利保護(hù)種類，也不行任意縮小權(quán)利保護(hù)范圍;所有針對基本權(quán)利的限制內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，不得另立新的限制類型，也不得任意進(jìn)行擴(kuò)大解釋。
當(dāng)通信實(shí)名制以政府為主導(dǎo)推動(dòng)立法時(shí)，在立法思路上要特別注意以下三點(diǎn)：
第一，嚴(yán)格依據(jù)憲法與基本法律之對政府權(quán)力和公民基本權(quán)利的規(guī)定，憲法與基本法律是檢驗(yàn)社會(huì)秩序建立與完善的最高標(biāo)準(zhǔn)，任何利益協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)規(guī)范與限制在憲法與基本法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。
第二，國家權(quán)力是人民當(dāng)家作主的權(quán)力，立法者應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取社會(huì)公眾的立法意見和建議，鼓勵(lì)和推動(dòng)社會(huì)公眾參與立法過程，體現(xiàn)利益攸關(guān)者，特別是弱勢群體的利益需求。
第三，立法者、專家、利益攸關(guān)者之間的互動(dòng)。立法者是立法主體，其合法的立法權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到尊重;相關(guān)領(lǐng)域的專家是該專業(yè)領(lǐng)域的杰出代表，聽取他們的意見有利于立法活動(dòng)的規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn);利益攸關(guān)者是任何立法過程中都需要認(rèn)真考慮的一個(gè)特殊群體，當(dāng)這個(gè)群體處于弱勢地位且要對他們的權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，尤其需要認(rèn)真地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與權(quán)衡。通信實(shí)名制的支持者與反對者之間的互動(dòng)就是一個(gè)最好的例證。支持者認(rèn)為,實(shí)名制是保護(hù)國家.
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