淺談創(chuàng)新稅收管理理念

論文關(guān)鍵詞：稅收管理理念　人本　服務(wù)　法治　誠信
　　論文摘要：隨著現(xiàn)代管理理論和理念的不斷更新，傳統(tǒng)稅收管理理念已不再適應(yīng)現(xiàn)代化的稅收管理形勢和變化的需要。加強稅收管理，實現(xiàn)高效征管，必須運用先進的管理科學(xué)思想，創(chuàng)新稅收管理理念，并采取切實可行的有效措施，構(gòu)筑高效征管的平臺，迭到稅收遵從度高，征納成本低，征管質(zhì)量好，納稅人滿意的最終目的。
　　一、現(xiàn)代稅收管理理念的理論基礎(chǔ)
　　(一)現(xiàn)代管理理念
　　現(xiàn)代管理理論認為，一定的管理理念總是基于一定人性假設(shè)之上的，管理者總是根據(jù)這些人性假設(shè)來確定他們的管理理念、管理模式和管理手段的。
　　西方關(guān)于人性的傳統(tǒng)基本假設(shè)為“經(jīng)濟人”假設(shè)，認為：人是理性的，每個人都能通過成本收益或趨利避害的原則來對其所面臨的一切機會和目標及實現(xiàn)目標的手段進行優(yōu)化選擇；人是“自私自利”的，總是在一定的約束條件下追求個人利益最大化。
　　根據(jù)這一傳統(tǒng)的人性假設(shè)。管理學(xué)家麥格雷戈于1957年在其《企業(yè)中人的因素》一文中提出了X理論。X理論認為人天生是好逸惡勞，沒有雄心壯志的。寧愿受到指揮，要求安全高于一切。因此，必須對大多數(shù)人實行強制的監(jiān)督指揮和用懲罰作為威脅，迫使他們?yōu)閷崿F(xiàn)組織目標做出適當?shù)呐?。在此基礎(chǔ)上，x理論認為多數(shù)人不能自我管理，需要另外的少數(shù)人從外部施加壓力。在管理實踐上，x理論強調(diào)強硬管理的權(quán)威性和服從性。在管理方法和措施上，X理論強調(diào)：管理的重點是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，基本上不考慮人的感情和道義上的責任；管理工作只是管理者的責任，是少數(shù)人的事情，被管理者的任務(wù)是聽從管理者的指揮，服從管理，而無權(quán)參與管理；為了加強管理，需要制訂各種嚴格的規(guī)章制度。實行嚴格的獎懲制度；通常的激勵措施是金錢刺激加嚴厲懲罰。傳統(tǒng)的管理組織結(jié)構(gòu)、管理政策、措施和計劃都反映了上述假設(shè)。
　　然而基于X理論的管理理念在實踐過程中的效果并不盡如人意，這使麥格雷戈認識到，傳統(tǒng)的指揮和控制的管理理念已不再適用于現(xiàn)代管理實踐，因此，需要一種對人進行管理的不同的理論，從而提出他的新理論——Y理論。
　　Y理論認為：人并非天生就厭惡工作，因為在工作中消耗體力和智力就像游戲、娛樂或休息一樣自然；人們在自己對目標負有責任的工作中能夠?qū)崿F(xiàn)自我指揮和自我控制，而外部控制和懲罰只是迫使人們努力實現(xiàn)組織目標的各種手段之一；絕大多數(shù)人都具備做出正確決策的能力，而不僅僅管理者才具備這一能力；在一定條件下。人不僅能夠?qū)W會接受責任，而且能夠?qū)W會主動承擔責任，而逃避責任、缺乏進取心、強調(diào)安全感一般只是經(jīng)驗的結(jié)果；在現(xiàn)代工業(yè)社會，許多人對組織具有相當高的想像力，人的智力潛力僅僅利用了一部分。在這些假設(shè)下，Y理論認為人的自我成長和發(fā)展是完全可能的。通過組織一體化原則，創(chuàng)造一種條件，使組織成員通過努力爭取組織的和自我的成功，以最好地實現(xiàn)個人目標。因此，Y理論主張的管理方法和措施有：管理者的工作重點，要從控制人轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造一種適宜的條件和環(huán)境，使人們在這種環(huán)境下能充分發(fā)揮自己的潛能，以充分實現(xiàn)自我；管理者的職能和任務(wù)應(yīng)當從單純的指揮者，轉(zhuǎn)移到成為幫助人們實現(xiàn)自我的良師益友，為發(fā)揮人們的才干創(chuàng)造良好的條件，減少人們在實現(xiàn)自我中的障礙；獎勵方式從強調(diào)來自外部的獎勵轉(zhuǎn)變到強調(diào)內(nèi)部的獎勵。
