財政專項資金績效審計體系研究論文
我國政府審計程序通常包括制定審計項目計劃、審計準備、審計實施和審計終結(jié)四個階段，績效審計也同樣要經(jīng)過這四個階段。以下是學習啦小編今天為大家精心準備的：財政專項資金績效審計體系研究相關論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
財政專項資金績效審計體系研究全文如下：
摘要：本論文從闡明課題研究的背景和意義入手，第一部分從理論研究和以浙江宏觀服務型績效審計模式為代表的績效審計實務實踐方面介紹了當前我國財政專項資金績效審計的現(xiàn)狀,并從三方面歸納了主要特點。第二部分介紹了美國、英國、加拿大三國財政專項資金績效審計的發(fā)展情況，通過共性特點的比較分析，從中得出可供我國借鑒的經(jīng)驗做法，提出我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要構(gòu)建科學、合理、規(guī)范的財政專項資金績效審計評價指標體系。第三部分主要論述如何構(gòu)建財政專項資金績效審計評價指標體系，分別從評價指標的設置依據(jù)、評價指標的設置原則、評價指標體系的面向內(nèi)容進行了闡述，并給出了兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金審計績效評價體系模型;二是采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金審計績效評價體系模型。第四部分從三方面提出了完善我國財政專項資金績效審計的對策建議。
關鍵詞：財政專項資金 績效審計 評價指標體系模型 構(gòu)建與完善
緒論
第一節(jié) 研究背景
隨著我國市場經(jīng)濟體系的不斷成熟,公共財政管理改革的步伐逐步加快，科學分配、合理使用財政資金，增強財政資金使用的效率和效果已成為政府和社會關注的焦點。在此背景下，財政資金績效審計的必要性日益凸現(xiàn)出來,成為政府加強宏觀管理，提高財政專項資金運行效率，增強政府公共支出效果的重要手段。其中，財政專項資金尤以其占財政收支結(jié)構(gòu)比重大、涉及行業(yè)與領域多、與企業(yè)和群眾聯(lián)系緊密以及審計發(fā)現(xiàn)問題量多類廣、績效評價指標復雜且體系不健全等特點，成為績效審計研究和實踐的橋頭堡和主戰(zhàn)場。
審計署《20xx至20xx年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，到 20xx年 ，所有的審計項目都將開展績效審計。財政專項資金績效審計是績效審計的最佳突破口，如何按照財政專項資金績效審計的經(jīng)濟性、效率性和效果性要求進行籌劃、組織和實施審計，提出可行的審計建議，以促進財政專項資金使用效益的提高是當前各級審計機關、審計人員普遍重視的課題。
第二節(jié) 研究意義
當前，各級審計部門都積極地對財政專項資金績效審計進行實踐，并積累了一些經(jīng)驗，但面臨的困難和挑戰(zhàn)也很艱巨，加強和深化該領域的研究具有重要的現(xiàn)實意義。
一、開展財政專項資金績效審計是政府審計發(fā)展的趨勢
我國的經(jīng)濟實力和綜合國力明顯增強，政府管理的財政專項資金規(guī)模與日劇增。與此同時，政府在保障社會經(jīng)濟發(fā)展方面也承擔著更加重要的責任，財政專項資金對經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的作用日益重要。我國正處于市場經(jīng)濟體制和公共財政框架形成的初級階段，盡管財政收入總量和增幅都較高，但由于社會公共產(chǎn)品需求的增加，支出呈剛性增長，可用財力增長緩慢，財政專項資金短缺現(xiàn)象將在相當長的一段時間內(nèi)存在，財政面臨的支出壓力將會越來越大。如何分配有限的財政專項資金，使財政支出結(jié)構(gòu)趨于更加合理，并最大程度地發(fā)揮資金的使用效益，是財政專項資金管理必須解決的一個重要問題。傳統(tǒng)的財政財務收支審計注重對財政支出的真實、合法性審計，無法在提高財政專項資金績效方面發(fā)揮建設性作用。
二、開展財政專項資金績效審計是推進民主政治的需要
隨著公民民主意識和參政議政能力的提高，社會公眾越來越關注財政專項資金收支的真實、合法和效益等情況。在這種背景下，審計職能和工作范圍在不斷擴大，傳統(tǒng)的真實合法性財務收支審計無法向社會公眾提供政府管理的公共資金使用效益方面的信息?？v觀各國審計的發(fā)展，績效審計已經(jīng)成為審計發(fā)展的高級階段，在經(jīng)濟發(fā)展和政府建設中發(fā)揮著積極的作用和重要的影響。隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展，政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政管理體制的建立，傳統(tǒng)的財務收支審計也必然逐步向績效審計延伸過渡。
