2017年自考公共政策學(xué)考點(2)
第二章 公共政策與政策工具
※公共政策：是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案。
※公共政策的內(nèi)涵：
1、公共政策是決定、決策的一種特殊形態(tài)，它具有決定、決策的一般特征;
2、公共政策是公共權(quán)力機關(guān)的基本的活動方式或活動過程，是公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)力意志的表現(xiàn);
3、公共政策是經(jīng)由政治過程而進行方案的初擬、優(yōu)化和擇定的結(jié)果，主導(dǎo)這一過程的基軸是公共權(quán)力機
關(guān)與公民的關(guān)系;
4、公共問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素;
5、公共政策是一種權(quán)威性的價值分配方案;
6、公共政策在形式上可以是積極的，也可以是消極的。
※公共政策的產(chǎn)生必須具備的三個初始條件或者說三個核心要素：
1、公共問題的形成;
2、公共決策機關(guān)的產(chǎn)生;
3、公共強制機構(gòu)的出現(xiàn)
※近代公共政策的轉(zhuǎn)型或發(fā)展在四個方面的表現(xiàn)：
1、公共政策問題形成中的公民參與
2、現(xiàn)代國家和政府制度的基本理念是：主權(quán)在民;
3、公共政策領(lǐng)域向社會管理方面的大規(guī)模擴展;
4、以政策過程的民主化和科學(xué)化來保證政策質(zhì)量
※公共政策的類型劃分：
(一)從內(nèi)容特征上劃分：公共政策的內(nèi)容特征指的是具有不同的政策效力的各項公共政策構(gòu)成一個統(tǒng)一的、相互作用的政策體系。
1、以同一政策體系中各項政策之間是否存在著涵蓋與衍生關(guān)系劃分：①元政策：②基本政策③部門政策; (元政策，基本政策，部門政策及其相互關(guān)系：存在著涵蓋與被涵蓋，衍生與被衍生，統(tǒng)攝與被統(tǒng)攝的關(guān)系)
2、將同一政策體系中各項政策從時間和空間相結(jié)合的角度劃分：①戰(zhàn)略②策略③戰(zhàn)術(shù) ;
(相互關(guān)系：戰(zhàn)略是全局的，策略是戰(zhàn)略的一部分，是服從服務(wù)于戰(zhàn)略，戰(zhàn)術(shù)是微觀的，針對一個一個的具體問題)
3、依政策的社會內(nèi)容進行劃分：①政治政策②經(jīng)濟政策③社會政策④教育、科技、文化政策
4、其他分類方法：
(1)以一項政策謀求達到的目標數(shù)量為標準劃分：①單目標政策②多目標政策;
(2)以政策主體決策時有無現(xiàn)行規(guī)范可遵循進行劃分：①程序性政策②非程序性政策;
(3)以政策是否改變客觀對象為標準劃分：①實質(zhì)性政策②程序性政策;(由美，安德森提出) ;
(4)以政策效果為標準劃分：①物質(zhì)性(或?qū)嵸|(zhì)性)政策②符號性(或象征性)政策(由美，安德森提出);
(5)以政策協(xié)調(diào)社會生活的方式為標準劃分：①分配性政策②調(diào)節(jié)性政策③自我調(diào)節(jié)性政策④再分配政策(由美，安德森提出) ;
(6)由美國學(xué)者洛維為分析紐約市人事任免而做的一種類型劃分：①分配性政策②限制性政策③再分配性政策;
(7)以政策的結(jié)果是雙贏還是一方所得為他方所失為標準劃分：①零和博弈政策②非零和博弈政策;
(8)以同一政策的始創(chuàng)或調(diào)整為標準劃分：①初始政策②反饋政策;
(9)內(nèi)容構(gòu)成以政策結(jié)果的可預(yù)測性為標準劃分：①確定型政策(如全國統(tǒng)考制度) ②不確定型政策③風(fēng)險型政策(建立股票市場) ④競爭型政策;
(10)以政策主體希望的行為選擇的范圍為標準劃分：①鼓勵性(擴大性)政策②限制性政策;
(11)以政策主體是否行為為標準劃分：①積極性政策②消極性政策(改革初期對私企發(fā)展的不行動的政策) ;
(12)以面向未來還是面向現(xiàn)實為標準劃分：①能動型政策②被動型政策;
(二)從形式特征上劃分：公共政策的形式特征是由公共權(quán)力機關(guān)的權(quán)利劃分和權(quán)利配置決定的。
現(xiàn)代國家的政府在橫向結(jié)構(gòu)上的構(gòu)成由立法、行政、司法三個子系統(tǒng)構(gòu)成;在縱向結(jié)構(gòu)上由中央(全國)政府、地方政府、基層政府三個層級構(gòu)成;公共政策在橫向結(jié)構(gòu)上是由立法決策、行政決策、司法決策構(gòu)成的，在縱向結(jié)構(gòu)上是由中央(國家)政策、地方政策、基層政策構(gòu)成的.