　　Y理論與X理論的主要區(qū)別在于，X理論強調(diào)外來的控制，而Y理論則側(cè)重強調(diào)被管理者的自我控制和自我管理。由于X理論把人們的行為過分一般化、簡單化了。因此，Y理論的貢獻在于提出了能提高管理者目標和被管理者目標一體化的管理理念，并體現(xiàn)了人性的發(fā)展。同時，他把尊重被管理者人格當作管理目的本身，而在X理論指導(dǎo)下的管理根本無法實現(xiàn)管理者和被管理者之間利益的統(tǒng)一。因此，Y理論為人性化的人本管理提供了理論指導(dǎo)。
　　現(xiàn)實中，雖然管理層很少會承認他們信奉x理論，但他們的實際做法與口頭所宣稱的相悖。如果實事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多數(shù)組織的管理方式都反映出這樣一種理念，即：若沒有嚴格的監(jiān)督機制，被管理者是不能很好地服從的。
　　(二)現(xiàn)代稅收管理理念
　　稅收管理是管理的一部分，關(guān)于管理理念的理論同樣適用于稅收管理。一定的稅收管理理念同樣是基于對被管理者的人性和行為模式的假設(shè)基礎(chǔ)上的。
　　在計劃經(jīng)濟條件下，傳統(tǒng)的稅收管理理念認為并且強調(diào)：納稅人都不可能如實申報納稅，人人都想少繳稅，最好不繳稅。因此，稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員必須像警察對付小偷一樣，對廠商企業(yè)和納稅人實行“上對下”式的強制型管理關(guān)系。
　　然而，隨著現(xiàn)代管理理念的不斷創(chuàng)新，伴隨著經(jīng)濟上新自由主義思潮的興起和信息技術(shù)革命的浪潮，西方近年來興起的“新公共管理”理論，根據(jù)現(xiàn)代管理理念的相關(guān)理論，對現(xiàn)代稅收管理理念提出了新的要求。
　　新公共管理運動緣于對20世紀7O年代以來凱恩斯干預(yù)主義經(jīng)濟政策所帶來的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會向信息社會轉(zhuǎn)型期間傳統(tǒng)官僚制政府管理模式弊端叢生的深刻反思，具有明顯的市場導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，主張把公共管理對象視為顧客。將顧客滿意程度作為政府績效考核的標準。這給謠方乃至世界各國的管理理論與實踐帶來深刻的影響，促使傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場與服務(wù)為導(dǎo)向的政府管理模式轉(zhuǎn)變。同時，對傳統(tǒng)的稅收管理理念和運作方式也產(chǎn)生了深刻的影響，使得稅收管理理念從“管理導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。
　　新公共管理理論以理性經(jīng)濟人的假設(shè)前提取代了傳統(tǒng)韋伯官僚制人性惡的假設(shè)前提，認為以人性惡為基點并試圖通過規(guī)制導(dǎo)向約束人的行為來維護公眾利益的思路是不完備的。應(yīng)該承認人的經(jīng)濟性特征，通過市場這只“看不見的手”引導(dǎo)并實現(xiàn)個人利益與公眾利益的統(tǒng)一。這一點給西方國家稅收管理理念帶來深刻影響，促使稅務(wù)機構(gòu)從過去視納稅人為偷稅者處處設(shè)防嚴查重罰，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晫{稅行為的成本收益分析，通過提供高服務(wù)質(zhì)量，降低稅收征收成本，以提高納稅遵從率。有測算表明，一份納稅服務(wù)方面的努力，相當于50份稅務(wù)監(jiān)督打擊方面的收獲，成本收益率比較不言自明。鑒于此，一貫以嚴厲著稱的美國聯(lián)邦稅務(wù)局也于1998年實施了重組和改革方案，把“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。作為美國稅收管理現(xiàn)代化的理念和使命，并把為每個納稅人提供一流的辦稅服務(wù)和為所有納稅人提供旨在確保稅法得到公平實施的服務(wù)以及創(chuàng)造高質(zhì)量的工作環(huán)境(為稅務(wù)人員服務(wù))作為其三個戰(zhàn)略性目標。
