探討完善國務院黃河分水方案
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摘要：國務院八七年黃河河川徑流可供水量分配方案是南水北調西線生效前的黃河開發(fā)規(guī)劃利用調度的根基，由于25前的現狀與預測的基礎上進行的分水，其局限性不言而喻，如山西省因能源發(fā)展分配43.1億 m3現僅使用15億 m3。隨著中、東線南水北調2015年前實施以及西線未來還不確定性；同時國務院2010年批復的《全國水資源綜合規(guī)劃》，黃河水量由國務院八七批復的580億m3到減少到現在的535億m3；流域各省區(qū)已對國務院分水按干流與支流和地市進行了細化。綜之，有必要對八七分水中維持總量基本不變做必要的完善與調整：青海省屬于三江源生態(tài)保護區(qū)，提供了黃河水量的一半以上，當年僅分配14.1 億m3，建議給予生態(tài)環(huán)境用水3億m3；寧夏、內蒙古屬于少數民族和國家優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，同時也是西北荒漠生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，其用水量早已超指標，兩自治區(qū)采用水權轉換措施解決工農業(yè)和城鄉(xiāng)用水矛盾，為了經濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理，建議給予兩自治區(qū)各5億m3水；上述增加水量由富余省份及核減河北天津20億m3水量解決。建議調整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設，特別是改造西北荒漠化地區(qū)，如寧夏、內蒙古兩自治區(qū)與河套地區(qū)相鄰的毛烏素沙漠、庫布其沙漠、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠的荒漠化治理。提議省區(qū)之間可采用水權轉換方式解決余缺不均問題。
關鍵詞 國務院八七分水 水權調整 優(yōu)化完善 生態(tài)補償 省區(qū)
1. 國務院批復八七分水方案
1.1八七分水方案
1987年9月11日國務院辦公廳轉發(fā)了國家計委和水電部“關于黃河可供水量分配方案報告的通知”。這是我國首次由中央政府批準的黃河可供水量分配方案。該水量分配方案由國務院辦公廳以國辦發(fā)（1987）61號文通知各?。ㄊ?、區(qū)）作為西線南水北調工程生效前黃河可供水量的分配方案。分配方案是基于黃河地表水資源量580億m3，可供分配水量為370億m3，輸沙水量210億m3。
1.2分配方案的局限性
現在看來，在那個時期已經考慮到了黃河水資源承載能力，統(tǒng)籌考慮生活、生產用水，但并沒有生態(tài)環(huán)境用水，僅協調河道內與河道外用水。方案經歷了較長時段的枯水期和嚴重斷流的考驗。
但是25前各省區(qū)對于水資源需求不像現在一樣嚴峻，同時受其局限性不可能分配的十分科學和完美，比如山西省能源發(fā)展估計需求相當大，文件稱“以山西為中心的能源基地大部分位于黃河流域，工農業(yè)需水量較大，水資源的供需矛盾更加突出”。當時分配43.1億 m3，時至今日該省使用耗水15億 m3，只占其分配指標的三分之一，當然有其山高水低，利用困難因素，導致山西省大量開采地下水，造成地下水位下降和水污染嚴重而引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，可以預見其未來即使扭轉目前用水狀況，其用水量也很難達到分配指標。
2.南水北調的確定性與不確定性
2.1西線南水北調工程不確定性