1、依橫向的形式特征進行劃分：
(1)立法決策：中國的人大決策和美國的國會決策。
1)中國人大決策的主要形式：①憲法②基本法律③其他法律④人大決定
2)人大的四大職權(quán)：①立法權(quán)②決定權(quán)③任免權(quán)④監(jiān)督權(quán);
3)美國國會的權(quán)利分為：①立法權(quán)②非立法權(quán)，立法權(quán)是美國國會的首要權(quán)利，非立法權(quán)主要是指國會對行政部門和司法部門的監(jiān)督權(quán)。
(2)國家元首決策：總統(tǒng)制(模糊)、半總統(tǒng)半議會制、超級總統(tǒng)制這三類國家，才存在總統(tǒng)決策。
1)美國的總統(tǒng)決策通過如下途徑做出：①他在內(nèi)閣決策中的獨斷權(quán)②總統(tǒng)在行政系統(tǒng)的末端建立起制定政策的總統(tǒng)直轄機構(gòu)。
2)總統(tǒng)決策的類型：①總統(tǒng)向國會提出的國情咨文、預(yù)算咨文和經(jīng)濟咨文②立法否決③委托立法④外交決策⑤防務(wù)政策。
(3)行政決策——六種類型的政治體制中，只有美國聯(lián)邦政府的行政決策與國家元首決策的界限含糊不清。
1)中國的行政決策。所謂行政決策，是指國家行政機關(guān)在法定的權(quán)力和職能范圍內(nèi)，按一定程序和方法做出的決定。主要形式：①行政法規(guī)(以令的形式發(fā)布)②行政措施、決定和命令(以國務(wù)院文件形式或國務(wù)院辦公廳文件的形式發(fā)布)③部門規(guī)章(大都以部長令的形式發(fā)布，須報國務(wù)院備案)
2)美國的行政決策?？偨y(tǒng)決策大多是行政決策。行政機構(gòu)分為四類：①內(nèi)閣部②獨立管制機構(gòu)③其他獨立機構(gòu)④政府公司。
3)美國聯(lián)邦行政機構(gòu)的決策有以下幾種：①對國會立法和總統(tǒng)決策的解釋②制定規(guī)章條例③行政裁決。
(4)司法決策:
1)中國的司法決策：我國的司法機關(guān)是政策執(zhí)行和政策監(jiān)控的重要主體，而作為政策制定的主體，其作用不大顯著的。
2)美國的司法決策：最高法院是公共政策的直接制定者。主要形式：①司法審查②推翻先前的判決③司法命令。
(5)執(zhí)政黨政策——除了中國為代表的政治體制外，其他體制中的執(zhí)政黨的政策，不能直接成為公共政策。
當代中國現(xiàn)行的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一制 。
1.橫向結(jié)構(gòu)特點：1).全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān);中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，主導(dǎo)著政府工程的運行;
2).黨的政策轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩男问剑孩僦苯有问?mdash;—黨的會議文件和黨的領(lǐng)導(dǎo)人講話;②間接形式——黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治的領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)推薦重要干部。
3).黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式：使黨的主張通過法定程序，變?yōu)閲乙庵?