　　二、樹立現(xiàn)代化的稅收管理理念
　　(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的稅收管理理念
　　我國傳統(tǒng)的稅收管理理念正是基于前述的X理論。稅收管理的重點是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，為了加強對納稅人的管理，制訂了各種嚴格的規(guī)章制度；管理者與被管理者之間是指揮與服從管理的關(guān)系，是一種傳統(tǒng)的“上對下”式的強制型管理關(guān)系。這種傳統(tǒng)稅收管理理念是一種任務(wù)統(tǒng)帥下的陳舊理念，其直接后果是納稅人與稅收管理者形成一種對立甚至敵對的態(tài)度，嚴重影響了稅收征納關(guān)系和納稅人的納稅遵從度，從而造成了大量的逃漏稅和稅收流失。給我國的稅收征管工作帶來巨大的困難。
　　因此，必須對這種傳統(tǒng)的稅收管理理念從根本上加以轉(zhuǎn)變：(1)從傳統(tǒng)的征稅人即稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員對納稅人居高臨下的縱向管理，轉(zhuǎn)向征稅人對納稅人的橫向平等的現(xiàn)代人本管理；(2)從傳統(tǒng)的權(quán)威管理和服從管理，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的和諧管理和服務(wù)管理；(3)從傳統(tǒng)封閉式的以稅收計劃和稅收任務(wù)為中心的管理轉(zhuǎn)向全面開放的以依法治稅為宗旨的現(xiàn)代稅收管理；(4)從傳統(tǒng)的人治管理、目標管理、承包管理，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代系統(tǒng)管理、綜合管理、有效管理和法治管理。

然而，目前我國尚處于社會主義初級階段，直接跨越以規(guī)制導(dǎo)向為特征的稅收計劃和任務(wù)強制管理模式是不現(xiàn)實的。況且新公共管理運動所體現(xiàn)的稅收管理理念于現(xiàn)階段也不可能在我國全面推行，因此加強制度建設(shè)和監(jiān)管仍是我國當前稅收管理的主流。但隨著改革開放的進一步深入，新公共管理運動所蘊含的“為納稅人服務(wù)”的理念必將成為我國稅收管理理念創(chuàng)新中必不可少的重要內(nèi)容。稅務(wù)部門應(yīng)由既是游戲規(guī)則的制定者又是參與者的角色逐步向游戲規(guī)則的制定者和維護者的角色轉(zhuǎn)換．并根據(jù)社會公眾的需求，提供優(yōu)質(zhì)的公共商品和公共服務(wù)。
　　正是基于此，國家稅務(wù)總局提出了樹立“監(jiān)督管理與服務(wù)并重”的稅收管理理念，明確地把我國稅收管理理念定位為“優(yōu)質(zhì)服務(wù)+科學(xué)管理”。這是一種新型的適應(yīng)稅收管理現(xiàn)代化發(fā)展方向的稅收管理理念，也是適應(yīng)我國當前社會主義市場經(jīng)濟實際需要的稅收管理理念。它把重視服務(wù)和加強管理相提并論，是對傳統(tǒng)稅收管理理念的揚棄和對新形勢下稅收管理活動的內(nèi)涵和實質(zhì)的準確把握，是我國今后稅收管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。
　　(二)現(xiàn)代化稅收管理理念的具體內(nèi)容
