公共政策學(xué)課程論文(2)
除了像孫志剛案這樣的“焦點(diǎn)事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公眾議程的設(shè)置、進(jìn)而影響正式議程的設(shè)置是一個(gè)較長(zhǎng)的過程。對(duì)比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問題、農(nóng)民工問題、戶籍改革問題、義務(wù)教育問題、公共衛(wèi)生問題、醫(yī)療保障問題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對(duì)原有政策的批評(píng)一般都比政策調(diào)整要早3至5年，前者對(duì)后者的推動(dòng)作用毋庸置疑。[69]
最初，輿論批評(píng)的焦點(diǎn)集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識(shí)到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)橹醒胝扇×恕靶蕛?yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，[70]地方政府則為了追求GDP 高增長(zhǎng)率而不惜一切代價(jià)。于是，近年來在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。面對(duì)輿論壓力，中央決策層不得不作出回應(yīng)。為了緩解批評(píng)，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實(shí)告訴人們，初次分配中的不公平問題(如老板、經(jīng)理與普通職工之間的收入差距)同樣需要重視，單靠財(cái)稅等再分配杠桿來調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)雖然仍然沿用“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”
大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會(huì)干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”
的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)了一步，提出未來中國(guó)要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。[74]從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP 增長(zhǎng)，到“以人為本”、“共同富?！?、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，是個(gè)歷史性的跨越。沒有民眾對(duì)“改革”的質(zhì)疑反思，沒有新興與傳統(tǒng)媒體對(duì)公共政策的激烈辯論，沒有社會(huì)要求重新定位中國(guó)改革的強(qiáng)烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的。[75]
在今日中國(guó)，六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存。但與毛澤東和鄧小平時(shí)代相比，強(qiáng)人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設(shè)置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”
逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。用執(zhí)政黨自己的術(shù)語來說，議程設(shè)置已變得日益“科學(xué)化”和“民主化”了;或用國(guó)務(wù)院溫家寶的話來說，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題”。[76]雖然“科學(xué)化”
和“民主化”
的程度未必盡如人意，但從這個(gè)角度觀察，我們可以看到，中國(guó)政治的邏輯已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來的“威權(quán)主義”分析框架則完全無力把握中國(guó)政治中這些深刻的變化。在過去幾十年里，這個(gè)標(biāo)簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國(guó)政治在此期間發(fā)生了翻天覆地的變化，貼在中國(guó)政治上的標(biāo)簽卻一成不變。如此荒.唐的概念與其說是學(xué)術(shù)分析工具，不如說是意識(shí)形態(tài)的詛咒。
現(xiàn)在已經(jīng)到了徹底擺脫這類夢(mèng)囈的時(shí)候了。
[1]Peter Bachrach and Morton Baratz，Two Faces of Power.A mericanPol i tical Science Review，vol.56，no.4(Dec.1962)，pp.947—52.
[2]Matthew A.Crenson ，The Un2pol i tics of A i r Pol l ution.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1971.
[3]Bernard C.Cohen ，The Press and Forei gn Pol icy .Princeton：Princeton University Press，1963，p .13.
[4]Maxwell McCombs and Donald Shaw，The Agenda2Setting Function ofMass Media.Publ ic Opinion Quarterl y，vol.36，1972，pp.176—87.
[5]John W.Kingdon，A genda ，A l ternati ves ，and Publ ic Pol icies.New York：Harper Collins，1995.
[6]科比(Cobb)及其合作者認(rèn)為議程設(shè)定有三種模式，相當(dāng)于我們這里所說的“外壓”、“動(dòng)員”和“內(nèi)參”模式。受他們的啟發(fā)，再結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我提出議程設(shè)定有六種模式，而不是三種模式。見Roger Cobb，J ennie2KeithRoss，and Marc Howard Ross，Agenda Building as a Comparative PoliticsProcess ，A merican Pol i tical Science Review，vol.70，no.1(March1976)，pp.126—138.
[7]福建省地方志編纂委員會(huì)：《福建省志?物價(jià)》，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText _nomain.asp ?ToBook =181=32
[8]鄧小平《：抓住時(shí)機(jī)，推進(jìn)改革》(1985年7月11日)《，鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第131頁。
[9]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(1999)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1999年。
公共政策學(xué)課程論文范文二：試論我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修改——以環(huán)境公共政策為視角
內(nèi)容提要: 當(dāng)下關(guān)于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修改的各種意見、方案中，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的地位、稱謂、價(jià)值、原則、制度等的認(rèn)識(shí)很不一致、不明確，如一些學(xué)者提到我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家的環(huán)境政策予以宣示，但為何要宣示及宣示什么等卻不甚明了。本文力圖以環(huán)境公共政策為視角，對(duì)環(huán)境保護(hù)法修改中涉及的稱謂、價(jià)值、原則、制度等進(jìn)行研究，以期引致學(xué)界對(duì)這個(gè)問題的進(jìn)一步關(guān)注。
