公共事業(yè)管理界定及本土化
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在我國,本科層面的公共事業(yè)管理教育已經(jīng)在高等院校普遍展開,公共事業(yè)改革也正在公共事業(yè)各個領(lǐng)域廣泛開展并不斷深入。本文從中國國情出發(fā),對公共事業(yè)管理的主體進(jìn)行本土化分析。公共事業(yè)管理的主體如何界定,這是一個爭議比較大的問題,主要原因是對“公共事業(yè)管理”這一概念界定的模糊性造成的,也就是說在“公共事業(yè)管理”這個概念沒有得出確切的內(nèi)涵界定之前,是無法得出正確結(jié)論的。為此,我們將從界定“公共事業(yè)管理”這個概念出發(fā),來研究公共事業(yè)管理主體的相關(guān)問題。
一、公共事業(yè)管理的內(nèi)涵
社會生活不可能是單個人的孤立的生活,人們必須成為“社會人”,依靠以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)和核心的社會關(guān)系的聯(lián)結(jié),組成一定的社會共同體才能生存和發(fā)展。公共事業(yè),從本質(zhì)上說,它是為社會公眾實現(xiàn)和維護(hù)公共利益的活動,它應(yīng)該屬于社會自身的事業(yè),因此,社會自組織參與和承擔(dān)對公共事業(yè)的管理是天經(jīng)地義的事情, 也是社會自組織得以發(fā)展的必然要求。應(yīng)該由國家承擔(dān)的公共事業(yè)管理職能由相應(yīng)的行政組織承擔(dān)起來,應(yīng)該由社會承擔(dān)的公共事業(yè)管理職能由社會自組織承擔(dān)起來,這也是重構(gòu)國家與社會合理關(guān)系模式的重要內(nèi)容。根據(jù)以上分析,我們可以完整地揭示出公共事業(yè)管理的明確內(nèi)涵,即公共事業(yè)管理是指部分行政組織和社會性組織依法對社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供和公共秩序及安全的維護(hù)等所進(jìn)行的規(guī)劃決策、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制活動。
二、公共事業(yè)管理主體的界定
從以上對公共事業(yè)管理內(nèi)涵的分析中,我們對公共事業(yè)管理的主體已經(jīng)有了清晰的認(rèn)識,我們認(rèn)為,所謂公共事業(yè)管理的主體是指不以盈利為目的,依照法律規(guī)定專門從事對社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供和公共秩序及安全的維護(hù)并進(jìn)行有效管理的行政性組織和社會性組織的總稱?？梢詮囊韵聨追矫鎭砝斫夤彩聵I(yè)管理的主體:
1.公共事業(yè)管理的主體有兩種類型,一種是行政性組織,它們是掌握行政權(quán)力,承擔(dān)著公共事業(yè)管理的行政職能,如承擔(dān)教育事業(yè)管理的教育行政部門,文化事業(yè)管理的文化行政部門,醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理的衛(wèi)生行政部門等等;另一類是社會性的組織,我們通常也把它們稱為類行政組織,它們承擔(dān)部分公共事業(yè)管理的職能,但它們不是政府的構(gòu)成部門,不掌握行政權(quán)力,如社會中的各種行業(yè)協(xié)會、慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會、城市(鎮(zhèn))公用事業(yè)部門(自來水、電力、煤氣、公交)等等。
2.公共事業(yè)管理的主體是以為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共安全及秩序為主要職責(zé)。能不能有效地為社會提供所需的公共產(chǎn)品、服務(wù)、安全和秩序,是公共事業(yè)管理組織存在和發(fā)展的依據(jù),是其存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。另外,需要注意的是只有為社會公共生活提供直接支持和保障的管理部門才是公共事業(yè)管理的主體,那些起間接作用的組織(如政府辦公廳等行政輔助機(jī)構(gòu)),從嚴(yán)格意義上講,不屬于公共事業(yè)管理的主體。