　　創(chuàng)新稅收管理理念，就是要在揚棄傳統(tǒng)稅收管理理念的基礎(chǔ)上。樹立適應(yīng)現(xiàn)代稅收管理實踐的現(xiàn)代化的稅收管理理念：
　　1．樹立“人本”管理理念?，F(xiàn)代稅收管理強調(diào)“以人為本”，首先就是以納稅人為核心，把納稅人服氣不服氣、滿意不滿意作為衡罱稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法服務(wù)水平的重要標準，要根據(jù)納稅人的確切需要，做出正確的稅收征管決策，為納稅人提供個性化、貼近式的服務(wù)，引導(dǎo)納稅人正確理解國家的稅收決策。增強其稅收遵從意識；其次，要注意提升稅務(wù)干部隊伍的素質(zhì)，加強思想品質(zhì)教育，強調(diào)任人唯能和獎優(yōu)罰劣原則，實行“功績制”考核；嚴格把好稅務(wù)人員“入口”和“出口”關(guān)，招聘具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才充實稅務(wù)公務(wù)員隊伍，建立全方位、多層次培訓(xùn)機制，培養(yǎng)造就復(fù)合型知識人才，承擔起知識時代稅收征管任務(wù)。
　　2．樹立服務(wù)管理理念，實現(xiàn)辦稅服務(wù)與日常稅收管理的有機結(jié)合。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的稅收管理理念，改變把納稅人放在稅務(wù)機關(guān)對立面的做法，應(yīng)通過多種形式為納稅人依法納稅提供服務(wù)。如成立納稅人服務(wù)中心，建立納稅服務(wù)專門機構(gòu)，專門為納稅人提供政策法律咨詢、納稅輔導(dǎo)與培訓(xùn)、票證領(lǐng)購表格領(lǐng)取或下載等互動式服務(wù)；建立公共服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)，健全納稅服務(wù)體系，將納稅服務(wù)貫徹到稅務(wù)檢查、行政處罰、聽證、復(fù)議、訴訟全過程，使納稅服務(wù)制度化，利用信息網(wǎng)絡(luò)，采取信息化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化等多種手段，為納稅人提供“全天候”優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
　　3．樹立信息應(yīng)用和科技管理理念，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的手工征管向現(xiàn)代化信息征管的轉(zhuǎn)變。近年來，稅務(wù)部門通過“金稅工程”、“大集中”工程等信息化措施實現(xiàn)了一定范圍內(nèi)的信息集中。集中信息的目的是應(yīng)用信息，實現(xiàn)對稅收工作全過程的分析、監(jiān)控、改進和完善。各級稅務(wù)人員既要善于利用信息網(wǎng)絡(luò)廣泛采集信息，并對信息數(shù)據(jù)進行深入分析，又要增強信息安全意識，使稅收管理情報系統(tǒng)的安全性、可靠性得到保障。充分利用各種信息，就要整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，建立依托計算機網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)平臺，覆蓋所有控管稅種和工作環(huán)節(jié)的稅收管理系統(tǒng)；開發(fā)全國統(tǒng)一的稅收征管信息系統(tǒng)軟件，按照全國統(tǒng)一的稅收征管工作規(guī)程，對納稅流程實現(xiàn)計算機自動監(jiān)控管理；建立覆蓋各部門的稅收綜合管理體系和信息管理監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)稅務(wù)與其他各部門的聯(lián)網(wǎng)與資源共享。提高稅收執(zhí)法的針對性和有效性。