4).將黨的政策變成國家意志的法定程序有三種類型：①中共中央與國家機構(gòu)聯(lián)名發(fā)布政策方案②提出政策創(chuàng)議③政府決策以黨的政策原則為依據(jù)。
2、依縱向形式特征上：公共政策的類型取決于國家結(jié)構(gòu)。所謂國家結(jié)構(gòu)：是國家的整體與部分，中央政權(quán)機關(guān)與地方政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系。
1)國家機構(gòu)劃分為兩個基本類型：①單一制②邦聯(lián)制
2)以決策者即公共權(quán)力機關(guān)的層級或縱向結(jié)構(gòu)為標準，公共政策類型可劃分為：①中央政策(國家政策)②地方政策③基層政策。
※公共政策的基本功能：①管制功能②引導(dǎo)功能③調(diào)控功能④分配功能
※公共政策的本質(zhì)
1、公共政策的認識論本質(zhì)——理論與實踐的中間環(huán)節(jié)。
政策兼具理論與實踐的二重特征。
1)政策與理論的基本關(guān)系：理論是政策的理念依據(jù)，政策是理論的具體化
2)政策與實踐的基本關(guān)系：政策是實踐經(jīng)驗的原則化并在實踐中得以完善和發(fā)展，實踐須以政策為出發(fā)點并貫穿其整個過程
3)理論是政策的理念依據(jù)或指導(dǎo)思想有兩方面的含義：
?、倮碚摰膬?nèi)容影響和決定政策的內(nèi)容，理論依據(jù)的不同造成政策的基本差別;
?、诶碚摰恼_與否，決定政策的成敗;
4)理論和政策同屬觀念形態(tài)，其存在和發(fā)展都依賴社會實踐;政策只有通過實踐才能實現(xiàn)其目標和功能;
2、公共政策的社會本質(zhì)：公共性與偏好性的對立統(tǒng)一
現(xiàn)代公共政策起決定作用的規(guī)定性：公共政策是公共權(quán)力機關(guān)為了一定的目標而進行的社會資源的配置和社會價值的分配。
※公共政策的基本特征：
(一)政治性、權(quán)威性與強制性：公共政策是由政治性組織制定的，是國家、政府、政黨為實現(xiàn)其政治目的而制定的行動方案和行為準則，因此，公共政策具有鮮明的政治性;公共政策是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，公共政策的權(quán)威性是和它的政治性緊密聯(lián)系在一起的;公共政策的權(quán)威性是由它的強制性決定的。
(二)公共性與偏好性的對立統(tǒng)一
(三)應(yīng)然與實然的統(tǒng)一
(四)回應(yīng)性與普遍性的統(tǒng)一
※政策工具：指的是被設(shè)定為旨在實現(xiàn)一定政策目標的各種措施、策略、方法、技術(shù)、機制、行動、作為以及配置的人力、資金、設(shè)備、資源等手段。
※政策工具的類型：
(一)兩分法：規(guī)制性工具與非規(guī)制性工具;政府部門直接提供與非政府部門提供;誘導(dǎo)性工具與規(guī)制性工具。
(二)三分法：法律工具、經(jīng)濟工具、交流工具;管制型工具、財政激勵工具、信息傳播工具;市場化工具、工商管理技術(shù)工具和社會化手段;自愿性工具、混合性工具、強制性工具。
(三)四分法:
1、哈內(nèi)孔把政策工具劃分成立法、委托服務(wù)、征稅、說服四類形態(tài)。
2、艾爾莫爾把政策工具劃分成命令性、激勵性、能力構(gòu)建、系統(tǒng)變遷四類。
3、休斯認為政府干預(yù)大多采用經(jīng)濟手段，從經(jīng)濟方面把政策工具區(qū)分為供應(yīng)、補貼、生產(chǎn)、管制四類。
4、丘昌泰把政策工具分為：管制類工具、財務(wù)類工具、溝通類工具、組織類工具
