中國(guó)土地政策發(fā)展論文
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義偉大實(shí)踐的逐步深入，各項(xiàng)政策和制度都在不斷的發(fā)生著改革和變化，從農(nóng)村到城市，社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)涉于社會(huì)生活的各個(gè)方面。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的中國(guó)土地政策發(fā)展論文，供大家參考。
中國(guó)土地政策發(fā)展論文范文一：目前中國(guó)土地政策面對(duì)的挑戰(zhàn)
中國(guó)政府日益認(rèn)識(shí)到土地政策問(wèn)題在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)果中的重要性。事實(shí)上，中國(guó)近些年來(lái)的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實(shí)踐方面仍存在一些遺留問(wèn)題亟待解決。
一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國(guó)家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)
在一個(gè)城市以史無(wú)前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來(lái)越整合的年代，中國(guó)土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。
作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過(guò)幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過(guò)程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無(wú)論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看是非常獨(dú)特的——在世界上沒(méi)有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國(guó)這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反。這些國(guó)家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長(zhǎng)、人口與資本的流動(dòng)，對(duì)土地的區(qū)別對(duì)待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來(lái)越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來(lái)，隨著城市化的加速，中國(guó)這種區(qū)別對(duì)待的做法越來(lái)越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個(gè)基本方面：
1.對(duì)農(nóng)村土地使用者的不公正對(duì)待?，F(xiàn)行做法對(duì)農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因?yàn)樗斐伤麄儾荒芊窒碜约旱耐恋卦诔鞘惺袌?chǎng)所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們?cè)诔鞘斜蛔鳛樗脮r(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會(huì)緊張的來(lái)源。
2.城市以無(wú)效的方式增長(zhǎng)。由于可以人為低價(jià)地從農(nóng)村獲得土地，助長(zhǎng)了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對(duì)土地的無(wú)效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用(這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強(qiáng)化)。在城市周邊對(duì)用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因?yàn)橛鞋F(xiàn)存的廉價(jià)農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂(lè)而不為呢!在其他條件不變時(shí)，這一方式使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。
3.地方政府對(duì)通過(guò)土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過(guò)度依賴?，F(xiàn)行做法助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。
至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時(shí)——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場(chǎng)”(即拍賣(mài))方式出讓的績(jī)效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過(guò)市場(chǎng)出讓的土地比例相對(duì)較小(通常只占10%-20%)，但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來(lái)源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個(gè)在缺乏財(cái)產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。
政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補(bǔ)貼的功能，它們的定價(jià)并未參考城市土地市場(chǎng)價(jià)格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國(guó)務(wù)院第28號(hào)文件(《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱28號(hào)文件，下同)試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過(guò)低價(jià)來(lái)吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要對(duì)此進(jìn)行檢查。
4.為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)?，F(xiàn)存體制助長(zhǎng)了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地做為城市用地來(lái)使用的價(jià)值之間的巨大差額這一事實(shí)，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開(kāi)拍賣(mài)的方式，以及許多地方的土地管理(包括土地利用規(guī)劃和估價(jià))缺乏透明度和問(wèn)責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。
簡(jiǎn)言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級(jí)市場(chǎng)上所起的獨(dú)特作用，對(duì)其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。
二、強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平
中國(guó)的土地征用政策與做法可以從五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行全面評(píng)估：
(一)目的
在中國(guó)的法律中，很少有對(duì)政府利用強(qiáng)制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒(méi)有對(duì)這一概念給出明確的定義，也沒(méi)有對(duì)其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對(duì)政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國(guó)家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國(guó)家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個(gè)準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國(guó)家，還為這些條目提供了更為明確的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個(gè)共同的原則是，政府只有在市場(chǎng)的運(yùn)作不能很好地滿足公共需要時(shí)，才會(huì)動(dòng)用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強(qiáng)制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來(lái)達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。