一、中國(guó)的環(huán)境公共政策與環(huán)境法之關(guān)系
(一)公共政策及環(huán)境公共政策的定義
1、公共政策。對(duì)于公共政策的定義有多種：戴維·伊斯頓認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。此定義強(qiáng)調(diào)的是公共政策的價(jià)值分配功能。伍德·威爾遜認(rèn)為公共政策是有立法權(quán)的人制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。此定義是政治與行政二元論的體現(xiàn)，僅把范圍限定在法律政策之內(nèi)?？ㄆ仗m認(rèn)為公共政策是指擁有價(jià)值、目標(biāo)與策略的宏大計(jì)劃。它突出了政策是以某特定目標(biāo)為導(dǎo)向的行動(dòng)計(jì)劃以及它與一般計(jì)劃的區(qū)別，比較籠統(tǒng)。托馬斯·達(dá)伊認(rèn)為公共政策是所有政府決定做的或者決定不做的事情。這個(gè)定義突出了政策的表現(xiàn)形式。我國(guó)有些學(xué)者認(rèn)為，公共政策是黨和政府用來引導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)個(gè)人、機(jī)構(gòu)團(tuán)體行動(dòng)的指南或準(zhǔn)則。它的表現(xiàn)形式有①法律規(guī)章、②行政命令、③行動(dòng)計(jì)劃與策略、④政府首腦的書面或口頭聲明和指示等等。這個(gè)定義雖然比較全面地指出了公共政策的表現(xiàn)方式，也突出了它是一種行為規(guī)范，但是沒有反映公共政策的本質(zhì)。
盡管許多學(xué)者對(duì)什么是公共政策進(jìn)行了界定，但由于出發(fā)角度不同，其觀點(diǎn)各有千秋。
2、環(huán)境公共政策。經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益是環(huán)境法的基本問題。環(huán)境利益是指在滿足大多數(shù)人需要的同時(shí)保護(hù)和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)生產(chǎn)力可持續(xù)運(yùn)行能力，以滿足全人類整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要的效益。 [1] [1]由于環(huán)境利益按照主體的不同可分為個(gè)人環(huán)境利益、集體環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益和國(guó)家環(huán)境利益，由是環(huán)境公共政策是指公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的環(huán)境公共利益和經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中依據(jù)人與環(huán)境和諧發(fā)展的目標(biāo)，經(jīng)由政治過程所選擇和制定的開發(fā)利用自然資源、保護(hù)改善環(huán)境的行為準(zhǔn)則。此定義表明公共權(quán)力機(jī)關(guān)在制定環(huán)境公共政策時(shí)首先要對(duì)在社會(huì)的環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益之間進(jìn)行選擇和綜合。這是因?yàn)榄h(huán)境公共政策的目的是為了促進(jìn)人類與環(huán)境的和諧發(fā)展，人類的發(fā)展是人類在物質(zhì)、精神(心智)方面的發(fā)展，發(fā)展的基礎(chǔ)是人類所處的環(huán)境，離開了人類環(huán)境，人的發(fā)展甚至生存均不可能。環(huán)境問題是人類在生產(chǎn)和生活過程中的不適當(dāng)方式產(chǎn)生的，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相生相伴。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的順序安排是政策安排中的首要問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)環(huán)境或是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中兼顧環(huán)境保護(hù)具有不同的含義，所以，制定公共環(huán)境政策首要的是對(duì)環(huán)境公共利益與經(jīng)濟(jì)公共利益進(jìn)行考量，確定發(fā)展的順序安排。其次是對(duì)環(huán)境公共利益的選擇問題。環(huán)境公共利益有多元性，既有國(guó)家環(huán)境利益，還有社會(huì)環(huán)境利益。在社會(huì)環(huán)境利益中，既要選擇、綜合大多數(shù)人的環(huán)境利益，也必須兼顧部分地區(qū)、部分人的環(huán)境利益，當(dāng)然，有時(shí)國(guó)家環(huán)境利益與社會(huì)環(huán)境利益可能不相協(xié)調(diào)。第三，在當(dāng)下，環(huán)境公共政策的制定必須以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為目標(biāo)。自從1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展的理念被世界各國(guó)普遍接受以來，可持續(xù)發(fā)展觀已深入人心。近年來，黨中央在對(duì)可持續(xù)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上提出了科學(xué)發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀是“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育等的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。也就是說，公共環(huán)境政策的制定既有兼顧社會(huì)內(nèi)部各種社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展，而且根本上是要“和諧”人的社會(huì)與自然兩者發(fā)展之間的關(guān)系。第四，開發(fā)、利用自然資源和保護(hù)、改善環(huán)境是環(huán)境公共政策的作用體現(xiàn)。
(二)中國(guó)的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律之關(guān)系
1、中國(guó)的公共政策與法律之關(guān)系。
在對(duì)環(huán)境公共政策的定義作了必要討論之后，我們可以對(duì)環(huán)境公共政策與環(huán)境法律的關(guān)系作進(jìn)一步分析。
法律有狹義與廣義之分。廣義的法律是從抽象意義上而言的，指法的整體，包括由國(guó)家制定的憲法、法律、法令、條例、決議、指示、規(guī)章等規(guī)范性文件和國(guó)家認(rèn)可的判例、習(xí)慣等。就我國(guó)現(xiàn)在的法律來說，主要是指作為根本法的憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、某些地方國(guó)家機(jī)關(guān)指定的地方性法規(guī)等。狹義的法律是從特定或具體意義上而言的，專指擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)立法程序制定的規(guī)范性文件。在我國(guó)，狹義的法律指全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律和全國(guó)代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的除基本法律以外的其他法律。 [2] [2] 在法治國(guó)家，公共政策的制定必須經(jīng)過合法化的程序從而具有法的形態(tài)，而且公共政策與法的制定和執(zhí)行主體都是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，所以，廣義的法律在法治國(guó)家與公共政策存在于同一文本并且有共同的形式特征。 [3] [3]
