地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范的探索
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題防范的探索
地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，由于過去的交易或事項(xiàng)而引起的將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。政府性債務(wù)關(guān)系到政府信譽(yù)，影響到地方投資發(fā)展的軟環(huán)境，如何有效防范和化解政府性債務(wù)帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，有確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，是實(shí)行政府性債務(wù)科學(xué)管理的更本目的。
一、要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，根據(jù)政府財(cái)力適度舉債
政府及相關(guān)部門、單位要樹立一定的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，始終對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的危害性和防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性保持清醒的認(rèn)識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)到政府舉債必須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和可用財(cái)力增量情況相適應(yīng)，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收支形勢和現(xiàn)有政府性債務(wù)規(guī)模，科學(xué)合理制定政府舉債的中長期規(guī)劃。在保證償債負(fù)擔(dān)均衡的情況下，規(guī)劃未來的債務(wù)期限和結(jié)構(gòu)，對(duì)于不同的政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度，做出合理的未來債務(wù)資金的使用方向，然后采取與之相適應(yīng)的舉債限制措施，防止重借輕還和只追求貸款數(shù)量、忽視項(xiàng)目質(zhì)量的傾向，用以保障債務(wù)資金的使用效果和償還能力。
二、理順管理體制，明確主體嚴(yán)格審批制度
各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)的歸口管理，進(jìn)一步明確財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主體地位，嚴(yán)禁政府各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面。作為政府性債務(wù)的主管機(jī)關(guān)，財(cái)政部門要承擔(dān)起對(duì)區(qū)域內(nèi)政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任，充分發(fā)揮職能作用，按照公共財(cái)政的要求，嚴(yán)格界定舉債的范圍，各級(jí)政府要成立政府性債務(wù)審批管理領(lǐng)導(dǎo)小組，要負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府的舉借債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審批并密切監(jiān)督政府性債務(wù)的使用的償還情況。財(cái)政部門要做到整合融資平臺(tái)，盤活國有資產(chǎn)，集中管理，避免各部門、單位直接舉債或間接承擔(dān)償債責(zé)任，導(dǎo)致政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度加深。嚴(yán)格基本建設(shè)程序，規(guī)范投資管理行為，尤其要杜絕將政府性債務(wù)資金投向經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目資金運(yùn)用和財(cái)務(wù)活動(dòng)的有效監(jiān)管。要以防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，從落實(shí)償債資金入手，結(jié)合預(yù)算編制改革，逐步把政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，建立起一套科學(xué)有效的政府性債務(wù)管理機(jī)制，以預(yù)算約束舉債和償債能力，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。
三、落實(shí)債務(wù)責(zé)任，完善政府債務(wù)管理制度
要建立政府性管理辦法，用制度明確政府舉債的范圍、原則、程序、條件等，建立完善責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理機(jī)制，切實(shí)優(yōu)化并落實(shí)償債方案，在確定舉債計(jì)劃的同時(shí)，必須一并制定償債計(jì)劃，明確償債的資金來源。對(duì)以收費(fèi)等經(jīng)營性收入作為償債來源的，要對(duì)預(yù)期的收入進(jìn)行認(rèn)真的測算評(píng)估，確保償債資金來源可靠，避免收入計(jì)劃落空，影響債務(wù)償還?，F(xiàn)實(shí)中不少舉債單位為了舉債計(jì)劃容易通過，借到更多的錢，往往高估舉借項(xiàng)目的收入，與項(xiàng)目投入營運(yùn)后的實(shí)際收入差距很大，造成償債困難，這種情況必須改變;對(duì)需要財(cái)政安排資金作為償債資金來源的，在制定償債計(jì)劃時(shí)必須經(jīng)財(cái)政部門審核同意和政府批準(zhǔn)，財(cái)政部門要按照償債計(jì)劃把償債資金列入預(yù)算并及時(shí)撥付;對(duì)以土地出讓收入作為償債資金來源的，土地的開發(fā)利用和出讓必須符合國家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)劃，并充分考慮土地報(bào)批、出讓價(jià)格、政策變化等不確定因素。對(duì)由于不同原因造成償債資金來源變化的，必須及時(shí)調(diào)整償債方案，重新落實(shí)償債資金來源，確保償債方案穩(wěn)妥、可靠。并且要加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)貸資金管理,注重還貸能力。為數(shù)不少的地方政府為取得所謂的政績,不顧地方的實(shí)際需要,不顧項(xiàng)目的效益,不顧本級(jí)財(cái)政的償債能力,想盡辦法爭取國債轉(zhuǎn)貸資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)貸資金。這部分項(xiàng)目轉(zhuǎn)貸資金,借時(shí)容易還時(shí)難,上級(jí)財(cái)政只好采取扣款的方式回收資金,導(dǎo)致借債的地方政府財(cái)政運(yùn)行困難,或是擠占其他的公共支出形成債務(wù)種類的轉(zhuǎn)換,或是向上級(jí)財(cái)政借新債還舊債。因此,對(duì)政府間轉(zhuǎn)貸資金必須加強(qiáng)管理。
四、明確償債主體，建立地方政府債務(wù)償還機(jī)制