中國(guó)這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)壁壘的惟一仲裁者，給予強(qiáng)制性征用的目的一個(gè)寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)有關(guān)補(bǔ)償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實(shí)際價(jià)值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，土地強(qiáng)制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)沒(méi)有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。
補(bǔ)償問(wèn)題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們?cè)谑袌?chǎng)上的實(shí)現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價(jià)值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對(duì)土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，但它沒(méi)有考慮到土地管理法所設(shè)置的補(bǔ)償范式。因此，在缺乏一個(gè)有效市場(chǎng)的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價(jià)值”是否能為任何情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價(jià)值是根據(jù)其在城市的位置來(lái)確定的，它與補(bǔ)償?shù)哪康臒o(wú)關(guān)。相反，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過(guò)去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國(guó)際通行做法來(lái)看沒(méi)有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴(kuò)大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間的嚴(yán)重分割而得以強(qiáng)化這一背景，這一目標(biāo)也是有問(wèn)題的。
(三)補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配
補(bǔ)償及其多少為適當(dāng)?shù)膯?wèn)題由以下事實(shí)而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個(gè)層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個(gè)農(nóng)戶。即便補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個(gè)這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問(wèn)題。在實(shí)際操作中，這一補(bǔ)償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)。
作為對(duì)現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府發(fā)布了28號(hào)文件來(lái)敦促地方政府努力改進(jìn)補(bǔ)償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補(bǔ)償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補(bǔ)償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補(bǔ)償首先要用于被征地農(nóng)戶。”
28號(hào)文還規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時(shí)還要能支付無(wú)地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。如果沒(méi)有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對(duì)被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。如果土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣?dòng)用土地有償使用費(fèi)來(lái)對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)貼。不過(guò)要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補(bǔ)償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會(huì)作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會(huì)不予理會(huì)。
(四)補(bǔ)償因土地的用途或類型而異
與變化相關(guān)的另一個(gè)受關(guān)注的問(wèn)題是：補(bǔ)償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補(bǔ)償?shù)淖罡呦蓿试S在這一限額內(nèi)有一個(gè)變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補(bǔ)償時(shí)，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補(bǔ)償額進(jìn)行談判，期望以此來(lái)避免因補(bǔ)償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，將導(dǎo)致補(bǔ)償水平相對(duì)較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時(shí)，其補(bǔ)償就可能較高。一旦補(bǔ)償因征地的目的不同而異時(shí)，公平對(duì)待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會(huì)變味。
盡管有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論大多集中于農(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機(jī)構(gòu)之前，土地就已被事實(shí)上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒(méi)有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時(shí)，主要是對(duì)其建筑而不是土地(或土地使用權(quán))進(jìn)行補(bǔ)償;土地管理法沒(méi)有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時(shí)，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何;法律只是簡(jiǎn)單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補(bǔ)償;有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償一般不超過(guò)轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地;有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地;對(duì)中、大型的水土保持或水電項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院設(shè)置的補(bǔ)償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。
(五)征地過(guò)程
為了確保強(qiáng)制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國(guó)1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計(jì)劃公開(kāi)，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評(píng)議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒(méi)有明確要求在征地之前要聽(tīng)取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對(duì)建議作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。