八七分水作為西線南水北調工程生效前黃河可供水量的分配方案，由于西線的不確定因素，很難說何時能夠上馬。西線經過了幾十年的前期工作，近年國務院一度暫停了前期工作。西線主要問題在于生態(tài)環(huán)境的要求，以及長江及西南地區(qū)水資源遭遇枯水期和水利水電工程的大力發(fā)展，特別是我國政府承諾的節(jié)能減排目標，促使我國大力發(fā)展綠色水電能源，隨著規(guī)劃和開工建設大型水電站，生態(tài)補償機制還沒有建立，這都給西線的建設增加了不確定性因素。
2.2南水北調工程中東線的確定性
隨著2014年南水北調中東線的通水，我國海河和淮河流域各省區(qū)水資源短缺得到局部緩解，受水區(qū)局部地區(qū)地下水嚴重超采得到遏制，生態(tài)恢復有了可能。原來黃河受水區(qū)缺水狀況將有所變化。
因為黃河流域自身的水資源供需矛盾問題一直很突出，特別是西北干旱荒漠地區(qū)的治理更是需要安排一定水量來保證，黃河的水資源應該首先滿足本流域生產生活和西北荒漠治理的需要為前提?；谏鲜瞿纤闭{西線引水工程不確定性和中東線引水工程的通水，要必要對黃河“八七分水方案”進行適當調整，使其逐步趨于合理和完善。
3.各省區(qū)政府相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案
黃河水量分配方案是我國大江大河中首次制定的分水方案，作用明顯，在很大程度上促進了黃河流域各省區(qū)的計劃用水和節(jié)約用水。
國務院八七分水方案是省區(qū)總量，沒有劃分干流、主要支流，需要細化到干支流以及地市。黃河取水總量控制指標細化體系是精細調度的基礎。因此，各省區(qū)政府在流域機構的協調下相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案。
取水許可總量控制指標細化方案的頒布實施，將有利于加強分級總量控制，在有效遏制引黃用水需求的快速增長之時，有利于避免區(qū)域水資源配置格局的失衡和協調?。▍^(qū)）內部用水矛盾；有利于水權轉讓；有利于流域與區(qū)域的統(tǒng)一管理；有利于黃河水資源的統(tǒng)一配置和調度管理。各省區(qū)取水許可總量控制指標細化方案的實施，將更易顯現干支流、各省區(qū)內部各市、各省區(qū)間實際用水與方案的不協調性及不合理性，將有助于“八七分水方案”的調整與完善。
4. 國務院批復第二次水資源綜合規(guī)劃
2010年國務院批復全國水資源綜合規(guī)劃，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內，到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內；在該規(guī)劃里涉及到黃河總水量由國務院八七批復的580億m3減少到現在的535億 m3，也就是說現狀黃河來水量比國務院批復“八七分水方案”時減少了45億m3，即處于逐步減少趨勢，而流域各省區(qū)用水量卻趨于增加，這其中尚未考慮流域生態(tài)環(huán)境用水量及其趨勢。
各省區(qū)政府在流域機構的協調下相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案仍然是按八七分水指標進行的，以后如何協調或調整需要進一步的探討和研究，使其適合流域和各支流水量的變化。
5.對八七分水中優(yōu)化、完善與調整
結合國務院分水的背景與現狀的黃河水量變化、流域各省區(qū)用水量增加以及荒漠治理和生態(tài)環(huán)境需水，在南水北調西線生效前和東中線2015年前通水后，有必要對八七分水中370億m3做必要的完善與調整，進一步優(yōu)化。
5.1青海省增加生態(tài)保護補償水量
“三江源”地區(qū)號稱“中華水塔”，是長江、黃河、瀾滄江三大江河發(fā)源地,是我國最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，不但對維護西北地區(qū)的生態(tài)安全十分重要，也是遏制西部荒漠化向東侵襲的天然屏障，三江源生態(tài)保護區(qū)應當建立起一個長效生態(tài)補償機制。青海省提供了黃河水量的一半以上，當年僅分配14.1 億m3，建議給予生態(tài)環(huán)境用水2~3億m3或更多。