　　4．樹立系統(tǒng)綜合管理理念。信息化支持下的專業(yè)化稅收征管模式，是—個不可分的整體，所有稅務(wù)人員都應(yīng)該樹立系統(tǒng)綜合管理的觀念，掌握本崗位工作如何與相關(guān)崗位進行配合銜接。尤其是在專業(yè)化管理模式下，必須注重征、管、查之間的銜接和協(xié)調(diào)，注重運用系統(tǒng)整體觀念來系統(tǒng)分析，綜合解決稅收征管工作中存在的具體問題。同時，要樹立系統(tǒng)綜合管理觀念、自覺地把稅收管理系統(tǒng)與整個國民經(jīng)濟管理系統(tǒng)有機地結(jié)合在一起，提高稅收管理系統(tǒng)的運行質(zhì)量。
　　5．樹立法治管理理念，實現(xiàn)由依靠行政手段管稅向依靠法律治稅的轉(zhuǎn)變。要最大限度地弱化行政權(quán)力的影響范圍和程度，強化稅收法律法規(guī)的約束力和覆蓋面，建立規(guī)范的稅收立法機制、科學(xué)的稅收征管機制、有效的執(zhí)法考核機制、嚴密的內(nèi)外監(jiān)控機制，把稅收執(zhí)法的各種行為置于法律法規(guī)的嚴格約束之下。
　　6．樹立效率管理理念，實現(xiàn)由注重完成任務(wù)向注重提高征管效率和質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。簡化辦稅程序，減少征稅成本，將稅收效率作為評判稅收征管工作效能的重要指標。減少審批事項和環(huán)節(jié)，擴大窗口辦事權(quán)力，誰受理誰負責。誰辦理誰承擔責任。合理設(shè)置人員機構(gòu)，弱化任務(wù)考核，強化質(zhì)量考核，把征管質(zhì)量高低作為判斷工作成效的主要標準。規(guī)范稅收征管費用支出，并列入中央和地方各級政府年終考核指標，調(diào)動全員參與稅收成本管理。
　　7．樹立社會管理理念，發(fā)展中介機構(gòu)?，F(xiàn)代稅收管理是一項牽涉頗廣，工作量巨大的工作，僅憑稅務(wù)機關(guān)的力量是很難做到完美的?？梢越梃b西方國家的成功經(jīng)驗和做法，大力發(fā)展稅務(wù)代理業(yè)，將稅務(wù)機關(guān)的主要精力放在大稅源的監(jiān)控、稽查上，而對報稅環(huán)節(jié)的監(jiān)管從稅務(wù)機關(guān)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)中介機構(gòu)，這樣既節(jié)約了成本，又有效提高了征管效率，使稅務(wù)代理在為納稅人提供廣泛社會化納稅服務(wù)的同時，也成為稅收管理的重要輔助手段。
　　8．樹立文化管理理念。稅收文化作為一種文化觀念，是先通過一定的載體，凝練在管理上、制度上以及大家共同遵守的行為規(guī)范和道德層面的，然后通過學(xué)習(xí)和觀念上的提升來達到提升管理理念的。所以稅收文化建設(shè)應(yīng)該更好地與稅收征管各方面的實際工作緊密結(jié)合起來，通過稅收文化建設(shè)，營造一種氛圍，讓征稅人和納稅人逐步理解稅收本質(zhì)，形成征納雙方一致認同的精神追求、價值取向和行為準則，把稅收意識融入日常管理中，最終增加征納雙方的誠信度、責任感和法律意識。
　　9．樹立風險管理理念，實施分類征管。將西方風險分析理論引入稅收征管，借鑒日本的“三色”申報機制、美國的“分三級管理模式”，針對不同類型納稅人的收入風險不同的現(xiàn)實，在稅務(wù)機關(guān)資源有限的情況下。根據(jù)不同類型納稅人的不同特征，分類管理，做到合理安排稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部資源，將稅收征管能力集中在稅收收入風險較大的納稅戶的監(jiān)管上。
　　10．樹立誠信管理理念，打造良好的誠信氛圍。稅務(wù)機關(guān)及其工作人員要留給納稅人和社會各界講求誠信的深刻印象，要以自身的誠信行為激發(fā)納稅人誠信納稅的自覺性。同時，要在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部形成鼓勵誠信的激勵機制，在系統(tǒng)上下形成濃厚的誠信氛圍。