2004年，國(guó)土資源部發(fā)布了關(guān)于國(guó)土資源聽(tīng)證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時(shí)，必須舉行聽(tīng)證，以及在發(fā)生其他征地情形時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對(duì)其進(jìn)行聽(tīng)證，且這一聽(tīng)證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號(hào)文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對(duì)即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。
簡(jiǎn)言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對(duì)相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實(shí)利用這些程序來(lái)保護(hù)自己。
三、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶?duì)待，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力
集體管理者和農(nóng)民在補(bǔ)償分配上的問(wèn)題必然會(huì)引致更為寬泛的問(wèn)題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對(duì)弱化。
土地政策在過(guò)去20多年變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到，確保農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對(duì)權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強(qiáng)制征地情形中看到了這一點(diǎn)，在確保公正對(duì)待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。
這類問(wèn)題也見(jiàn)于農(nóng)村土地承包法中對(duì)土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對(duì)土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個(gè)核心目標(biāo)——也就是說(shuō)，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對(duì)例外情形的解釋定義過(guò)松，這將容許地方在實(shí)際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對(duì)“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時(shí)，就存在地方將之作出過(guò)寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險(xiǎn)，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以再度在征地后的補(bǔ)償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對(duì)被征地進(jìn)行補(bǔ)償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門(mén)針對(duì)那些受征地影響的農(nóng)民，也沒(méi)有考慮他們對(duì)土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險(xiǎn)性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門(mén)的制止，它將對(duì)土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。
在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問(wèn)題時(shí)，作為其中的一個(gè)分支——單個(gè)農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問(wèn)題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對(duì)透明和可問(wèn)責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時(shí)，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會(huì)有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。
研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對(duì)這些權(quán)利的知識(shí)仍然很缺乏。其實(shí)施迄今也沒(méi)有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對(duì)任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來(lái)挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動(dòng)?？傮w而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實(shí)施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。
四、地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過(guò)度依賴
政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張所需的資金。同時(shí)，地方政府也日益依賴于通過(guò)土地儲(chǔ)備方式把征用的土地用作抵押物來(lái)獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長(zhǎng)。
地方政府來(lái)自于地方來(lái)源的收入有兩個(gè)核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費(fèi)、稅形成的收入，其中有部分直接來(lái)自于土地和不動(dòng)產(chǎn)。另一部分來(lái)自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)。
對(duì)土地和不動(dòng)產(chǎn)的征稅、收費(fèi)受限于這些稅費(fèi)制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對(duì)交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)。因此，它們無(wú)法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅。在許多國(guó)家，這種以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。在中國(guó)，考慮到很大部分家庭并沒(méi)有對(duì)他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來(lái)自于土地儲(chǔ)備部門(mén)的利潤(rùn)。在許多情形下，來(lái)自這一來(lái)源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過(guò)地方政府的總預(yù)算收入。
國(guó)家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過(guò)度依賴開(kāi)發(fā)土地獲取財(cái)政收入，使地方政府卷入這一幾無(wú)風(fēng)險(xiǎn)、但同時(shí)也是一個(gè)充滿投機(jī)活動(dòng)的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險(xiǎn)包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動(dòng)，尤其是事實(shí)上地方政府設(shè)置的土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)是按土地的“市場(chǎng)價(jià)值”評(píng)估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則受到地方政府的激勵(lì)而發(fā)生極大扭曲，無(wú)論從機(jī)構(gòu)層次還是個(gè)人層次都是如此，它鼓勵(lì)了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國(guó)有土地。
地方政府收入來(lái)自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場(chǎng)需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來(lái)的這一收入的可持續(xù)性，用于擴(kuò)張的土地資源的有限性，以及利率的波動(dòng)，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對(duì)它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開(kāi)支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險(xiǎn)就是可以理解的了。