5.2寧夏、內蒙古適當增加水量
八七分水方案已經考慮了黃河最大可能的供水量，特別指出：山西省因能源基地發(fā)展的需要，增加用水量50%以上；寧夏、內蒙古自治區(qū)當前農業(yè)用水較多（但有效利用率不高，今后主要應在節(jié)水中求發(fā)展）增加用水量10%左右；河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟，分配用水量20億m3。其它沿黃各?。▍^(qū)）一般增加用水量約30~40%。
寧夏、內蒙古屬于少數民族地區(qū)也是國家發(fā)展側重地區(qū)，其用水量早已超指標，并大幅度地實施了水權轉換措施解決工農業(yè)、城市與農村用水矛盾，而當時并沒有考慮生態(tài)環(huán)境治理用水量，為了持續(xù)發(fā)展和荒漠治理和生態(tài)環(huán)境保護，建議給予兩自治區(qū)區(qū)各5億m3，重點解決荒漠治理用水。
5.3河北、天津隨著南水北調中東線的通水減少依賴黃河水量
八七分水方案中河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟，分配用水量20億m3。隨著南水北調中東線的通水減少依賴黃河水量，建議核減河北天津的水量，以解決黃河自身生態(tài)環(huán)境治理和保護所需要增加水量。當然，隨著“引黃入邯（邯鄲）”2010年11月開始引黃河水，規(guī)劃中河北省將來達到15億m3。同時，北京有可能利用黃河水。
5.4山東省的用水指標水權置換方式
山東省也已超過了國務院分水指標，雖然有東線南水北調的補給，但由于山東省經濟和工農業(yè)發(fā)展迅猛，用水仍依賴黃河水。建議山東省的用水需要增加指標可通過水權置換方式獲取，以解決超指標用水問題，比如給予用水指標富余的陜西省、山西省初始水權不同方式的補償機制。采用什么方式可以探索，如通過援建對口支援等方式，主要還是針對解決兩省水資源利用存在問題，是否可以探索把省區(qū)內部采用水權轉換解決工農業(yè)、城鄉(xiāng)和區(qū)域用水矛盾問題，引用到流域各省區(qū)件，以解決流域內各省區(qū)存在用水指標余缺問題，或者采用遞進收取水資源費，至少要對超指標用水部分加倍收取水資源費，從經濟上給予制約。
5.5甘肅省用水
甘肅省也面臨荒漠化治理需要更多水資源，特別是石羊河流域用水除了“引硫濟金”，以及通過甘肅“景電”向民勤供水，將來黃河黑山峽河段開發(fā)如大柳樹水利工程的建設“引黃濟民”工程，將極大改善石羊河流域的生態(tài)。
5.6充分利用水資源使其發(fā)揮最大效益
在我國水資源短缺的情況下，需要進一步高效利用水資源，但是節(jié)約用水畢竟是有限度的，要認識到水資源年年更新的大背景，如何減少入海出境水量，是最根本的出路。
其實，水資源是天然可再生資源，每年都在不斷更新。從年內角度看，我國大部分地區(qū)降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上，經對汛期和冬季降水統(tǒng)計，扣除雪山冰川融水外，中國水資源每年更新來源于海洋季風大氣降水超過90%以上。根據中國水資源公報，我國每年超過2.2萬億m3河川徑流水資源沒有被利用入?；虺鼍沉?，而這些水量主要集中在南方，特別是西南。
我國水資源開發(fā)利用程度20%，但流域之間差異很大。特別是南方河流水能資源豐富而開發(fā)利用程度低，華北地區(qū)接近100%，海河和淮河每年大約引黃河水100億m3，而長江流域只有18%，潛力巨大。
作者通過對黃河流域預測2013年將結束自1986年以來較長時段的枯水少水年，有可能出現一個平水年較豐的時期，隨著污水資源化的全面使用，結合跨流域調水以及“洪水資源化”，，2015年將是北方環(huán)境修復成為一個“拐點”。
5.7建議調整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設