(四)五分法:對中國學(xué)者影響較大的五分法：1、史耐德和英格拉姆：權(quán)威式、刺激式(包括激勵、收費、制裁、強制)、能力構(gòu)建式、符號和勸告式、學(xué)習(xí)式
2、韋默和維寧：市場自由化、使用財政補貼和課稅的方式改變誘因;建立規(guī)章制度;經(jīng)由市場機制提供物資;提供保險與社會保障。
(五)七分法:林德和彼得斯：命令條款、財政補助、管制、課稅、勸告、權(quán)威、契約
(六)八分法:胡德使用信息、財政、權(quán)威、組織四種基本資源達到監(jiān)督社會和改變行為兩項目的。 奧哈雷從政府介入方式和政府行動的類別兩個維度進行劃分。
※政策工具類型學(xué)研究的根本意義，在于政策工具的分類是政策工具的比較、選擇和配置的基礎(chǔ)。
※既有分類的缺陷：大多只適用于公共權(quán)力機關(guān)的經(jīng)濟和社會政策所使用的政策工具;既有的政策工具分類過于重視正式、有形的、靜態(tài)的政策工具，而看輕甚至無視非正式的、無形的、動態(tài)的政策工具;有些分類過于簡括或過于龐雜，有些分類則純屬主觀臆想。
※如何進一步推動政策工具類型學(xué)的研究：
1、重視政策工具箱的建設(shè);
2、堅持從個別到一般的認識路線;
3、使政策工具與政策目標之間的因果關(guān)系明確化、明朗化，為政策工具的選擇和配置奠定基礎(chǔ)。
第三章 政策系統(tǒng)與公共決策體制
※政策系統(tǒng)的三大子系統(tǒng)：①主體系統(tǒng)②支持系統(tǒng)③反饋系統(tǒng)
※公共政策主體是相對于政策客體而言的，指的是那些在特定政策環(huán)境中直接或者間接地參與公共政策制定、實施、評估、監(jiān)控的行為者;
※公共政策主體分為直接主體和間接主體兩大類：
1、直接主體：即公共政策的法定生產(chǎn)者。主要有①代議機關(guān)②行政機關(guān)③司法機關(guān)④其他直接主體(某些政治體制內(nèi)的執(zhí)政黨和軍隊領(lǐng)導(dǎo)人或軍隊執(zhí)政機構(gòu))
2、間接主體，分為三類：①次國家政策行為者②跨國政策行為者③全球性政策行為者。
3、政策主體系統(tǒng)，包括三個子系統(tǒng)：
(1)政策制定系統(tǒng)，基本功能是：①認定政策問題②確認政策目標③組織政策方案的設(shè)計④主持審議備選方案并最終進行政策抉擇⑤完成政策合法化程序并正式發(fā)布政策
(2)政策執(zhí)行系統(tǒng)，基本功能是：①為政策方案的實施做好準備②有效實施政策方案③分析和總結(jié)執(zhí)行情況
(3)間接主體系統(tǒng)，基本功能是：①利益表達與利益綜合②提出公共問題③影響公共政策制定④影響并改變政策環(huán)境⑤填補政策直接主體所無法達到的空間
※政策系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系(政策網(wǎng)絡(luò))：所謂政策網(wǎng)絡(luò)是指在公共政策制定和執(zhí)行過程中，政府和其他行為者圍繞共同的、實際上是不斷協(xié)商的信念和利益而結(jié)成的正式的和非正式的聯(lián)系
1、公共政策環(huán)境變的復(fù)雜和動蕩的主要表現(xiàn)：①不確定性②關(guān)聯(lián)性③模糊性④動態(tài)性
2、政策網(wǎng)絡(luò)形成的原因主要有以下幾個方面：①交流信息和意見的需要②交換資源的需要③結(jié)盟的需要;④追逐權(quán)力的需要⑤協(xié)調(diào)的需要;
※公共政策客體的定義：是指政策發(fā)揮作用時所指向的對象或者說政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策;包括“人”，“事”;