但是，公共政策與法律并不是形神俱同。例如，1969年美國(guó)制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》主要規(guī)定3件事：宣布美國(guó)的國(guó)家環(huán)境政策;設(shè)立總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì);建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。 [4] [4] 美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》主要針對(duì)的是政府。規(guī)定了政府對(duì)環(huán)境保護(hù)問題做什么以及怎樣做，從法的要素分析，美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策獲得法的形態(tài)的文本，其本身并不是規(guī)范意義上的法。因?yàn)?，從法律而言，除了在法治?guó)家它與公共政策具有相同的合法化程序和共同的表現(xiàn)形式特征以外，法律與政策也有明確的差異。這些差異有：公共政策的執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了行政機(jī)關(guān)，還包括法院等司法部門;公共政策是以權(quán)力為核心，政策對(duì)象的權(quán)利義務(wù)可以不平等，且以權(quán)力為“紐帶”的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須保證執(zhí)行，而法律是以權(quán)利為核心，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一體;政策在內(nèi)容上側(cè)重于價(jià)值分配和資源分配，即規(guī)定做什么、怎么做，而法律側(cè)重于糾察、校正在價(jià)值分配和資源分配中的各種違法行為，即規(guī)定不可為行為及其法律后果等。所以美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)際上是具有法律形態(tài)的國(guó)家環(huán)境政策。
中國(guó)的公共政策與法律之關(guān)系較為復(fù)雜。從廣義法概念角度，我們可以將中國(guó)的公共政策分為獲得法律形態(tài)的公共政策和未獲得法律形態(tài)的公共政策。未獲得法律形態(tài)的公共政策是指未經(jīng)法定程序納入法律中的公共政策，獲得法形態(tài)的公共政策則相反(而且，一般來說，在法治國(guó)家，制定法律的程序與公共政策的制定程序往往是相同的)。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，在當(dāng)代中國(guó)，法定化的程序在國(guó)家層面是指全國(guó)人大、全國(guó)人大會(huì)制定憲法和法律的過程，在公共政策學(xué)的視野里，這個(gè)含義上的法就是“人大決策”或稱“立法決策”?，F(xiàn)行憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。國(guó)務(wù)院各部、委有權(quán)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi).發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這些行政法規(guī)、行政措施、決定和命令具有當(dāng)然的法律效力，統(tǒng)屬于公共政策視野中的“行政決策”。中國(guó)的“司法決策”產(chǎn)生于國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋中。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)的司法解釋是指國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)在適用法律的過程中對(duì)具體應(yīng)用法律問題所作的解釋，這類解釋分為審判解釋和檢察解釋兩種，解釋權(quán)分別歸全國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院。這類解釋是指導(dǎo)性的，對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)具有普遍的約束力，是辦案的依據(jù)。全國(guó)最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)如何具體應(yīng)用法律問題，也常常采取聯(lián)合解釋的形式，共同發(fā)布法律文件。司法解釋的形式是多種多樣的，如批復(fù)、解答、規(guī)定、通知等。司法解釋不能任意改變法律的規(guī)定，不得與憲法和法律相違背。另外，有立法權(quán)的地方人大及其會(huì)制定的地方性法規(guī)以及民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例是“地方人大決策”，有立法權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)章屬于“地方行政決策”。在中國(guó)未獲得法律形態(tài)的公共政策有共產(chǎn)黨的政策 [5] [5]、黨中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件 [6] [6]、基層政策 [7] [7]、地方行政措施以及地方行政政府的決定和命令等。
2、中國(guó)的環(huán)境公共政策與環(huán)境法律
按照前述，在橫向環(huán)境公共政策的構(gòu)成上，中國(guó)的環(huán)境公共政策包括了執(zhí)政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的“環(huán)境立法決策”、“環(huán)境行政決策”、“環(huán)境司法決策”和“執(zhí)政黨的政策”等。這些環(huán)境公共政策從政策與法律的角度，還可分為獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策與未獲得法律形態(tài)的環(huán)境公共政策。
中國(guó)社會(huì)的法治化進(jìn)程必定是一個(gè)漸進(jìn)的過程，而且，黨的執(zhí)政方式在不斷的改進(jìn)。從黨的十三大開始，開始強(qiáng)調(diào)“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張通過法定程序，變成國(guó)家意志。” 鄧小平指出：“為了保證人民民主，必須加強(qiáng)法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?因此，中國(guó)的環(huán)境公共政策的制定主體也會(huì)隨著中國(guó)的法治化進(jìn)程統(tǒng)一于國(guó)家和政府，制定程序也會(huì)法制化。
對(duì)于中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的修改而言，必須以建設(shè)法治國(guó)家為要求，與中國(guó)環(huán)境公共政策的定型化、規(guī)范化、法定化趨勢(shì)相適應(yīng)，正確地反應(yīng)國(guó)家的環(huán)境公共政策。實(shí)際上我國(guó)的現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《大氣污染防治法》、《水法》等等，既是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法的主要文本，也是我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境政策的主要文本。
二、修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)是《環(huán)境政策基本法》
(一)修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)處于環(huán)境基本法的地位