三、開展財政專項資金績效審計是是建立廉潔、高效政府的需要
實施財政專項資金績效審計可以在財務審計的基礎上，從政府開支的成本—效益、成本—效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機構(gòu)設置是否合理，政府公務員是否負責，能力與責任是否匹配，是否存在貪污、浪費等問題，進而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進黨風和政風的好轉(zhuǎn)，提高黨的執(zhí)政能力。同時，開展政府專項資金績效審計能夠揭示由于個別政府部門工作不力導致不當決策、錯誤決策、盲目決策、輕率決策，出現(xiàn)大搞“政績工程”、“形象工程”等造成嚴重損失浪費的問題。
第一章 我國財政專項資金績效審計現(xiàn)狀、特點
第一節(jié) 我國財政專項資金績效審計的開展現(xiàn)狀
一、審計理論研究方面。
我國審計理論界在20世紀80年代初審計制度建立不久，就開始探討經(jīng)濟效益審計(或稱績效審計)問題。國內(nèi)較早的績效審計論著是呂文基1992年撰寫的《經(jīng)濟效益審計教程》。從統(tǒng)計資料及有關文獻可以了解到，上世紀80年代初，我國審計理論界側(cè)重于引進和介紹國外績效審計的理論與實務，一些學者對績效審計進行了積極的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步轉(zhuǎn)向探討如何建立有中國特色的績效審計，對績效審計的定義、職能、范圍、方法和程序等基本理論進行了較為廣泛的研究，并把績效審計理論研究列為重點研究課題，取得了一些初步的成果。
二、審計實務實踐方面。
我國在**年全國審計工作會議正式提出“積極探索開展績效審計”?！秾徲嬍?*年至**年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“著力構(gòu)建績效審計評價及方法體系。認真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計經(jīng)驗和方法，**年建立起中央部門預算執(zhí)行績效審計評價體系，**年建立起財政績效審計評價體系，**年基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系”。
近年來各級審計部門在多類審計項目中積極進行了績效審計探索，積累了豐富的經(jīng)驗。如：浙江省審計廳及時提出了以績效審計為核心向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型的思路，探索和實踐宏觀服務型績效審計模式，強調(diào)面向成果使用者、以結(jié)果為導向、以解決問題為目的等理念，因地制宜推進審計管理創(chuàng)新，著力提升審計工作的服務性、建設性和成效性，從全部政府性資金審計、政策評價審計、民生民本審計、專項審計及調(diào)查、經(jīng)濟責任審計、國家建設項目績效審計等實踐領域汲取經(jīng)驗，初步搭建了有特色的績效審計框架。而就財政專項資金績效審計而言，由于涉及面廣、資金量大、專業(yè)性強，這項工作目前還處于試點階段,已進行的績效審計案例有限,所積累的經(jīng)驗有限，其績效審計評價標準普遍存在法律準則欠缺、指標單一、操作性和可比性不強的問題，不能滿足財政專項資金績效審計的多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點。
第二節(jié) 我國財政專項資金績效審計的特點
我國目前開展財政專項資金績效審計主要呈現(xiàn)以下幾個特點：
一、審計方式多以事后審計為主，事前、事中審計尚不多見。
從審計機關開展財政專項資金績效審計情況看，由于目前我國財政管理的透明度，不高，信息不真實、不對稱的情況還比較嚴重，審計人員無法收集到比較翔實有效的項目立項、預算編制、資金分配等環(huán)節(jié)中重要的非量化信息明細資料，采取的審計方式多為事后審計，僅僅關注財政專項資金的使用結(jié)果，而對于財政專項資金的預算編制、資金分配、專項資金設立的合理性與必要性等無法進行有效的審計監(jiān)督。
二、財政專項資金績效審計寓于傳統(tǒng)財政財務合規(guī)性審計之中。
目前大多數(shù)審計機關并未把財政專項資金績效審計作為一個獨立的審計類型來安排，開展的財政專項資金績效審計多是在財政財務真實性、合法性審計過程中，順帶關注管理和績效方面存在的問題，在審計報告中偶爾順帶提及績效評價和管理建議。審計方法多是集中在對財務數(shù)據(jù)的微觀分析上，審查的重點也多為擠占挪用財政專項資金、資金分配不及時等。而對于非財務資料、數(shù)據(jù)(即各項業(yè)務資料、數(shù)據(jù))審計分析的深度和廣度不夠，如項目立項的可行性、財政支出范圍的界定、資金使用經(jīng)濟性、效率性和效果性分析等宏觀層次評價較少。