1、從事的角度看，公共政策客體就是政策問題
2、從人的角度看，公共政策客體是目標人群—受制約的社會成員或社會團體
3、客體系統(tǒng)：由公共政策的客體組成的系統(tǒng)就是政策客體系統(tǒng)。
※政策支持系統(tǒng)：健全和完善政策支持系統(tǒng)是決策科學(xué)化、民主化的重要環(huán)節(jié)，由以下子系統(tǒng)構(gòu)成：
1、信息傳播系統(tǒng)：是政策系統(tǒng)的“神經(jīng)”系統(tǒng)，基本功能是：①信息的收集與整理②信息的加工與儲存③信息的傳遞
2、政策咨詢系統(tǒng)：也稱“思想庫”、“智囊”或“外腦”，通常由政策研究機構(gòu)、政府與這些機構(gòu)的關(guān)系、咨詢活動構(gòu)成
3、政策監(jiān)控系統(tǒng)：是政策系統(tǒng)的一個特殊子系統(tǒng)，基本功能是：①建立政策監(jiān)控標準②監(jiān)測政策績效③發(fā)現(xiàn)和糾正政策執(zhí)行偏差
4、政策評估系統(tǒng)：政策系統(tǒng)的一個基礎(chǔ)子系統(tǒng)，五大構(gòu)成要素是：①政策評估主體②評估對象③評估目的④評估標準⑤評估方法
※政策環(huán)境：對于具體的政策主體系統(tǒng)來說，存在兩種不同的政策環(huán)境：
1、政策系統(tǒng)的一般環(huán)境即系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境，包括：①地理自然環(huán)境②經(jīng)濟環(huán)境③政治法治環(huán)境④社會文化環(huán)境⑤國際環(huán)境。
2、政策系統(tǒng)的工作環(huán)境：是指政策系統(tǒng)在制定和實施某項公共政策的過程中直接地對政策系統(tǒng)的運行產(chǎn)
生影響的政策環(huán)境。一國的現(xiàn)實國情是政策的工作環(huán)境。
※政策反饋系統(tǒng)：政策反饋系統(tǒng)是將政策的主體系統(tǒng)與客體系統(tǒng)、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的一個特殊子系統(tǒng)。多層次、多網(wǎng)絡(luò)是其突出特點。
※政策系統(tǒng)的運行的步驟：①利益輸入②利益綜合③政策形成④政策發(fā)布⑤政策執(zhí)行⑥政策反饋 ※政府權(quán)力、政府職能與公共政策的關(guān)系：
1、政府權(quán)力、政府職能的二重性決定了公共政策的二重性：①公共政策是政府推行政治統(tǒng)治的基本工具②公共政策是政府實施社會管理的重要手段
2、政府權(quán)力、政府職能決定政策的性質(zhì)、類型與數(shù)量
※國家結(jié)構(gòu)與公共政策的關(guān)系：任何政策都是在一定的政治制度所提供的總體框架內(nèi)運行的，國家結(jié)構(gòu)形式主要分為：
1、單一制： ①中央集權(quán)型(法國是中央集權(quán)型單一制的典型)②地方分權(quán)型(英國是地方分權(quán)型單一制的典型)
2、聯(lián)邦制。
※政府能力：政府在其職責范圍內(nèi)，運用公共權(quán)力，正確地制定并有效地實施公共政策的能力，其內(nèi)涵包括如下：1、政府能力與政府權(quán)力、政府職能密切相關(guān).2、政府能力包括政策制定和政策執(zhí)行兩個層次的能力
※公共決策權(quán)的配置：
1、根據(jù)最高決策權(quán)所屬人數(shù)的多少，分為：①首長制②委員會制 ;