在我國大江大河中，我們母親河黃河是生態(tài)環(huán)境最為脆弱、大面積環(huán)境惡化，急需治理的河流，黃河流域還是水資源時空分布差別極大、人均占有量和耕地占有量較少的河流，同時還是水資源利用千差萬別的流域，怎樣合理把有限的黃河水用好，在解決好流域自身發(fā)展需要同時，把流域生態(tài)環(huán)境治理好。
黃河流域西北寧夏、內蒙一帶生態(tài)環(huán)境惡化，不但影響下游，而且對我國華北地區(qū)也帶來不利影響，所以兩自治區(qū)生態(tài)環(huán)境治理事關重大。
建議調整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設，改造荒漠化地區(qū)如河套地區(qū)相鄰的毛烏素沙漠、庫布其、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠南緣。
把少量黃河水留到生態(tài)脆弱區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，充分利用有限水量進行生態(tài)工程建設，再造“河套”和沙漠變綠洲將成為可能。
參考文獻
[1]李東.淺析水資源開發(fā)利用率與水電開發(fā)率(J).中國水能及電氣化，2010(5)：31~35
[2] 中國水資源公報[R].水利部，2008
[3] 李東.高壩大庫是我國大江大河長治久安的工程性保障措施. 中國論文下載中心2010-11-20
[4] 李東.地下水利用與保護規(guī)劃技術分析.水信息網2009.12.28
[5] 李東.試論水庫等水利工程社會公益.水信息網2009.12.03
[6] 李東.國務院黃河分水與水調方案.水信息網2010-03-02
關鍵詞 國務院八七分水 水權調整 優(yōu)化完善 生態(tài)補償 省區(qū)
1. 國務院批復八七分水方案
1.1八七分水方案
1987年9月11日國務院辦公廳轉發(fā)了國家計委和水電部“關于黃河可供水量分配方案報告的通知”。這是我國首次由中央政府批準的黃河可供水量分配方案。該水量分配方案由國務院辦公廳以國辦發(fā)（1987）61號文通知各?。ㄊ?、區(qū)）作為西線南水北調工程生效前黃河可供水量的分配方案。分配方案是基于黃河地表水資源量580億m3，可供分配水量為370億m3，輸沙水量210億m3。
1.2分配方案的局限性
現在看來，在那個時期已經考慮到了黃河水資源承載能力，統(tǒng)籌考慮生活、生產用水，但并沒有生態(tài)環(huán)境用水，僅協調河道內與河道外用水。方案經歷了較長時段的枯水期和嚴重斷流的考驗。
但是25前各省區(qū)對于水資源需求不像現在一樣嚴峻，同時受其局限性不可能分配的十分科學和完美，比如山西省能源發(fā)展估計需求相當大，文件稱“以山西為中心的能源基地大部分位于黃河流域，工農業(yè)需水量較大，水資源的供需矛盾更加突出”。當時分配43.1億 m3，時至今日該省使用耗水15億 m3，只占其分配指標的三分之一，當然有其山高水低，利用困難因素，導致山西省大量開采地下水，造成地下水位下降和水污染嚴重而引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，可以預見其未來即使扭轉目前用水狀況，其用水量也很難達到分配指標。
2.南水北調的確定性與不確定性
2.1西線南水北調工程不確定性
八七分水作為西線南水北調工程生效前黃河可供水量的分配方案，由于西線的不確定因素，很難說何時能夠上馬。西線經過了幾十年的前期工作，近年國務院一度暫停了前期工作。西線主要問題在于生態(tài)環(huán)境的要求，以及長江及西南地區(qū)水資源遭遇枯水期和水利水電工程的大力發(fā)展，特別是我國政府承諾的節(jié)能減排目標，促使我國大力發(fā)展綠色水電能源，隨著規(guī)劃和開工建設大型水電站，生態(tài)補償機制還沒有建立，這都給西線的建設增加了不確定性因素。