三、財政專項資金績效審計開展沒有明確的法律依據(jù)和審計準則。
財政專項資金績效審計開展范圍小，層次低，隨意性大，并沒有把專項資金績效審計作為法定審計任務，從而使落實《審計法》規(guī)定的提高財政專項資金效益的要求成為空話。目前全國范圍內(nèi)尚無財政專項資金效益審計的專項準則或指南，特別是適用于財政各類專項資金績效評價指標體系尚未建立，給科學、規(guī)范開展財政專項資金績效審計造成一定困難。
第二章 國外財政專項資金績效審計的比較與借鑒
第一節(jié) 國外財政專項資金績效審計的發(fā)展
一、美國財政專項資金績效審計的發(fā)展
美國開績效審計之先河，最早將績效審計引入政府審計領域。早在20世紀60年代，美國審計總署就開始將工作重心轉(zhuǎn)向對聯(lián)邦政府支出的綜合審計，率先把注意力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、效率性和效果性審計(也稱“三E”審計)，其職責是檢查公共資金的使用，評價聯(lián)邦政府的投資項目和經(jīng)營活動，提供政策分析、備選方案及其他支持，以便幫助國會做出有效的決策和撥款決定。例如曾進行年支出達到200億美元的聯(lián)邦機構(gòu)及其事務審計和國防審計。20世紀70年代美國審計總署的“三E"審計走向準則化。美國審計總署由財務審計向政府績效審計轉(zhuǎn)變的標志是**年的《立法機關重組法案》和1974年的《國會預算與撥款控制法案》，這兩個法案授權(quán)美國審計總署對政府機構(gòu)的項目管理活動進行評估與分析。美國審計總署在《政府審計準則》中對績效審計的內(nèi)容、實施和報告作了具體規(guī)定。從此“三E"審計走上了規(guī)范化的道路，并得以較快的發(fā)展。
進入20世紀80年代，美國審計總署進一步擴大了工作范圍，對每個政府項目的資金流向和政府運作的高風險領域進行實質(zhì)性的監(jiān)督檢查，改進聯(lián)邦政府的財政管理，開展了范圍廣泛的效益審計和項目評估?，F(xiàn)階段的工作重點中監(jiān)督政府履行受托責任的情況和對危及國家安全和利益的高風險領域的監(jiān)控，強調(diào)通過審計，防范可能發(fā)生的風險，促進政府改進工作績效，加強管琿機制的整合治理和系統(tǒng)管理，幫助國會促進政府工作的更好和更可信?，F(xiàn)在，美國政府審計工作量的90%阻上是從事績效審計，“三E"審計已變成政府審計最主要的工作。通過績效審計和其他服務，美國審計總署每年為聯(lián)邦政府節(jié)約了大量資金。20xx年財政年度，美國審計總署的工作帶來了230.2億美元的直接財政收益，經(jīng)費投入的每一個美元都帶來了61美元的收益。美國審計總署在開展績效審計方面取得了驚人的業(yè)績，對世界范圍內(nèi)政府績效審計的開展起到了巨大的推動作用。
二、英國財政專項資金績效審計的發(fā)展
英國開展績效審計的歷史比較長，但以法律形式確認其為國家審計署的工作內(nèi)容則是在1983年以后。**年3月英國政府發(fā)表了綠皮書，規(guī)定主計審計長應對公共資金支出的有效性和效率性進行檢查，必要時調(diào)查計劃項目是否有效地達到規(guī)定的政策目標。1983年頒布了《英國國家審計法》，首次正式為審計署開展績效審計提供了法律基礎。該法第六條規(guī)定：主計審計長可以檢查任何部門、機構(gòu)或其他團體履行職能過程中使用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性。根據(jù)法律規(guī)定，審計署可就政府所執(zhí)行的項目、計劃或任何其他工作活動以及其結(jié)果進行審查并報告審計結(jié)果。
英國審計署的績效審計主要檢查和評價政策的執(zhí)行結(jié)果，對政策本身并不提出批評意見，主要審查公共支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性?？冃徲嬕话憧煞譃樗念悾阂皇菍乐氐匿亸埨速M、效率或效益低下和控制薄弱的現(xiàn)象所進行的檢查;二是針對特定的部門、重大項目、工程進行的調(diào)查;三是對管理活動所進行的檢查;四是其他較小規(guī)模的檢查。目前，績效審計已經(jīng)是英國審計署重要的工作內(nèi)容，每年績效審計項目約占總審計項目的40%。僅1994至1995年度英國國家審計署就公布了50份績效審計報告，涉及的領域涵蓋了國防、教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和交通、衛(wèi)生和社會保障、法律和內(nèi)政服務、海外和中央政府事務研究、私有化、稅收等8個領域。
三、加拿大財政專項資金績效審計的發(fā)展