債務(wù)的償還，是地方政府債務(wù)管理工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，首先建立和完善償債機(jī)制，明確償債責(zé)任，要按照“誰借款、誰還款、誰擔(dān)保、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確責(zé)任，在舉債時(shí)就確定償債責(zé)任主體，由責(zé)任主體承擔(dān)債務(wù)償還任務(wù)，要進(jìn)一步完善責(zé)任制，采取約束性措施，加大督查力度，強(qiáng)化償債主體的償債責(zé)任。償債責(zé)任主體單位要組織落實(shí)償債資金，及時(shí)按合同支付本息;對(duì)于由于某種原因償債計(jì)劃確定的償債資金不能落實(shí)、償還出現(xiàn)困難的，應(yīng)千方百計(jì)籌措其他資金，彌補(bǔ)償債資金的不足，并主動(dòng)做好與債權(quán)單位的溝通，確保及時(shí)足額償還到期的政府性債務(wù)。再建立償債基金，這是確保政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。從理論上講，儲(chǔ)備的償債基金與其他正常支出一樣，也是一種財(cái)政支出，當(dāng)未定的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)時(shí)，較大規(guī)模的償債基金儲(chǔ)備可以減少地方財(cái)政短期內(nèi)所面臨的支付壓力。對(duì)于那些自身有部分償債能力的債務(wù)項(xiàng)目，各級(jí)地方政府應(yīng)對(duì)其經(jīng)營情況和財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)控，要求其制定出償債計(jì)劃，并監(jiān)督執(zhí)行。
五、拓寬財(cái)源渠道，增強(qiáng)政府償債能力
政府應(yīng)牢固樹立綜合財(cái)政理念，在切實(shí)加強(qiáng)政府財(cái)政資金管理的同時(shí)，統(tǒng)籌安排其他政府可利用資源以擴(kuò)大政府宏觀調(diào)控能力，達(dá)到綜合平衡的目的。徹底打破地方部門既得利益的障礙，把以部門所有制為基礎(chǔ)的個(gè)別決策轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹榛A(chǔ)的公共決策，提高政府決策的公開性和透明性，改善政府資源配置的效率。對(duì)競爭性項(xiàng)目，財(cái)政今后不應(yīng)再對(duì)其進(jìn)行擔(dān)保;而對(duì)于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，為了減輕擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，地方政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等一系列行之有效的擔(dān)保制度。今后隨著我國地方政府債務(wù)融資渠道的多樣化和規(guī)范化，地方政府應(yīng)不斷縮小債務(wù)的擔(dān)保規(guī)模和擔(dān)保范圍，而應(yīng)盡量通過其他方式如財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、參股、控股等方式實(shí)現(xiàn)融資目的。提高地方政府資信水平，建立完善的地方政府債務(wù)償還機(jī)制。償債基金具有償付、減債、調(diào)節(jié)增殖和擔(dān)保等優(yōu)勢，為了合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，地方政府應(yīng)建立和規(guī)范對(duì)償債基金的提取、存儲(chǔ)、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度。地方政府償債基金的資金來源主要應(yīng)包括，地方政府的年度預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等。在充分保證償債基金建立、運(yùn)轉(zhuǎn)長期性、穩(wěn)定性的前提條件下，償債基金務(wù)必專項(xiàng)用于各種地方政府債務(wù)的償還。
六、創(chuàng)新籌資機(jī)制，拓寬融資渠道
面對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)按照建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的要求，以市場為導(dǎo)向，引入市場競爭體制，本著“適度超前，帶動(dòng)城市空間的擴(kuò)展，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的原則，堅(jiān)持突出以樞紐型、功能型的交通和信息環(huán)境設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)。以交通和信息現(xiàn)代化帶動(dòng)整個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化。可采取以下對(duì)策：
1、加強(qiáng)法制化建設(shè)，制定城市可持續(xù)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃。應(yīng)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的法制法規(guī)，強(qiáng)化地方政府的管理職能，成立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行合理布局和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
2、深化改革，建立和完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營市場體系。改革現(xiàn)行的政府高度集中壟斷的管理體制，進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷、引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分、不同行業(yè)的企業(yè)和資金，特別是外資企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域。
3、創(chuàng)新籌資機(jī)制、拓寬資金渠道。各級(jí)政府應(yīng)緊緊抓住應(yīng)對(duì)金融危機(jī)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的新機(jī)遇，加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按照國際慣例運(yùn)作，通過國內(nèi)外市場籌措建設(shè)資金。
4、擴(kuò)大使用者在項(xiàng)目建設(shè)及管理中的參與程度，形成良好的激勵(lì)機(jī)制。
5、以技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。政府在籌集資金加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，大力引進(jìn)和開發(fā)新技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展，縮短建設(shè)時(shí)間節(jié)約開發(fā)成本，提高管理管理成效，最大限度的提高投入產(chǎn)出效率。