3.公共事業(yè)管理主體在從事對社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織生產(chǎn)和提供的過程中,絕對不允許以盈利為目的。公共事業(yè)管理的“公共性”決定了公共事業(yè)管理主體, 其活動實質(zhì)是對社會承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù),而不能像私人機(jī)構(gòu)那樣要以盈利為目的。公共事業(yè)管理盡管不能以盈利為目的,但這種管理活動也需要付出管理成本, 那么這個成本費用由誰來支付?我們認(rèn)為公共事業(yè)管理主體的活動經(jīng)費來源主要有三個方面:一是政府財政撥付;二是有償服務(wù)收入(按產(chǎn)品和勞務(wù)的成本收取的費用);三是通過社會的贊助、資助、捐贈、彩票收入等籌措的資金。
4.工商組織、行政組織與公共事業(yè)管理組織的區(qū)別與聯(lián)系。工商組織與公共事業(yè)管理組織的區(qū)別是顯而易見的,工商組織是絕對的社會性組織,它主要從事社會商品的生產(chǎn)、銷售和服務(wù),以賺取更多的經(jīng)濟(jì)利益為目的。而公共事業(yè)管理組織既有行政性的也有社會性的,其存在的目的是規(guī)劃、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供。它不能,而且也不允許以賺錢為存在的目的。必須注意的是,有些工商組織也承擔(dān)某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供,但它們屬于公共事業(yè)的作業(yè)層,而不是管理層,它們與公共事業(yè)管理主體往往是業(yè)務(wù)委托關(guān)系,自然也就不能成為公共事業(yè)的管理主體。行政組織具有很強(qiáng)的政治性, 它必須責(zé)無旁貸地貫徹和執(zhí)行統(tǒng)治階級的政治意志,優(yōu)先保證統(tǒng)治階級政治利益的實現(xiàn)。而公共事業(yè)管理主體,無論作為行政性組織,還是社會性組織,其主要職責(zé)不在于維護(hù)和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的政治利益,而在于為社會公眾的社會生活提供必須的公需產(chǎn)品和服務(wù),它的政治色彩已經(jīng)大大降低了,比如行政性公共事業(yè)管理組織, 盡管它在從事公共事業(yè)的管理過程中仍然要堅持統(tǒng)治階級所確定的政治方向,貫徹統(tǒng)治階級的政治意圖,但它所涉及的具體事務(wù),大量的是管理的技術(shù)層面的問題, 而不是政治層面的問題。根據(jù)以上分析,我們認(rèn)為公共事業(yè)管理主體應(yīng)該具有服務(wù)性、公益性、社會性、職能性、法制性的特征,這里不一一解說。
一、公共事業(yè)管理的內(nèi)涵
社會生活不可能是單個人的孤立的生活,人們必須成為“社會人”,依靠以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)和核心的社會關(guān)系的聯(lián)結(jié),組成一定的社會共同體才能生存和發(fā)展。公共事業(yè),從本質(zhì)上說,它是為社會公眾實現(xiàn)和維護(hù)公共利益的活動,它應(yīng)該屬于社會自身的事業(yè),因此,社會自組織參與和承擔(dān)對公共事業(yè)的管理是天經(jīng)地義的事情, 也是社會自組織得以發(fā)展的必然要求。應(yīng)該由國家承擔(dān)的公共事業(yè)管理職能由相應(yīng)的行政組織承擔(dān)起來,應(yīng)該由社會承擔(dān)的公共事業(yè)管理職能由社會自組織承擔(dān)起來,這也是重構(gòu)國家與社會合理關(guān)系模式的重要內(nèi)容。根據(jù)以上分析,我們可以完整地揭示出公共事業(yè)管理的明確內(nèi)涵,即公共事業(yè)管理是指部分行政組織和社會性組織依法對社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供和公共秩序及安全的維護(hù)等所進(jìn)行的規(guī)劃決策、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督控制活動。
二、公共事業(yè)管理主體的界定
從以上對公共事業(yè)管理內(nèi)涵的分析中,我們對公共事業(yè)管理的主體已經(jīng)有了清晰的認(rèn)識,我們認(rèn)為,所謂公共事業(yè)管理的主體是指不以盈利為目的,依照法律規(guī)定專門從事對社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供和公共秩序及安全的維護(hù)并進(jìn)行有效管理的行政性組織和社會性組織的總稱?？梢詮囊韵聨追矫鎭砝斫夤彩聵I(yè)管理的主體:
1.公共事業(yè)管理的主體有兩種類型,一種是行政性組織,它們是掌握行政權(quán)力,承擔(dān)著公共事業(yè)管理的行政職能,如承擔(dān)教育事業(yè)管理的教育行政部門,文化事業(yè)管理的文化行政部門,醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理的衛(wèi)生行政部門等等;另一類是社會性的組織,我們通常也把它們稱為類行政組織,它們承擔(dān)部分公共事業(yè)管理的職能,但它們不是政府的構(gòu)成部門,不掌握行政權(quán)力,如社會中的各種行業(yè)協(xié)會、慈善機(jī)構(gòu)、紅十字會、城市(鎮(zhèn))公用事業(yè)部門(自來水、電力、煤氣、公交)等等。
2.公共事業(yè)管理的主體是以為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共安全及秩序為主要職責(zé)。能不能有效地為社會提供所需的公共產(chǎn)品、服務(wù)、安全和秩序,是公共事業(yè)管理組織存在和發(fā)展的依據(jù),是其存在和發(fā)展的合法性基礎(chǔ)。另外,需要注意的是只有為社會公共生活提供直接支持和保障的管理部門才是公共事業(yè)管理的主體,那些起間接作用的組織(如政府辦公廳等行政輔助機(jī)構(gòu)),從嚴(yán)格意義上講,不屬于公共事業(yè)管理的主體。
3.公共事業(yè)管理主體在從事對社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織生產(chǎn)和提供的過程中,絕對不允許以盈利為目的。公共事業(yè)管理的“公共性”決定了公共事業(yè)管理主體, 其活動實質(zhì)是對社會承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù),而不能像私人機(jī)構(gòu)那樣要以盈利為目的。公共事業(yè)管理盡管不能以盈利為目的,但這種管理活動也需要付出管理成本, 那么這個成本費用由誰來支付?我們認(rèn)為公共事業(yè)管理主體的活動經(jīng)費來源主要有三個方面:一是政府財政撥付;二是有償服務(wù)收入(按產(chǎn)品和勞務(wù)的成本收取的費用);三是通過社會的贊助、資助、捐贈、彩票收入等籌措的資金。
4.工商組織、行政組織與公共事業(yè)管理組織的區(qū)別與聯(lián)系。工商組織與公共事業(yè)管理組織的區(qū)別是顯而易見的,工商組織是絕對的社會性組織,它主要從事社會商品的生產(chǎn)、銷售和服務(wù),以賺取更多的經(jīng)濟(jì)利益為目的。而公共事業(yè)管理組織既有行政性的也有社會性的,其存在的目的是規(guī)劃、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供。它不能,而且也不允許以賺錢為存在的目的。必須注意的是,有些工商組織也承擔(dān)某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供,但它們屬于公共事業(yè)的作業(yè)層,而不是管理層,它們與公共事業(yè)管理主體往往是業(yè)務(wù)委托關(guān)系,自然也就不能成為公共事業(yè)的管理主體。行政組織具有很強(qiáng)的政治性, 它必須責(zé)無旁貸地貫徹和執(zhí)行統(tǒng)治階級的政治意志,優(yōu)先保證統(tǒng)治階級政治利益的實現(xiàn)。而公共事業(yè)管理主體,無論作為行政性組織,還是社會性組織,其主要職責(zé)不在于維護(hù)和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的政治利益,而在于為社會公眾的社會生活提供必須的公需產(chǎn)品和服務(wù),它的政治色彩已經(jīng)大大降低了,比如行政性公共事業(yè)管理組織, 盡管它在從事公共事業(yè)的管理過程中仍然要堅持統(tǒng)治階級所確定的政治方向,貫徹統(tǒng)治階級的政治意圖,但它所涉及的具體事務(wù),大量的是管理的技術(shù)層面的問題, 而不是政治層面的問題。根據(jù)以上分析,我們認(rèn)為公共事業(yè)管理主體應(yīng)該具有服務(wù)性、公益性、社會性、職能性、法制性的特征,這里不一一解說。