在國家審計和民間審計的共同推動下，加拿大出現(xiàn)了一種名為“綜合審計”的現(xiàn)代審計方法，它與美國“3E 審計”的內(nèi)容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波爾提出，綜合審計還應審查對自然環(huán)境的有效利用和對生態(tài)環(huán)境的維護情況，政府項目及政府活動所產(chǎn)生利潤分配和再分配的公平性以及對社會秩序穩(wěn)定的影響，把“3E 審計”拓展到“5E 審計”。加拿大綜合審計包括四個方面的內(nèi)容：一是財務報表審計，目的是對財務報表的公正性發(fā)表意見;二是合規(guī)性審計，檢查政府部門和企業(yè)是否按照國家法律法規(guī)去花錢;三是經(jīng)濟與效率審計，即最大效率地利用資源;四是有效性(效果)審計，強調(diào)項目投資的效果，要達到預期目標。第三、四項兩項又稱貨幣價值審計，也即績效審計的內(nèi)容。
從內(nèi)容范圍上看，首先，綜合審計是一個有機整體，財務審計是綜合審計的一個組成部分，它對執(zhí)行情況與責任相關的財務信息予以證實。其次，綜合審計對主管部門活動相關的管理控制給予足夠的證實，以及管理部門對開發(fā)是否經(jīng)濟、有效加以證實，從而保證政府有關規(guī)劃達到預期目標。財務審計是對財務報表的公正性、準確性、合規(guī)性提出意見。最后，綜合審計承擔的任務是對被審計單位資源(貨幣、人力、資產(chǎn)、信息)有效管理所使用的控制、步驟和系統(tǒng)進行檢驗，這意味著綜合審計范圍廣泛，一般包括：(1)財務計劃、預算、會計賬目、財務報表;(2)人力資源計劃、發(fā)展、評價和運用;(3)資本支出計劃，包括資產(chǎn)、設備、存貨和其他資產(chǎn)的取得和使用;(4)為執(zhí)行經(jīng)營管理的職責，在計劃、經(jīng)營和控制方面所產(chǎn)生的必要信息。
第二節(jié) 國外財政專項資金績效審計的比較分析和對我國的借鑒
一、國外財政專項資金績效審計的比較分析
盡管西方各國政府財政專項資金績效審計各具特色，但的確也在逐步演變過程中產(chǎn)生了較為系統(tǒng)的審計對象、審計內(nèi)容、審計程序和審計技術方法，而且這些對象、內(nèi)容、程序和方法也已經(jīng)得到了實踐者的廣泛贊同，并相互影響，共同成為西方績效審計理論體系的重要組成部分，為世界各國所借鑒。通過對比分析，可以發(fā)現(xiàn)其有四個共性：一是立法型審計體制為財政專項資金績效審計的開展提供了保障，在三權(quán)分立條件下，對行政機關的績效審計結(jié)果可以通過立法機關的監(jiān)督得以落實;二是完整的法律法規(guī)體系確定了財政專項資金績效審計的地位;三是基于相對完善的政府預算管理體系下的財務審計已經(jīng)相對成熟，會計信息實現(xiàn)了基本真實、合法，違法違規(guī)行為不斷減少，形成了一套完整財務報告體系和與之配套的報表審計體系，真實、合法、合規(guī)性審計的傳統(tǒng)審計任務基本完成;四是各國政府部門績效體系中的績效指標規(guī)范化、法制化標準的特點，為財政專項資金績效審計評價提供了重要的參考。
二、對我國的借鑒
隨著中央、省對地方轉(zhuǎn)移支付力度的不斷增強，特別是為應對20xx年金融危機影響，國家做出了4萬億投資拉動經(jīng)濟增長的決策，財政專項資金作為主要的資金撥付、支出形式，其規(guī)模已占據(jù)了財政資金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在著預算安排不科學、政策執(zhí)行不到位、資金大量沉淀、效益效果不明顯、監(jiān)督管理缺位等影響專項資金使用效率和效果的問題。因此，加大財政專項資金績效審計力度，提高績效審計成果，直接關系到政府財政性資金總體的使用效益和效果，直接影響到國家和省有關經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實，其必要性已經(jīng)凸顯。
由于政治體制、法律基礎、財政管理模式的差異，以及經(jīng)濟社會發(fā)展階段和技術水平的差距，同美、英、加等有著幾十年績效審計發(fā)展歷史的國家相比，我國財政專項資金績效審計作為獨立審計類型的實踐還剛剛起步，績效審計的探索和實踐不具備西方績效審計發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，基本國情決定了中國的財政專項資金績效審計不能簡單照搬西方模式，必須立足于我國實際。但是，作為影響政府績效審計發(fā)展的重要因素和開展財政專項資金績效審計的關鍵環(huán)節(jié)，西方國家制定政府績效審計準則與規(guī)范，完善財政資金績效審計評價指標體系的經(jīng)驗卻極為值得我們借鑒。