法律可分為“基本法律”和“一般法律”，對(duì)此我國(guó)《憲法》作出了明確的規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律(第62條);全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律(第63條)。我國(guó)《立法法》第8條也作出了相同的規(guī)定。一部法律要成為國(guó)家基本法律，應(yīng)當(dāng)具備以下三個(gè)特征：①調(diào)整對(duì)象為基本社會(huì)關(guān)系。所謂基本社會(huì)關(guān)系，是指所涉及的事項(xiàng)通常為國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)的社會(huì)關(guān)系，其具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性等特征。②法律地位高。這表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是基本法律在我國(guó)法律體系中占有特別重要的位置，具有高于全國(guó)人大會(huì)制定的一般法律的地位;二是基本法在其所屬的部門法律體系中，占有核心的最高地位，它通常成為該法律部門法律體系中其他單項(xiàng)法律的立法依據(jù)。③制定權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)。正是由于基本法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性，關(guān)系到全社會(huì)的根本利益，因此，基本法律應(yīng)當(dāng)由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全體代表進(jìn)行審議通過，即應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過。 [8] [8]
環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)，是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策。因此，環(huán)境保護(hù)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系符合基本社會(huì)關(guān)系的特征，即具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、普遍性和根本性。與此相適應(yīng)，對(duì)作為國(guó)家基本社會(huì)關(guān)系的環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家基本法律關(guān)系予以調(diào)整和規(guī)范。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)過將近30年的環(huán)境立法實(shí)踐，特別是各單項(xiàng)環(huán)境法律的相繼制定與修訂，為進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境法律體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》與單項(xiàng)環(huán)境法律之間以及各單項(xiàng)環(huán)境法律之間，都不同程度地存在著矛盾、沖突或重復(fù)之處，這對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境法治建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)重制約。因此，制定一部高位階的、名副其實(shí)的環(huán)境保護(hù)基本法，用以調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系以及整合各單項(xiàng)環(huán)境法律，是非常有必要的。
(二)修改后的環(huán)境法應(yīng)當(dāng)具有“政策法+法律”的形態(tài)
中國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于政策，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐是循著依政策治理向法治治理的轉(zhuǎn)變。但是，即使在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型期，亦依然實(shí)行的是依政策治理與依法治理的雙軌制。隨著國(guó)家環(huán)境公共政策的法定化和環(huán)境法律體系的不斷完善，開展環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、調(diào)整環(huán)境保護(hù)社會(huì)關(guān)系基本上能做到有法可依。作為我國(guó)環(huán)境基本法的《環(huán)境政策基本法》是我們處理環(huán)境社會(huì)關(guān)系的基本法，在環(huán)境法律體系中具有基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性地位，要反映國(guó)家利用資源、保護(hù)環(huán)境和生態(tài)保育的政策、原則和具體措施，反映國(guó)家環(huán)境決策的宏觀性，所以，在修訂以后的《環(huán)境政策基本法》，是以宣示和體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境政策為主的政策法，同時(shí)兼有嚴(yán)格意義上的“法律”性質(zhì)的法，是一部定型化、規(guī)范化、法定化的環(huán)境政策與環(huán)境法有機(jī)結(jié)合的法。
在國(guó)家《環(huán)境政策基本法》中，對(duì)于國(guó)家環(huán)境公共政策主要是以這部法的制定目的(價(jià)值目的)、法律原則、基本制度和環(huán)境措施等形式來體現(xiàn)。例如國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證等制度，它起源于國(guó)家環(huán)境公共政策，依靠行政權(quán)力強(qiáng)力貫徹，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，在相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)上不具有對(duì)等性等，在國(guó)家以政策推行此后入法才具有法律性。將環(huán)境公共政策載入國(guó)家《環(huán)境政策基本法》是國(guó)家法治的要求，是世界環(huán)境法制的必然規(guī)律的體現(xiàn)，也是環(huán)境問題的性質(zhì)特征決定的。如果說國(guó)家《環(huán)境政策基本法》與其它單行的環(huán)境資源法都在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境公共政策，那么，前者是在更高的宏觀層面對(duì)環(huán)境問題做出的反映，它規(guī)定了國(guó)家保護(hù)環(huán)境、合理利用自然資源和生態(tài)保育的基本的、總的行為準(zhǔn)則，是后者的制定依據(jù)和指導(dǎo)，后者是前者的具體化，可以在前者規(guī)定的準(zhǔn)則精神范圍內(nèi)為具體目的和任務(wù)而制定特殊性規(guī)范。國(guó)家《環(huán)境政策基本法》納入的國(guó)家環(huán)境公共政策必須符合環(huán)境保護(hù)、自然資源利用和生態(tài)保育的基本規(guī)律，借鑒國(guó)外環(huán)境法制的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也是我國(guó)環(huán)境公共政策理論與實(shí)踐的總結(jié)。
制定符合我國(guó)目前國(guó)情的、具有“政策法+法律”形態(tài)的《環(huán)境政策基本法》有如下幾點(diǎn)重要意義：首先，在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法中納入環(huán)境公共政策是環(huán)境公共政策法定化、定型化、法制化的要求;其次，從政策對(duì)于法律制定、實(shí)施和適用的法理學(xué)理論看，將政策納入同一文本可以使環(huán)境法內(nèi)部趨于和諧，制定、實(shí)施和適用相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一，更加突出中國(guó)環(huán)境基本法的地位;第三，與美國(guó)的“政策法”不同，新的環(huán)境法是可行性與可訴性的結(jié)合的法，是政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用于污染治理、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保育的法，是政府環(huán)境保護(hù)職能規(guī)定和公民環(huán)境權(quán)的享有相結(jié)合的法，是權(quán)利與權(quán)力的結(jié)合的法，是司法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合的法，是以社會(huì)為本位的法。