五、減低農(nóng)田流失率的困難
城市的快速擴(kuò)張日益加深了對(duì)中國(guó)農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國(guó)的可耕地比例相對(duì)小以及國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持承諾要實(shí)現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。
為了回應(yīng)這一趨勢(shì)，中央政府對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門(mén)進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%;在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%-90%。28號(hào)文重申了不允許將這類土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田對(duì)于中國(guó)糧食安全的重要性。
土地管理法(第31-42條)為了對(duì)所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時(shí)，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來(lái)替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時(shí)農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)(第45條)：(1)占用基本農(nóng)田;(2)耕地在35公頃或以上;(3)其他土地在70公頃或以上。
農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計(jì)劃，直到2010年。指標(biāo)由省級(jí)及省內(nèi)各級(jí)設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過(guò)指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過(guò)指標(biāo)的交易來(lái)補(bǔ)足(允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡)，要么通過(guò)土地整理來(lái)補(bǔ)足。土地可以通過(guò)破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來(lái)完成。也可以通過(guò)將廢地或未利用地投入使用來(lái)實(shí)現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過(guò)土地集中的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)。
上述做法都在28號(hào)文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實(shí)施(“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請(qǐng)?jiān)V訟”)。28號(hào)文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級(jí)水平。意在讓沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級(jí)來(lái)決定土地征用的審批。28號(hào)文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過(guò)嚴(yán)格預(yù)審來(lái)阻止那些沒(méi)有合適計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目上馬，還宣布那些2004年已超過(guò)指標(biāo)、又無(wú)法交納土地整理費(fèi)的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。
政府對(duì)農(nóng)田轉(zhuǎn)換實(shí)行從緊的管制的努力源于國(guó)家看待這一問(wèn)題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國(guó)近些年在界定土地使用者與國(guó)家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國(guó)的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點(diǎn)，它確立了城市土地歸國(guó)家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來(lái)。
對(duì)于農(nóng)村土地，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來(lái)刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過(guò)采取一些法律措施還是逐步強(qiáng)化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個(gè)農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書(shū)寫(xiě)的、登記文本形式對(duì)土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強(qiáng)和深化，這一法律實(shí)質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實(shí)質(zhì)上還取消了集體對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個(gè)限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時(shí)它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對(duì)土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國(guó)家所有，不過(guò)城市土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴(kuò)展?，F(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國(guó)邁向通過(guò)界定與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要一步。
除了界定和強(qiáng)化土地的產(chǎn)權(quán)外，過(guò)去20年的改革也在努力尋求更有效的機(jī)制、激勵(lì)和許可來(lái)刺激土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用間的更合理配置。中央政府對(duì)于城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門(mén)用于土地保護(hù)的比例;在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來(lái)確保農(nóng)地不再凈減少;對(duì)省級(jí)和省以下各級(jí)政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)。
與此同時(shí)，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1.涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動(dòng)領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架。無(wú)論是對(duì)土地儲(chǔ)備部門(mén)還是更為一般的金融部門(mén)，這都會(huì)造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農(nóng)村土地承包法》中的許多表述過(guò)于寬泛，缺乏實(shí)施條例。對(duì)目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實(shí)質(zhì)上還缺乏一個(gè)法律框架。適用于城市財(cái)產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點(diǎn)是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。
2.權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對(duì)負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機(jī)構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人和他們的代理人在扮演各自角色時(shí)的不確定性。