從世界各國績效審計的發(fā)展過程可以看出，凡是績效審計開展的比較好的國家，其績效審計方面的審計準則、規(guī)范和評價指標體系也是相對完善的。如：美國審計總署制定了七條公共部門績效審計測試與評估標準，對難以量化的標準提出了“優(yōu)先實踐”概念作為衡量標準，并實行“金額化”法?？冃гu價標準是建立在以下七個方面基礎上的宏觀和微觀標準的統(tǒng)一:法規(guī)標準、行業(yè)比較標準、政府審計標準、州政府標準、效果標準、美國注冊會計師協(xié)會標準和可接受的管理條例。財政專項資金績效審計評價各個項目時其標準均是以上述七項為基礎。我國要推進財政專項資金績效審計工作，必須要建立科學、合理、規(guī)范的審計評價指標體系，并隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的變化，及時研究和改進不同指標的衡量標準。
第三章 財政專項資金績效審計評價指標體系的構(gòu)建
第一節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標的設置依據(jù)
為提高財政專項資金績效審計的客觀性和公正性，審計可選擇和提煉財政專項資金績效的外部標準作為審計評價指標設置的依據(jù)。
一、以法律法規(guī)為依據(jù)。該依據(jù)存在于國家的各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度中，帶有很嚴格的強制性。如果存在違反法律法規(guī)的情況，一般而言，也不能達到財政專項資金的預期目標，甚至出現(xiàn)挪用、閑置和損失浪費的問題。財政部門如果存在不按法定職責履行職務，不按法定程序開展工作，不遵守財政專項資金的禁止性要求等，就會影響資金效益的發(fā)揮。
二、以財政專項資金預算為依據(jù)。財政專項資金的收入和支出都有預算，財政專項資金預算是根據(jù)財政資金的需求提出的支出要求，具有很強的針對性和嚴格的約束性。從目前預算編制的情況看，雖然很多預算未進行細化，但也有相當部分的財政專項資金預算對資金所應達到的目標和使用效果作了明確的規(guī)定。
三、以行業(yè)指標和標準為依據(jù)。行業(yè)標準是同一行業(yè)為大家普遍認同的標準，可分為兩種：一種是具有一定約束力的行業(yè)標準，這類標準往往經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)制定，要求本行業(yè)內(nèi)單位和人員遵守的標準，具有一定的強制性;另一類是沒有強制性但為行業(yè)公認的標準，這類標準通常是行業(yè)內(nèi)多年形成或通過研究提出的一些標準，能為審計評價提供判斷基礎。
四、以專家意見為依據(jù)。這是財政專項資金領域權(quán)威專家對專業(yè)問題的分析判斷意見，主要包括三種，一種是聘請相關領域的專家直接參與績效審計，專家運用各種技術方法和經(jīng)驗對專業(yè)問題進行審查得出的結(jié)論;一種是審計人員就相關技術問題向?qū)＜疫M行咨詢或與專家進行討論，提出的咨詢或論證意見，或是委托專業(yè)人員運用技術手段和方法進行鑒定并出具鑒定結(jié)論。
第二節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標的設置原則
要使評價指標體系更好地為評價內(nèi)容服務，既要在指標分類的科學完整、實用規(guī)范上下功夫，又必須使評價指標的含義明確、口徑一致，無論橫向還是縱向均具有可比性。除此之外，在構(gòu)建評價指標體系時，評價指標的設置還應該遵從幾個基本原則：
一、SMART原則。即精確原則，該原則是美英等國家在績效指標設置上普遍遵循的共同標準。S(specific):指績效指標應具體、明確，而不能抽象、模棱兩可;M(measurable):指績效指標應可衡量、可評價，能夠形成數(shù)量指標或行為強度指標，而非籠統(tǒng)、主觀的描述;A(achievable)：指績效指標是能夠?qū)崿F(xiàn)的，而非過高、過低或不切實際;R(realistic)：指績效指標應具有時限性，而非僅僅存在模糊的時間概念或根本不考慮完成期限。
二、相關性原則?？冃гu價指標應與部門、單位、專項資金和項目的績效目標密切相關，不能因為容易收集就使用，如投入或產(chǎn)出的衡量相對容易，但若與項目成果目標不具有相關性，單純的指標就不能較好地反映項目的實際影響。
三、互補性原則。構(gòu)建評價指標體系時要將定量指標與定性指標相結(jié)合，形成定量為主，定性為輔的綜合互補評價作用。定量指標建立在財政專項資金收支活動各項財務、業(yè)務數(shù)據(jù)及工作目標分析的基礎上，定性指標通過對經(jīng)濟活動的全面、綜合因素分析，結(jié)合專業(yè)意見，與定量指標共同合理、準確地反映財政專項資金相關實際績效。
四、可行性原則?？冃гu價指標的設置既要考慮經(jīng)濟性和實用性，又要考慮現(xiàn)實條件和可操作性，數(shù)據(jù)的取得應符合成本效益原則，并在此基礎之上收集信息。
五、可比性原則。構(gòu)建評價指標體系時既要涵蓋所有的財政專項資金支出類型，又要對不同用途和性質(zhì)的資金或項目設置專用指標，形成共性指標和個性指標相結(jié)合的形式，便于同類項目的比較和不同項目間的區(qū)分。