三、關(guān)于《環(huán)境政策基本法》價(jià)值、原則、基本制度
(一)《環(huán)境政策基本法》的價(jià)值體系
法學(xué)界普遍認(rèn)為法律的價(jià)值可因使用的方式不同而有不同的涵義：第一種是用來表示法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過程中能夠保護(hù)和增加的那些價(jià)值。比如說，人身安全、財(cái)產(chǎn)安全等，稱之為目的價(jià)值。第二種是法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。第三種是法律自身所具有的價(jià)值因素或稱為形式價(jià)值 [9] [9]。本文在此所討論的為法律價(jià)值中的第一種涵義。
1、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)“人與環(huán)境和諧發(fā)展”這一“元政策”、總價(jià)值
公共政策是價(jià)值和資源權(quán)威分配的體系，元政策是政策的政策。從公共政策學(xué)上把元政策看作是關(guān)于政策方向、政策程序、政策價(jià)值的總規(guī)定。元政策要回答的問題是：什么是我們最終必須服從的基本價(jià)值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承擔(dān)“分配”功能：即選擇方向、規(guī)定程序、排序價(jià)值。《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)的元政策為“人與環(huán)境和諧發(fā)展”，該元政策應(yīng)當(dāng)包含科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理論、和諧發(fā)展理論等理念，其對(duì)于合理開發(fā)、利用自然資源，保護(hù)環(huán)境具有選擇方向和排序的價(jià)值。以下討論的其它價(jià)值從屬于這一總價(jià)值。
2、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)環(huán)境公正價(jià)值
《辭海》是這樣解釋公平的：“作為一種道德要求和品質(zhì)，指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)(法律、道德、政策等)，正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼拇颂幨拢侵贫?、系統(tǒng)、重要活動(dòng)的重要道德品質(zhì)。” 可以這樣說，公平是一個(gè)價(jià)值評(píng)價(jià)范疇比較寬泛的概念。公平作為法律所追求的價(jià)值目標(biāo)屬于正義的范疇。在思想史和法學(xué)史上，人們對(duì)正義有各種不同的分類，其中最經(jīng)典的為古希臘思想家亞里斯多德所作的分類法。 [10] [10] 在現(xiàn)當(dāng)代，關(guān)于正義的劃分可以說是各種各樣，其中美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯和龐德所提出的社會(huì)正義即社會(huì)基本結(jié)構(gòu)(社會(huì)體制)的正義具有決定意義，可以說是正義之正義。所謂社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)，是指分配基本權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和法律制度。“一個(gè)法律體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件”。之所以要把社會(huì)體制或基本結(jié)構(gòu)的正義作為首要的正義，乃是因?yàn)椋旱谝?，它?duì)個(gè)人生活的影響具有根本性和持久性;第二，它相對(duì)于法律形式上的分配正義具有母體性;第三，它相對(duì)于其他領(lǐng)域或?qū)用娴囊磺姓x具有實(shí)質(zhì)性。社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義包括兩個(gè)層面：一是社會(huì)各種資源、利益以及負(fù)擔(dān)之分配上的正義;二是社會(huì)利益沖突解決上的正義。 [11] [11] 但是，以上關(guān)于正義的界定和分類是從“人類中心主義”這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)的，在我國(guó)面臨嚴(yán)峻生態(tài)危機(jī)的今天，要求《環(huán)境政策基本法》應(yīng)從狹隘的“人類中心主義”觀念中解放出來，提倡新的公平正義觀——環(huán)境公平正義，即：在配置和利用資源時(shí)，不光追求當(dāng)代人類社會(huì)內(nèi)部的公平正義，還應(yīng)考慮代際間以及種際間的公平正義(即尊重人類以外的其他物種的生存權(quán)利與內(nèi)在價(jià)值)，這是生態(tài)化社會(huì)中人們解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境間矛盾、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求和選擇。
3、《環(huán)境政策基本法》要體現(xiàn)安全價(jià)值
安全是個(gè)體或系統(tǒng)不受侵害和破壞的狀態(tài)，環(huán)境污染和生態(tài)破壞對(duì)人類社會(huì)安全的威脅和沖擊是不言而喻的。長(zhǎng)期以來，人們只關(guān)注環(huán)境問題對(duì)人類自身人身安全以及財(cái)產(chǎn)安全的影響，隨著生態(tài)危機(jī)的不斷加劇以及人們認(rèn)識(shí)水平的提高，生態(tài)安全這一概念被提了出來，其更為精確地概括了生態(tài)環(huán)境對(duì)于人類生存與發(fā)展的重要意義。
所謂生態(tài)安全，是指人類在生產(chǎn)、生活和健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染等影響的保障程度，包括飲用水與食物安全、空氣質(zhì)量與綠色環(huán)境等基本要素，是對(duì)人類賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境處于健康和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的概括。生態(tài)安全包含著兩重含義：其一是生態(tài)系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)是否受到破壞;其二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是否能提供足以維持人類生存的可靠生態(tài)保障。與政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全一樣，生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要組成部分，而且是非?；A(chǔ)性的部分。因此，維護(hù)生態(tài)安全，避免因自然資源衰竭、資源生產(chǎn)率下降、環(huán)境污染和退化給人類社會(huì)的生產(chǎn)、生活造成短期災(zāi)害和長(zhǎng)期不利影響，是任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家政府最基本、最核心的功能。 [12] [12]
我國(guó)目前面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題：在環(huán)境污染方面，主要是水和大氣的污染較為嚴(yán)重，以城市為中心的環(huán)境污染仍在加劇，并蔓延到了農(nóng)村，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密地區(qū)的環(huán)境污染問題尤為嚴(yán)重;在自然破壞方面，草原退化、沙漠化、鹽堿化在發(fā)展，耕地減少，水土流失嚴(yán)重，城市綠地面積減少。 [13] [13] 嚴(yán)峻的環(huán)境問題給中國(guó)的生態(tài)安全帶來了極大的挑戰(zhàn)，目前影響中國(guó)生安全的問題主要包括四個(gè)方面，即國(guó)土資源安全、水資源安全、大氣資源安全、生物安全等。因此，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，《環(huán)境政策基本法》必須以維持和保護(hù)我國(guó)的生態(tài)安全作為自己的價(jià)值追求目標(biāo)。