3.規(guī)章過(guò)多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
4.不同法律之間的同步性差。對(duì)政府內(nèi)不同機(jī)構(gòu)推出的相關(guān)法律改革所存在的特別危害沒(méi)有給予適當(dāng)關(guān)注。
5.能力問(wèn)題。某一法律的有效實(shí)施所需要的能力與政府內(nèi)部實(shí)際或預(yù)期存在的能力之間常常不匹配。土地?fù)碛姓呷狈斫饣蚴褂梅傻哪芰Α＿@一點(diǎn)已在《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施方面有所提及，不過(guò)這是一個(gè)與土地法律框架的許多組成部分都可能相關(guān)的問(wèn)題。
中國(guó)土地政策發(fā)展論文范文二：中國(guó)土地政策改革淺議
【摘要】本文首先分析了土地在中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占據(jù)關(guān)鍵地位的原因，隨后對(duì)我國(guó)現(xiàn)有土地制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出可行性意見(jiàn)。
【關(guān)鍵詞】土地;改革;制度
一、土地在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著關(guān)鍵地位
(一)土地是高速工業(yè)化和快速城市化的重要基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行土地制度下土地取得成本低，轉(zhuǎn)為城市用地的預(yù)期收益又很高，而且建設(shè)用地獲得成本低，土地成為我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。
1.工業(yè)化方面，政府創(chuàng)辦園區(qū)、以地招商引資成為吸納工業(yè)企業(yè)的主軸。到2005年，我國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)6866個(gè)，規(guī)劃用地面積3.86萬(wàn)平方公里，超過(guò)全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地3.15萬(wàn)平方公里。
2.城市化方面，1998―2005年，我國(guó)城市建城區(qū)面積由2.14萬(wàn)平方公里增加到3.25萬(wàn)平方公里，年均增長(zhǎng)6.18%。無(wú)論是東部還是中西部，各地通過(guò)縣城搬遷或縣改市，市改區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整，城區(qū)面積迅速擴(kuò)大，甚至一些縣級(jí)市的城區(qū)面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴(kuò)展。
(二)土地及其相關(guān)收入成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源
1994年實(shí)行分稅制后，改變了中央和地方在財(cái)政分配中的基本格局，增值稅的75%及所得稅的一半上劃后，地方收入占財(cái)政總收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。政府通過(guò)增加土地出讓收入和通過(guò)城市擴(kuò)張來(lái)增加可支配稅收。
(三)土地是銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投融資的重要媒介
在新一輪的城市擴(kuò)張中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和房地產(chǎn)投資成為兩大主軸。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，成為政府償還城市基礎(chǔ)設(shè)施投資巨額貸款和實(shí)現(xiàn)土地出讓收入的通道，而銀行信貸則是房地產(chǎn)投資和居民個(gè)人購(gòu)房的后盾。1999―2004年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)縣市四大國(guó)有商業(yè)銀行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額增長(zhǎng)了近40倍，年均增長(zhǎng)超過(guò)了100%;在個(gè)人住房貸款方面，商業(yè)銀行住房消費(fèi)擔(dān)保貸款余額年增長(zhǎng)近200%。
二、現(xiàn)行土地制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場(chǎng)和政權(quán)體系;另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過(guò)政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國(guó)有土地的局面。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門(mén)在中央，而這個(gè)閘門(mén)的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀的不到改變，地方政府就有將閘門(mén)打開(kāi)的機(jī)會(huì)，使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(一)建設(shè)用地依舊維持行政配置與指標(biāo)管理模式
土地是我國(guó)目前為數(shù)不多的加大審批、上收權(quán)利、強(qiáng)化政府壟斷的生產(chǎn)要素之一。大量土地以劃撥和協(xié)議方式出讓，造成資源浪費(fèi)和配置扭曲，協(xié)議出讓土地的低價(jià)格誘使企業(yè)多圈占土地，還導(dǎo)致地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)用地的配置扭曲。在珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)出現(xiàn)工業(yè)用地比重過(guò)高、城市功能用地緊缺、功能滯后，而中西部地區(qū)政府建設(shè)用地，主要以劃撥方式用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但作為城市化內(nèi)涵的商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)沒(méi)有相應(yīng)發(fā)展。建設(shè)用地的指標(biāo)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求脫節(jié)。加強(qiáng)建設(shè)用地的指標(biāo)管理和審批，旨在保護(hù)耕地，抑制土地濫用，但并未達(dá)到約束用地的初衷。
(二)地方政府過(guò)度依賴土地經(jīng)營(yíng)和融資
政府經(jīng)營(yíng)土地風(fēng)險(xiǎn)與盈利并存。政府以公共利益名義劃撥供應(yīng)的道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，約占整個(gè)城市建設(shè)用地的50%。約25%～30%協(xié)議出讓的工業(yè)用地，低于成本價(jià)，甚至“零地價(jià)”供應(yīng)，政府在近期是無(wú)法從土地獲取收益。土地儲(chǔ)備中心成為經(jīng)營(yíng)土地和提供抵押的機(jī)構(gòu)，加大了政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。其次，由于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政策和法律風(fēng)險(xiǎn)使政府土地儲(chǔ)備存在極大的風(fēng)險(xiǎn)。此外，房地產(chǎn)商和個(gè)人房貸對(duì)銀行信貸的高度依賴，也增加金融風(fēng)險(xiǎn)。
(三)忽視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
快速城市化和工業(yè)化的占地，主要是通過(guò)征用農(nóng)地來(lái)實(shí)現(xiàn)的，1997～2004年，全國(guó)每年新增建設(shè)用地570萬(wàn)畝，占農(nóng)民耕地304萬(wàn)畝。在東部沿海省份，每年建設(shè)用地量達(dá)40～50萬(wàn)畝，征用土地站建設(shè)用地比重高的到90%以上，低的也要75%。在中西部地區(qū)，盡管建設(shè)用地量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，但是，1994～2003年陜西省各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地也達(dá)72.79萬(wàn)畝，其中征地仍是主要手段，占建設(shè)用地近90%。土地征用量如此之大，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)利，影響被征地農(nóng)民的生計(jì)，引發(fā)大量群體性事件。不尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。
(四)中央與地方政府在土地功能上的目標(biāo)差異過(guò)大