六、重要性原則?？紤]績效評價指標在整個評價工作中的地位和作用，選擇最有代表性和最能反映評價要求的指標。
第三節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標體系的面向內(nèi)容
社會公共需求的多樣性決定了財政專項資金績效審計的內(nèi)容具有天然的廣泛性和復雜性。因此，審計部門必須按照科學發(fā)展觀的要求，堅持以人為本、執(zhí)審為民，牢牢把與各類社會關注的熱點、難點問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關的專項(專用)資金內(nèi)容放在首位，增強績效審計的針對性和影響力。其中，財政專項資金的使用情況、管理情況、項目完成情況、項目效益情況是財政專項資金績效審計中必須關注的四個焦點，構(gòu)建績效審計評價指標體系應涵蓋這四方面內(nèi)容。
一、審計評價財政專項資金使用情況。包括審計項目立項時是否存在小項目大預算、虛假立項或重復立項的情況;審計財政國庫部門和一級預算單位撥付資金是否及時足額，資金是否全部到達項目點，項目執(zhí)行進度是否因資金原因受到影響;審計整個項目的支出總額和構(gòu)成是否符合立項計劃，是否全部用在項目上，有無套取、截留、擠占挪用或損失浪費;審計項目資金是否存有結(jié)余或沉淀并分析形成的原因。
二、審計評價財政專項資金管理情況。包括審計資金的分配和安排是否以重點項目、重點環(huán)節(jié)為主;審計資金撥款手續(xù)是否健全有效，是否遵循項目申報時立項文本所規(guī)定的使用管理辦法，是否按項目進度撥付和支付資金，有無因管理滯后導致資金使用效益低下;審計項目支出方式是否合理節(jié)約，設備和材料等是否經(jīng)政府統(tǒng)一采購;審計項目單位是否建立嚴格的內(nèi)控制度等。
三、審計評價項目實施情況。包括審計項目工作量完成情況，實際完成工作量與計劃工作量的對比;審計項目完成進度情況，將實際完成時間與計劃完成時間相比較，看是否在計劃期內(nèi)完成，若沒完成分析其原因。
四、審計評價項目效益情況。主要審計項目完成后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效果如何，是否對當?shù)鼐蜆I(yè)、生活條件改善和經(jīng)濟社會發(fā)展有利，是否對控制環(huán)境污染、自然資源保護方面有利，是否對地方收入、科技進步有利，是否是某些領導干部的“形象工程”、“政績工程”等短期行為而造成財政專項資金的損失浪費等。
第四節(jié) 財政專項資金績效審計評價指標體系模型的設計
財政專項資金績效審計不僅要通過計算、復合性分析直接的、有形的、現(xiàn)實的投入與產(chǎn)出，而且要考量間接的、無形的、預期的成本與效益，績效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，又反映為大量無法用貨幣度量的政治效益、社會效益和環(huán)境效益，這就決定了在設計財政專項資金績效審計評價體系模型時需建立一個多層次、立體的指標體系。同時，設計的財政專項資金績效審計評價體系模型應遵循國際慣例和已有的研究成果，將經(jīng)濟性、效率性和效果性作為統(tǒng)一整體全面反映，并認識它們之間的區(qū)別和聯(lián)系，避免在工作中生搬硬套。另外，評價指標體系模型科學與否需要通過具體審計工作進行檢驗，實踐中應不斷進行指標修正和擇優(yōu)去劣，這決定了財政專項資金績效審計評價指標體系模型的構(gòu)建是一個長期的、不斷完善的過程。本文給出兩種評價指標體系模型的設想，一是采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金審計績效評價體系模型，二是采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金審計績效評價體系模型。
一、采用“部門-項目法”構(gòu)建一般財政專項資金績效審計評價體系模型。
該模型根據(jù)財政專項資金績效審計評價的主體和客體不同，將評價指標分為部門(單位)整體評價指標和重點項目評價指標，前者關注部門(單位)專項資金整體績效，后者關注部門(單位)對某項重點專項資金或某個單獨項目的績效評價。
二、采用“沃爾評分法”構(gòu)建行業(yè)財政專項資金績效審計評價體系模型。
“沃爾評分法” 在企業(yè)財務管理中廣泛應用，基本原理就是把若干個財務比率用線性關系結(jié)合起來，對選中的財務比率給定其在總評價中的比重(比重總和為100)，然后確定標準比率，并與實際比率相比較，評出每項指標的得分，最后得出總評分。財政專項資金績效審計的重點是對財政資金分配和支出的全過程審計，因此，可以圍繞財政資金的投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個環(huán)節(jié)來分析財政資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性，并構(gòu)建評價指標體系。由于該方法將定量與定性指標相結(jié)合，并通過具體指標及其權(quán)重參與綜合評分，因此在構(gòu)建行業(yè)財政專項資金績效審計評價體系模型方面顯得十分精細并且有效。