4、《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人的自由價(jià)值
人作為人存在，自由是他不可分割的屬性。對(duì)自由理論發(fā)展史的考察表明，歷史上絕大多數(shù)理智健全且不偏激的思想家對(duì)此都不存在懷疑，人是自由的存在物幾乎是作為一個(gè)無可懷疑的真理被思想家們以不同的方式所肯定。然而，在人類思想史上，自由這一概念及其包含的社會(huì)意義是一個(gè)本質(zhì)上有爭(zhēng)議、卻又迫使人們必須解答的難題。正如俄國(guó)哲學(xué)家普列漢諾夫所說：自由問題“像斯芬克斯一樣向每個(gè)這樣的思想家說：‘請(qǐng)你解開我這個(gè)迷，否則我便吃掉你的體系!’” [14] [14]
從哲學(xué)涵義上講，自由是主體意志與客觀規(guī)律的統(tǒng)一，這里的統(tǒng)一包含雙重意義：其一，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和對(duì)必然的駕馭;其二，自由是對(duì)客觀規(guī)律的認(rèn)同。從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)涵義上講，自由是主體利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一，即個(gè)人與社會(huì)的對(duì)立統(tǒng)一;或者說自由的實(shí)質(zhì)是個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人的獨(dú)立和自決與社會(huì)的統(tǒng)一與公決，個(gè)人的存在和發(fā)展與社會(huì)的存在和發(fā)展的關(guān)系，因而也是個(gè)人與社會(huì)之間雙向的權(quán)利義務(wù)配置。自由在法學(xué)和法律上指人的權(quán)利，即自由權(quán)。作為法律權(quán)利，自由指權(quán)利主體的行動(dòng)與法律規(guī)范的一致以及主體之間的權(quán)利義務(wù)界限。正如法國(guó)思想家孟德斯鳩所說：“自由是做法律許可的一切事務(wù)的權(quán)利，如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因?yàn)槠渌娜送瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利”。英國(guó)思想家約翰·密爾把自由界定為“社會(huì)所能合法施于個(gè)人的權(quán)利”。 [15] [15]應(yīng)當(dāng)指出，無論是作為哲學(xué)的概念，還是作為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的概念，它們與法學(xué)和法律上的自由概念是一致的。這種一致性表現(xiàn)之一，就是法律上的自由權(quán)利是哲學(xué)涵義和政治涵義的自由在法律上的表現(xiàn)。
綜合哲學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)的自由概念，自由對(duì)于人類具有偉大的價(jià)值：首先，自由是人的潛在能力的外在化;其次，自由是人的自我意識(shí)的現(xiàn)實(shí)化;第三，自由是人類發(fā)展的助動(dòng)力。 [16] [16] 因此，以追求人與自然和諧相處以及人類福祉為終極目標(biāo)的《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)人的自由為價(jià)值目標(biāo)，通過保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，給人的自由發(fā)展創(chuàng)造出優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)利用、永續(xù)利用的資源，維護(hù)人的生命和本質(zhì)，陶冶人的情操，使人的身心都得到和諧、健康、自由的發(fā)展，并為子孫后代的生存發(fā)展奠定不可缺少的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！ ?二)《環(huán)境政策基本法》的原則
原則既是法的要素，也是政策的直觀形式。因?yàn)?，從法的?gòu)成要素看，法由概念、原則、法律規(guī)范和技術(shù)性規(guī)范等構(gòu)成。但從公共政策角度看，法律原則也體現(xiàn)了公共政策的精神，具有精神的氣質(zhì)，所以法律原則同時(shí)具有法的要素和公共政策的性質(zhì)。法的適用力求統(tǒng)一，因此對(duì)法律適用來說，法律明文優(yōu)于法律精神、不得偏離法律的明文成為公認(rèn)的原則，政策執(zhí)行則強(qiáng)調(diào)精神優(yōu)于條文、實(shí)質(zhì)重于形式。《環(huán)境政策基本法》主要體現(xiàn)國(guó)家環(huán)境公共政策，所以《環(huán)境政策基本法》的法律原則重在法律精神的宣示，在一定價(jià)值基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)境法(廣義)立法、執(zhí)法、司法具有定向指導(dǎo)意義。如果說《環(huán)境政策基本法》的原則重在精神氣質(zhì)的宣揚(yáng)，那么，其具體制度是原則精神氣質(zhì)的體現(xiàn)，是貫徹原則的基本對(duì)策安排，居于法律制度之上，是法律價(jià)值與法律制度之間的鏈接。
我們認(rèn)為，我國(guó)《環(huán)境政策基本法》應(yīng)當(dāng)至少具有的法律原則是：環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、綜合防治原則、環(huán)境責(zé)任社會(huì)化原則、公眾參與原則等。
1、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則
環(huán)境問題也是伴隨人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而產(chǎn)生的，而且在國(guó)家環(huán)境公共政策的選擇和制定中必須是在環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間進(jìn)行選擇、綜合，保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不總是能夠協(xié)調(diào)的。筆者也贊同“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)并重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)同步持有憧憬，但是，如果不能協(xié)調(diào)將如何選擇?在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)力量(政府、企業(yè)的利益強(qiáng)勢(shì))面前如何能抵擋得住?環(huán)境政策基本法是我們對(duì)保護(hù)環(huán)境的基本態(tài)度，是在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的選擇安排。如果我們把“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則”作為《環(huán)境政策基本法》的一項(xiàng)基本原則予以規(guī)定，就會(huì)向政府、事業(yè)、企業(yè)和人民宣示：經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，必須兼顧兩者利益，如果不能兼顧，那么環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，這是公共環(huán)境利益的底線。如果我們?cè)凇董h(huán)境政策基本法》中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，那么短視的經(jīng)濟(jì)利益必然會(huì)戰(zhàn)勝長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境利益。我國(guó)歷經(jīng)的環(huán)境保護(hù)歷史、近年來頻發(fā)的“突發(fā)性環(huán)境事件(災(zāi)害)”無誤的告訴了我們“兼顧”的厄運(yùn)。保護(hù)環(huán)境是環(huán)境法的使命，但它也不會(huì)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策法律相悖。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為《環(huán)境政策基本法》的原則，可以使政府的一切經(jīng)濟(jì)決策服從于公共環(huán)境利益，有利于強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、司法，有利于環(huán)境保護(hù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。