2.2南水北調工程中東線的確定性
隨著2014年南水北調中東線的通水，我國海河和淮河流域各省區(qū)水資源短缺得到局部緩解，受水區(qū)局部地區(qū)地下水嚴重超采得到遏制，生態(tài)恢復有了可能。原來黃河受水區(qū)缺水狀況將有所變化。
因為黃河流域自身的水資源供需矛盾問題一直很突出，特別是西北干旱荒漠地區(qū)的治理更是需要安排一定水量來保證，黃河的水資源應該首先滿足本流域生產生活和西北荒漠治理的需要為前提?；谏鲜瞿纤闭{西線引水工程不確定性和中東線引水工程的通水，要必要對黃河“八七分水方案”進行適當調整，使其逐步趨于合理和完善。
3.各省區(qū)政府相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案
黃河水量分配方案是我國大江大河中首次制定的分水方案，作用明顯，在很大程度上促進了黃河流域各省區(qū)的計劃用水和節(jié)約用水。
國務院八七分水方案是省區(qū)總量，沒有劃分干流、主要支流，需要細化到干支流以及地市。黃河取水總量控制指標細化體系是精細調度的基礎。因此，各省區(qū)政府在流域機構的協調下相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案。
取水許可總量控制指標細化方案的頒布實施，將有利于加強分級總量控制，在有效遏制引黃用水需求的快速增長之時，有利于避免區(qū)域水資源配置格局的失衡和協調?。▍^(qū)）內部用水矛盾；有利于水權轉讓；有利于流域與區(qū)域的統(tǒng)一管理；有利于黃河水資源的統(tǒng)一配置和調度管理。各省區(qū)取水許可總量控制指標細化方案的實施，將更易顯現干支流、各省區(qū)內部各市、各省區(qū)間實際用水與方案的不協調性及不合理性，將有助于“八七分水方案”的調整與完善。
4. 國務院批復第二次水資源綜合規(guī)劃
2010年國務院批復全國水資源綜合規(guī)劃，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內，到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內；在該規(guī)劃里涉及到黃河總水量由國務院八七批復的580億m3減少到現在的535億 m3，也就是說現狀黃河來水量比國務院批復“八七分水方案”時減少了45億m3，即處于逐步減少趨勢，而流域各省區(qū)用水量卻趨于增加，這其中尚未考慮流域生態(tài)環(huán)境用水量及其趨勢。
各省區(qū)政府在流域機構的協調下相繼批復了取水許可總量控制指標細化方案仍然是按八七分水指標進行的，以后如何協調或調整需要進一步的探討和研究，使其適合流域和各支流水量的變化。
5.對八七分水中優(yōu)化、完善與調整
結合國務院分水的背景與現狀的黃河水量變化、流域各省區(qū)用水量增加以及荒漠治理和生態(tài)環(huán)境需水，在南水北調西線生效前和東中線2015年前通水后，有必要對八七分水中370億m3做必要的完善與調整，進一步優(yōu)化。
5.1青海省增加生態(tài)保護補償水量
“三江源”地區(qū)號稱“中華水塔”，是長江、黃河、瀾滄江三大江河發(fā)源地,是我國最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，不但對維護西北地區(qū)的生態(tài)安全十分重要，也是遏制西部荒漠化向東侵襲的天然屏障，三江源生態(tài)保護區(qū)應當建立起一個長效生態(tài)補償機制。青海省提供了黃河水量的一半以上，當年僅分配14.1 億m3，建議給予生態(tài)環(huán)境用水2~3億m3或更多。
5.2寧夏、內蒙古適當增加水量