(一)模型構(gòu)建步驟。
1.確定評價的目標，設置評價指標。根據(jù)不同財政資金的特征和評價要求，從經(jīng)濟性、效率性和效果性著手，確定采用哪些定量和定性評價指標。
2.科學劃分定量指標和定性指標的比例。將財政資金的投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個環(huán)節(jié)各類指標歸集到經(jīng)濟性、效率性和效果性三類中，并賦以一定的比重。
3.確定各項比率指標的標準值。沃爾評分法的標準值是指各該指標在企業(yè)現(xiàn)時條件下的最優(yōu)值，但是，當某一指標與最優(yōu)值差異很大時，會對總評分產(chǎn)生不合邏輯的重大影響。標準值主要采用四類標準：一是計劃標準;二是行業(yè)標準;三是歷史標準;四是經(jīng)驗標準。
4.計算并評分。計算出各類定量指標值和對定性指標進行描述，并參照計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準以及經(jīng)驗標準對定量和定性指標的結(jié)果進行評分。如以下示例：
5.析評價。對匯總評價的分值通過一定的比較和分析，包括橫向比較、縱向比較、歷史比較、經(jīng)驗比較等，得出整個財政資金的績效水平。
(二)實例介紹：環(huán)境保護專項資金績效審計評價指標體系模型。
1.定量指標：
(1)經(jīng)濟性指標。
該指標若小于100%且項目已經(jīng)結(jié)束并達到設計要求時，說明資金尚有結(jié)余，符合經(jīng)濟性要求。
該指標反映環(huán)保資金存在被違規(guī)擠占、挪用的現(xiàn)象，造成資金損失浪費。
(2)效率性指標。
這些指標值越高，說明環(huán)保資金的投入效率越高。
(3)效果性指標。
完成率越高，說明項目建設的效果越好。
該指標值越高，說明資金撥付的越及時，項目的保障程度越高。
其他可以選取的定量指標還有很多，如：空氣污染指數(shù)、環(huán)境噪聲達標區(qū)覆蓋率、城市清潔能源使用率及煙塵控制區(qū)覆蓋率、工業(yè)固體廢物處置利用率、重點工業(yè)企業(yè)排放穩(wěn)定達標率、萬元GDP主要工業(yè)污染物排放強度、城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率等，都是衡量環(huán)保專項資金支出的效果程度。
2.定性指標。包括環(huán)保項目是否進行可行性論證;企業(yè)環(huán)境評估政策執(zhí)行情況;對污染企業(yè)整改措施的到位程度;公眾對城市環(huán)境保護的滿意度等。
第四章 完善財政專項資金績效審計的對策建議
財政專項資金績效審計的開展是一個系統(tǒng)工程，需要多方面的配套建設，否則績效審計難以實現(xiàn)審計目標，達到預期的目的。財政專項資金績效審計的理想模式應是審計機關完全獨立、處于超然的社會地位，審計力量雄厚、做到應審必審并保證審計質(zhì)量，具備成熟、完善的財政專項資金績效評價指標體系，審計結(jié)果被重視、提出的建議被采納實施，審計監(jiān)督的作用充分發(fā)揮。我國雖然已基本具備適合財政專項資金績效審計開展的政治、經(jīng)濟、法律等環(huán)境，但內(nèi)在和外在的因素還不完備，針對這些情況，提出一些對策和建議。
一、適時完善政府審計體制改革，增強績效審計的獨立性。
保持獨立性是審計的靈魂。最高審計機關國際組織頒布的《利馬宣言一審計規(guī)則指南》指出：“最高審計機關必須獨立于被審單位之外并不受外來影響，才能客觀地完成其工作任務”。由于世界各國政治體制不同，相應形成了不同類型的國家審計體制。我國現(xiàn)行的審計體制是行政型審計體制，審計實踐證明，這種審計體制是符合一定時期我國國情的，尤其是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，其作用是明顯而行之有效的。但該體制也存在不足之處，突出表現(xiàn)為審計部門特別是地方審計部門缺乏獨立性，審計處理難度大等問題。因此，改革現(xiàn)行國家審計體制，使其與我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展及審計環(huán)境的變化相適應，適時地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變是必然趨勢。這一改革應分兩步走：現(xiàn)階段對現(xiàn)行審計體制進行完善和調(diào)整，加強審計監(jiān)督力度;待各方面條件成熟后，向立法型體制轉(zhuǎn)變。