2、綜合防治原則
綜合防治原則，即“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”原則，是指國(guó)家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，防止環(huán)境問題的產(chǎn)生和環(huán)境質(zhì)量的惡化，而對(duì)已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞予以積極治理，使其控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康和社會(huì)財(cái)富及保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度之內(nèi)。該原則是對(duì)國(guó)內(nèi)外防治環(huán)境污染和環(huán)境破壞的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，是針對(duì)環(huán)境問題的特點(diǎn)提出來的，其核心在于“防”。
綜合防治原則在我國(guó)逐步認(rèn)識(shí)到并在法律中加以明確規(guī)定經(jīng)歷了一個(gè)過程。1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》就已提到了“預(yù)防為主”的方針。1982年8月召開了全國(guó)工業(yè)系統(tǒng)防治污染經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議之后，1983年2月國(guó)務(wù)院又作出了《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的幾項(xiàng)規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)“通過采用先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，提高資源、能源的利用率，把污染消除在生產(chǎn)過程之中?！边@些體現(xiàn)了綜合防治理念的環(huán)境保護(hù)思想后來被以法律法規(guī)的形式予以明確。綜合防治原則是對(duì)環(huán)境問題特點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)，是對(duì)防治環(huán)境污染問題基本方法、基本措施的高度概括，其主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：①它明確了防與治的辨證關(guān)系，是先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和科學(xué)的環(huán)境管理思想的體現(xiàn);②它是針對(duì)環(huán)境問題特點(diǎn)而提出的防治環(huán)境問題的基本方法和基本措施;③它集中了當(dāng)代環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理思想的精華，使環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略、環(huán)境管理思想更加全面、完整和科學(xué);④它是建立健全環(huán)境管理法律制度體系的指導(dǎo)原則;⑤它明確了科學(xué)不確定性與環(huán)境保護(hù)實(shí)際行動(dòng)的關(guān)系，是當(dāng)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)物。 [17] [17]
3、環(huán)境個(gè)體責(zé)任、社會(huì)責(zé)任原則
傳統(tǒng)觀念上的環(huán)境責(zé)任原則是指環(huán)境法律關(guān)系的主體在生產(chǎn)或其他活動(dòng)中造成環(huán)境污染和破壞的，應(yīng)承擔(dān)治理污染、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。有的學(xué)者將這一原則稱之為“誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護(hù)”原則。 [18] [18] 但是，隨著人們對(duì)環(huán)境問題產(chǎn)生根源認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，發(fā)現(xiàn)引發(fā)環(huán)境問題的主體除了污染者及開發(fā)者外，環(huán)境主管者及消費(fèi)者等也負(fù)有不可推卸的責(zé)任。由是，有學(xué)者對(duì)環(huán)境責(zé)任原則作出了新的闡釋，即：環(huán)境責(zé)任是指環(huán)境問題的責(zé)任人必須按法律的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以治理和恢復(fù)已被污染和破壞的環(huán)境。該原則包含著廣泛的內(nèi)容，是對(duì)開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、利用者補(bǔ)償、污染者治理、破壞者恢復(fù)、受益者負(fù)擔(dān)、主管者負(fù)責(zé)、消費(fèi)者最終承擔(dān)等原則的高度概括。 [19] [19]但是，筆者認(rèn)為僅此不夠，一是必須深化上述個(gè)體化污染防治責(zé)任，而是在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展為“環(huán)境社會(huì)責(zé)任原則”。
環(huán)境污染者的個(gè)體責(zé)任應(yīng)當(dāng)細(xì)化為：其行為違反法律上的義務(wù)，必須負(fù)擔(dān)費(fèi)用。已對(duì)其污染進(jìn)行了處理，但是仍然對(duì)環(huán)境有不利影響，需要進(jìn)一步處理以降低或排除對(duì)環(huán)境的影響時(shí)，亦應(yīng)負(fù)擔(dān)費(fèi)用。即使法律所允許的環(huán)境利用也必須限定于輕微可恢復(fù)的范圍，且必須支付費(fèi)用?！碍h(huán)境社會(huì)責(zé)任”是在造成污染的責(zé)任人無法確定、無法或不能及時(shí)通知等情況，環(huán)境污染的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由全社會(huì)共同承擔(dān)。同時(shí)，有必要建立健全環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制和生態(tài)問題的社會(huì)分擔(dān)等制度。
4、公眾參與原則
公眾參與原則，有的學(xué)者稱之為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”，有的學(xué)者稱之為“環(huán)境保護(hù)的民主原則”，也有的學(xué)者稱其為“環(huán)境民主原則”。公眾參與原則是指生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會(huì)公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理并對(duì)環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。 [20] [20]