城市快速擴(kuò)張伴隨農(nóng)田大面積流失。全國(guó)耕地保有量從1996年的19.51億畝降至2005年的18.3億畝，人均耕地從1996年的1.59畝下降到2005年的1.40畝。1996～2002年間，農(nóng)田平均每年以1027.5萬(wàn)畝的速度流失，且速度還在加快，凸顯中央政府耕地保護(hù)、糧食安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綜合目標(biāo)與地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的單一目標(biāo)并不一致。
(五)政府征用土地用途早已超出公共目的的范圍
政府征用的土地用途早已超出公共目的的范圍，但政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)的格局卻基本未變。我國(guó)的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地與其他生產(chǎn)要素一樣，由政府行政指令性支配，用地主體一般是國(guó)有企業(yè)、政府部門(mén)、或國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施工程(如公路、鐵路、水利等)。然而伴隨改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用地主體日趨多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范圍。在東部工業(yè)化程度較高的縣市，工業(yè)用地占到全部建設(shè)用地的近30%，但工業(yè)用地的需求者已變?yōu)橐悦駹I(yíng)企業(yè)為主。房地產(chǎn)和商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地占到總建設(shè)用地兩的近20%，這部分用地完全是為了贏利，而不是公共利益。第三類用地是市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，約占建設(shè)用地的50%，這部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背離公共利益特征。盡管公共用地需求主體和用地性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生多元化，但政府仍強(qiáng)制性從農(nóng)民那里獲得土地，充當(dāng)建設(shè)用地的唯一提供者，壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過(guò)程。
三、政策建議
(一)合理分配土地極差收益，完善土地財(cái)產(chǎn)稅制
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅是地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。在我國(guó)，土地財(cái)產(chǎn)稅制度至今尚未建立，已有的個(gè)別稅種亦形同虛設(shè)，整個(gè)土地稅制存在“重費(fèi)輕稅”、“重征輕轉(zhuǎn)”弊端。中央政府應(yīng)立即著手從根本上建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。一方面，必須在制度上保證土地利益相關(guān)的當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平，承認(rèn)土地的所有者有權(quán)分享土地的極差收益，解決號(hào)集體和農(nóng)民在土地收益上的分享，探討各級(jí)政府、土地開(kāi)發(fā)者和農(nóng)民在土地級(jí)差收益分配上的合理比例。另一方面，改革土地稅制，設(shè)計(jì)讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財(cái)產(chǎn)稅，使土地財(cái)產(chǎn)稅成為城市化進(jìn)程中地方政府的重要收入來(lái)源。
(二)打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)
必須從根本上改革征地制度，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，真正發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用。防止農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地過(guò)程中的單一國(guó)有化傾向。摒棄只是給失地農(nóng)民更高的產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償及靠建立社會(huì)保障來(lái)?yè)Q取農(nóng)民土地權(quán)益的思路和做法。縮小征地范圍，界定公共目的的內(nèi)涵，嚴(yán)格征地程序，增強(qiáng)農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)和參與、協(xié)商機(jī)制。允許經(jīng)營(yíng)性用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，讓農(nóng)民與用地者直接進(jìn)行談判，政府為公共目的的征地也要給予農(nóng)民基于市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償。
(三)謹(jǐn)防建設(shè)用地的國(guó)有化趨勢(shì)
1.遏制城市化進(jìn)程中的土地國(guó)有化趨勢(shì)
在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。
2.在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制長(zhǎng)期并存
我國(guó)憲法確立的土地國(guó)有制和集體土地所有制并存，有利于維護(hù)我國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國(guó)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國(guó)有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可以考慮修改以城鄉(xiāng)分割來(lái)劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地用時(shí)的長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
3.農(nóng)民集體建設(shè)用地必須盡快合法進(jìn)入土地市場(chǎng)
進(jìn)一步完善有關(guān)土地法律，實(shí)現(xiàn)兩種建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，允許集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、抵押，讓農(nóng)民以土地權(quán)益分享城市化、工業(yè)化的好處。
(四)允許農(nóng)民以土地的權(quán)利參與工業(yè)化和城市化成果
謹(jǐn)慎對(duì)待“以社保換土地”的做法，積極推廣地方創(chuàng)新性做法。尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。在不能一步到位的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重地區(qū)的許多創(chuàng)新性做法，并在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上予以推廣，使農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府四方共贏。
四、總結(jié)
土地在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有著重要的地位，而現(xiàn)行土地制度也面臨著來(lái)自諸多方面的嚴(yán)峻的考驗(yàn)，本文在對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行一定研究后，對(duì)其改革提出一些可行的建議，相信在通過(guò)不斷的探索和發(fā)展，我國(guó)土地制度一定能更切合，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中實(shí)際發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、集體、企業(yè)、政府的四方共贏。
參考文獻(xiàn)：
[1]馬翠瑩.農(nóng)村土地制度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化,2010(01).
[2]李雄,方龍.論土地年租制適用的制度架構(gòu)――以土地年租制和土地出讓制比較為視角[J].改革與戰(zhàn)略,2010(01).
[3]趙忠璇.從農(nóng)民增收的角度談土地制度的缺陷及對(duì)策[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2010(01).
[4]肖仲萍,于桂蘭.我國(guó)城中村土地管理存在問(wèn)題與對(duì)策分析[J].黑龍江科技信息,2010(04).
[5]胡飛,廖海青.2010國(guó)土大清查[J/OL]2010,02.
中國(guó)土地政策發(fā)展論文相關(guān)文章：
3.土地資源管理論文
中國(guó)土地政策發(fā)展論文