現(xiàn)階段對行政型審計進行調(diào)整的重點：一是提高中央審計機關法律地位。參照部分發(fā)達國家的傲法，在現(xiàn)有基礎上，提升審計署的地位，在國務院內(nèi)提升半格，使審計長具有國務院副或國務委員的地位。二是改革地方審計機關“雙重領導體制”。省級以下審計機關實行垂直管理，市、縣審計機關的人事、業(yè)務由省級審計機關統(tǒng)一管理，經(jīng)費列入省級年度預算，系統(tǒng)管理;省級審計機關接受最高審計監(jiān)督委員會的業(yè)務指導，最高審計監(jiān)督委員會與地方審計機構(gòu)可以分別專門負責中央與地方的財政資金的監(jiān)督，各司其職，強化監(jiān)督力度。
我國審計體制改革的最終目標應是實行立法型審計體制，即人大會領導下設立最高審計機構(gòu)，設立與國務院、最高人琵檢察院、最高人民法院榻平行的國家審計院，實行“一府三院制”。審計院向全國人民代表大會和全國人大會負責并報告工作，不再作為政府的組成部門。同時，改進現(xiàn)行審計經(jīng)費預算編報制度，可參照國際上通行做法，先由審計機關根據(jù)職責、任務和計劃及定員定額標準編制預算草案，由各級審計機關逐級上報審計經(jīng)費預算，無須政府審批，由財政部門在本級年度預算中單獨列示，國家審計院匯總審核后報經(jīng)全國人民代表大會或常務委員會審議通過后執(zhí)行。
二、為財政資金績效審計創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和社會環(huán)境。
(一)為財政資金績效審計提供明確的法律授權(quán)。我國應制定相應的法規(guī)對績效審計的地位、內(nèi)容和實施辦法做出明確的規(guī)定，明確財政資金績效審計的工作要求，將對財政專項資金的績效審計作為績效審計的一項重要內(nèi)容。無論是審計工作的組織實施，還是審計結(jié)果的具體應用都必須遵循一定的規(guī)章制度，這是開展績效審計工作的重要依據(jù)。通過法律法規(guī)來明確財政專項資金績效審計必須采用的規(guī)則、程序、評價內(nèi)容和方法，使其在法律框架的指導和約束下進行。
(二)完善財政專項資金相關的法律體系，為績效審計提供充分的依據(jù)。應加快修改完善財政預算法規(guī)關于財政專項資金績效管理的相關規(guī)定，明確財政專項資金管理和使用的績效標準，為績效審計提供充分的評價依據(jù)。建立和完善責任追究制度，明確法律責任，將相應的法規(guī)具體化和規(guī)范化，實現(xiàn)“誰決策，誰負責”的審計監(jiān)督目的，對于使用財政專項資金未能達到預期目標的責任單位，追究其行政責任、法律責任和經(jīng)濟責任等，這樣審計機關對被審計單位的責任追究才有相應的依據(jù)。
(三)逐步推行財政專項資金績效審計成果公開化。
審計公告制度是一把雙刃劍，一方面讓社會公眾了解審計結(jié)果，另一方面是對績效審計質(zhì)量的有效監(jiān)督。財政專項資金績效審計成果能否充分運用，是體現(xiàn)績效審計的效果和價值所在。雖然我國的審計法規(guī)定了審計結(jié)果可以對外公布，但至今尚未得到有效執(zhí)行。通過逐步推行績效審計結(jié)果公告制度，提高財政管理的公開性和透明度，讓績效審計的結(jié)果接受社會輿論的監(jiān)督，使審計成果取得廣泛的社會影響和支持。
三、加強財政資金績效審計和績效預算改革的互動配合作用。
績效預算是一種資源配置體系，它圍繞運作和項目來編制預算，并以特定的預算數(shù)據(jù)把運作和項目的效果水準聯(lián)系在一起，具有強調(diào)政府機構(gòu)績效和以績效的衡量為核心的總體特征。績效預算的標準為財政資金績效審計提供了較為權(quán)威的績效標準。財政資金績效審計和績效預算都是隨著公共經(jīng)濟學、新公共管理理論的發(fā)展而發(fā)展起來的，盡管兩者分屬于不同的經(jīng)濟范疇，但又有很多共通之處，兩者都是為了加強財政收支管理、提高財政資金資金的使用效益而采取的措施，基本目標也都是追求財政資金使用的經(jīng)濟性、效率性。
完善的績效預算制度既能提高人大預算審批和監(jiān)督的深度、提高人們對財政資金績效審計重要性的認識，也有利于開展財政資金績效審計。通過績效預算改革的深入，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標準，績效審計的開展則為績效預算的實施提供進一步的支持，如通過對項目或部門單位使用財政資金績效水平作出客觀評價，為下期的績效預算提供決策基礎。目前，我國績效預算亟待解決的難題是建立科學、規(guī)范的績效評價體系，而這恰恰也是財政資金績效審計面臨的難題。因此，財政部門和審計部門應當以“協(xié)同論”的理念開展工作，加強配合，充分借鑒和吸收國外經(jīng)驗，共同參與試點，選擇一些適宜于財政資金績效評價的項目進行試點，并從不同角度綜合分析，查找存在的問題，并從法制化、規(guī)范化和科學化的高度提出意見和建議，盡快促成試點經(jīng)驗的形成并進行推廣。