公眾參與原則是民主思想和民主運(yùn)動(dòng)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸，是公眾參與國(guó)家民主管理環(huán)境資源的體現(xiàn)，是環(huán)境法保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)重要指導(dǎo)原則。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的、綜合的社會(huì)工程，涉及到千家萬戶的利益，光依靠政府的行為是無法做到盡善盡美的，它需要全體公眾的積極參與，需要發(fā)揮群眾的集體智慧。當(dāng)代環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法是在20世紀(jì)60年代興起的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下發(fā)展起來的，公眾參與在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，并為美國(guó)等西方國(guó)家通過立法確立為環(huán)境保護(hù)保護(hù)的一項(xiàng)原則。在我國(guó)，憲法和環(huán)境法中也對(duì)公眾參與原則作了相關(guān)規(guī)定。如憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。” 環(huán)境保護(hù)屬于一項(xiàng)重要的國(guó)家事務(wù)，據(jù)此，我國(guó)公民可以廣泛參與國(guó)家的環(huán)境與資源保護(hù)事業(yè)?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù),并有權(quán)對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告?！钡鹊?。
(三)《環(huán)境政策基本法》的基本制度
法律制度是一種最基本、最權(quán)威、覆蓋面最廣的正式制度，它是指為了明確合法的權(quán)(力)利和義務(wù)，解決社會(huì)矛盾和利益沖突，實(shí)現(xiàn)法律的基本理念和價(jià)值、原則，以系統(tǒng)的法律規(guī)范體現(xiàn)出來的操作程序。從法律制度的重要性來看，分為基本法律制度和一般法律制度。基本法律制度，可稱為主要法律制度或者核心法律制度，它與非核心法律制度或者一般法律制度是有區(qū)別的，基本法律制度是法律制度系統(tǒng)中的首要構(gòu)成要素。我們認(rèn)為，環(huán)境法律制度主要是環(huán)境公共政策的法律化。 [21] [21]目前對(duì)于環(huán)境法的基本制度的認(rèn)識(shí)在我國(guó)立法和學(xué)術(shù)界之間尚未有統(tǒng)一的界定，而且在國(guó)外也找不到有關(guān)環(huán)境法的基本制度相關(guān)的立法與理論參照。但是，由于《環(huán)境政策基本法》的宏觀性和其基本法的地位，環(huán)境問題解決對(duì)策的行政主導(dǎo)性、手段復(fù)合性等，而且，環(huán)境法制發(fā)達(dá)國(guó)家的立法決策(環(huán)境基本法)也多體現(xiàn)了諸如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)境公共政策，因而，我國(guó)的《環(huán)境政策基本法》也必須遵從環(huán)境與資源保護(hù)的基本規(guī)律，并結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的要求以及環(huán)境問題本身的特點(diǎn)，確立以環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、清潔生產(chǎn)制度、經(jīng)濟(jì)刺激制度等為主要的基本制度。其中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度是關(guān)鍵性制度，在《環(huán)境政策基本法》的制度體系中居核心地位，是環(huán)境行政的主要對(duì)策。限于篇幅，在此不作細(xì)致討論。
注釋:
[1] 李啟家、李丹：《環(huán)境法的利益分析之提綱》，2003年環(huán)境資源法學(xué)國(guó)際研討會(huì)論文集，第375頁。
[2] 葛洪義主編：《法理學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第38—39頁。
[3] 博登海默在法律的淵源和技術(shù)第十六章法律的非正式淵源中站在法學(xué)的角度對(duì)公共政策的范圍的界定是：我們?cè)诖斯?jié)所使用的“公共政策”這一術(shù)語，主要是指尚未被整合進(jìn)法律中的政府政策和慣例。在此，甚至作為非經(jīng)程序而存在的慣例也被認(rèn)可為公共政策。見E·博登海默著：法理學(xué)——法律哲學(xué)和法律方法，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第465頁。
[4] 王曦：《<環(huán)保法>修改重中之重應(yīng)強(qiáng)化政府職能》。http://www.pxepb.gov.cn/readnews.asp?newsid=2347
[5] 關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的政策是否是公共政策以及其法律效力。當(dāng)代中國(guó)實(shí)行的政治體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“議行合一”制，共產(chǎn)黨組織事實(shí)上成為一種社會(huì)公共權(quán)力，而且是各種社會(huì)公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨是制定公共政策的重要主體。共產(chǎn)黨的政策成為公共政策有直接適用(通常是黨的代表大會(huì)和中央全會(huì)通過的決議、主要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話等)和間接轉(zhuǎn)化兩種形式(賦予黨的政策以立法決策和行政決策的形式，使之定型化、規(guī)范化、法定化)。因此，直接適用的黨的政策，不具有法律效力。而經(jīng)過轉(zhuǎn)化并且符合憲法、地方組織法和立法法規(guī)定的程序和事項(xiàng)的法律規(guī)范，具有法律效力。
[6] 對(duì)此有不同的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為這是黨的政策轉(zhuǎn)化為公共政策并獲得了法的形態(tài)，一些人卻認(rèn)為它雖然得以成為公共政策，但是由于不符合行政決策制定的規(guī)范，沒有獲得法的形態(tài)。
[7] 指中國(guó)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政組織的政策。這是因?yàn)樵谥袊?guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織不具有制定政策的能力。
[8] 參見別濤：《關(guān)于<環(huán)境保護(hù)法>的修改方向》，王樹義主編：《可持續(xù)發(fā)展與中國(guó)環(huán)境法治》，科學(xué)出版社2005年7月第1版，16頁。
[9] 參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999年版，第209-210頁。
[10] 亞里斯多德把正義分為分配的正義和矯正的正義兩種。所謂分配的正義就是求得比例的相稱，即根據(jù)每個(gè)人的功績(jī)、價(jià)值來分配財(cái)富、官職、榮譽(yù)等，它是以承認(rèn)人天生的體力和智力的不平等為前提的。在這個(gè)領(lǐng)域，對(duì)不同的人給予不同的對(duì)待，對(duì)相同的人給予相同的對(duì)待，這就是正義。所謂矯正的正義，涉及對(duì)侵害財(cái)富、榮譽(yù)和權(quán)利的恢復(fù)與補(bǔ)償。在這個(gè)領(lǐng)域，不管誰是傷害者，也不管誰是受害者，傷害者補(bǔ)償受害者，受害者從傷害者那里得到補(bǔ)償，就是正義。亞里斯多德從正義出發(fā)，認(rèn)為法律就是正義的體現(xiàn)，法律的好壞完全是以是否符合正義為標(biāo)準(zhǔn)。亞里斯多德對(duì)正義的這種劃分對(duì)后世產(chǎn)生了久遠(yuǎn)的影響。
公共政策學(xué)課程論文相關(guān)文章：