2、根據(jù)決策權(quán)限的集中與分散程度，分為：①分權(quán)制②集權(quán)制 ;
3、根據(jù)上級決策機關(guān)對下級的指揮控制方式，可分為①完整制②分離制;
4、根據(jù)決策系統(tǒng)中個部門的職責權(quán)限和范圍，分為①層級制②職能制。
※公共決策規(guī)則：①全體一致規(guī)則②多數(shù)規(guī)則
※公共決策體制的類型：①總統(tǒng)制②議會制③半總統(tǒng)制半議會制④超級總統(tǒng)制⑤委員會制⑥人民代表大會制⑦軍人獨裁制。
※公共利益的內(nèi)涵：首先是利益獲得者的群體范圍，其次才是利益實現(xiàn)的程度。
※非政府政策行為者包括：公民、社會團體、政黨、大眾傳媒
※公民更多的是政策客體的理由：
1、公民的真正意愿很難確定
2、公民的意見多屬短見
3、公民參與成本過高，效率低下
4、公民參與會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定
※如何理解公民是公共政策的基石;
1、整個政策運行過程都以公民為基礎(chǔ)
2、公民參與政策過程，可加深其對政策意義的理解，還可增加他們配合政策運行的自覺性，提高政策的
效力
3、政策過程的民主化、法制化要求公民參與
4、隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，政策信息的獲得將變得十分便捷，公民的素質(zhì)不斷提高，消除了參與過程所遇到的障礙，提高其參與效率
※社會團體、公民社會對公共政策的作用：①政策信息溝通②影響并制約公共政策③穩(wěn)定公共政策秩序 ④角色替代
※政黨與公共政策：政黨是公共政策制定最重要的倡導(dǎo)者和政策理念最重要的提供者，公共政策在很大程度上可以被視為執(zhí)政黨的政策，對公共政策的制定有著舉足輕重的作用;在實行兩黨制的國家里，政黨首先借助于公共權(quán)力才能夠與公共政策現(xiàn)實地發(fā)生聯(lián)系，政黨的主張和要求轉(zhuǎn)化為公共政策，只有那些在大選中獲勝、取得國家政權(quán)的政黨才能成為政策的直接制定者，其政治綱領(lǐng)和主張才能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺Ｔ趯嵭幸稽h制國家里，政黨是公共政策的主導(dǎo)性力量。我國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，作為唯一合法的執(zhí)政黨以及全國人民根本利益和意志的集中體現(xiàn)者，中國共產(chǎn)黨在政策制定的各個環(huán)節(jié)上都發(fā)揮主導(dǎo)性作用，各民主黨派不是在野黨，而是參政黨，特們通過政治協(xié)商制度參與國家大事情的討論與決定
※大眾傳播對公共政策的作用：
1、提出公共問題并推動問題認定：①監(jiān)測環(huán)境變化，及時發(fā)現(xiàn)和提出公共問題②促進信息交流，釋放社會多元訴求③制造“焦點效應(yīng)”，催生熱點公共問題
2、有效影響政策議程的設(shè)置：①推動公眾議程盡快轉(zhuǎn)化為政策議程②價值取向和利益導(dǎo)向的引領(lǐng)者 ③構(gòu)建“第二現(xiàn)實”
3、影響公共政策的抉擇
※大眾傳播對政策執(zhí)行和監(jiān)控：1、為政策執(zhí)行提供良好的輿論支持;2、監(jiān)督和控制政策執(zhí)行過程
※大眾傳播對政策評估和調(diào)整：1、及時收集和反饋公眾對政策的意見;2、以自已特有的方式進行政策評估;3、推動公共政策的及時調(diào)整。
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