八七分水方案已經考慮了黃河最大可能的供水量，特別指出：山西省因能源基地發(fā)展的需要，增加用水量50%以上；寧夏、內蒙古自治區(qū)當前農業(yè)用水較多（但有效利用率不高，今后主要應在節(jié)水中求發(fā)展）增加用水量10%左右；河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟，分配用水量20億m3。其它沿黃各?。▍^(qū)）一般增加用水量約30~40%。
寧夏、內蒙古屬于少數民族地區(qū)也是國家發(fā)展側重地區(qū)，其用水量早已超指標，并大幅度地實施了水權轉換措施解決工農業(yè)、城市與農村用水矛盾，而當時并沒有考慮生態(tài)環(huán)境治理用水量，為了持續(xù)發(fā)展和荒漠治理和生態(tài)環(huán)境保護，建議給予兩自治區(qū)區(qū)各5億m3，重點解決荒漠治理用水。
5.3河北、天津隨著南水北調中東線的通水減少依賴黃河水量
八七分水方案中河北省、天津市今后一個時期需從黃河引水接濟，分配用水量20億m3。隨著南水北調中東線的通水減少依賴黃河水量，建議核減河北天津的水量，以解決黃河自身生態(tài)環(huán)境治理和保護所需要增加水量。當然，隨著“引黃入邯（邯鄲）”2010年11月開始引黃河水，規(guī)劃中河北省將來達到15億m3。同時，北京有可能利用黃河水。
5.4山東省的用水指標水權置換方式
山東省也已超過了國務院分水指標，雖然有東線南水北調的補給，但由于山東省經濟和工農業(yè)發(fā)展迅猛，用水仍依賴黃河水。建議山東省的用水需要增加指標可通過水權置換方式獲取，以解決超指標用水問題，比如給予用水指標富余的陜西省、山西省初始水權不同方式的補償機制。采用什么方式可以探索，如通過援建對口支援等方式，主要還是針對解決兩省水資源利用存在問題，是否可以探索把省區(qū)內部采用水權轉換解決工農業(yè)、城鄉(xiāng)和區(qū)域用水矛盾問題，引用到流域各省區(qū)件，以解決流域內各省區(qū)存在用水指標余缺問題，或者采用遞進收取水資源費，至少要對超指標用水部分加倍收取水資源費，從經濟上給予制約。
5.5甘肅省用水
甘肅省也面臨荒漠化治理需要更多水資源，特別是石羊河流域用水除了“引硫濟金”，以及通過甘肅“景電”向民勤供水，將來黃河黑山峽河段開發(fā)如大柳樹水利工程的建設“引黃濟民”工程，將極大改善石羊河流域的生態(tài)。
5.6充分利用水資源使其發(fā)揮最大效益
在我國水資源短缺的情況下，需要進一步高效利用水資源，但是節(jié)約用水畢竟是有限度的，要認識到水資源年年更新的大背景，如何減少入海出境水量，是最根本的出路。
其實，水資源是天然可再生資源，每年都在不斷更新。從年內角度看，我國大部分地區(qū)降水主要集中在汛期，其降水量占全年降水量的60％以上，經對汛期和冬季降水統(tǒng)計，扣除雪山冰川融水外，中國水資源每年更新來源于海洋季風大氣降水超過90%以上。根據中國水資源公報，我國每年超過2.2萬億m3河川徑流水資源沒有被利用入?；虺鼍沉?，而這些水量主要集中在南方，特別是西南。
我國水資源開發(fā)利用程度20%，但流域之間差異很大。特別是南方河流水能資源豐富而開發(fā)利用程度低，華北地區(qū)接近100%，海河和淮河每年大約引黃河水100億m3，而長江流域只有18%，潛力巨大。
作者通過對黃河流域預測2013年將結束自1986年以來較長時段的枯水少水年，有可能出現一個平水年較豐的時期，隨著污水資源化的全面使用，結合跨流域調水以及“洪水資源化”，，2015年將是北方環(huán)境修復成為一個“拐點”。
5.7建議調整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設
在我國大江大河中，我們母親河黃河是生態(tài)環(huán)境最為脆弱、大面積環(huán)境惡化，急需治理的河流，黃河流域還是水資源時空分布差別極大、人均占有量和耕地占有量較少的河流，同時還是水資源利用千差萬別的流域，怎樣合理把有限的黃河水用好，在解決好流域自身發(fā)展需要同時，把流域生態(tài)環(huán)境治理好。
黃河流域西北寧夏、內蒙一帶生態(tài)環(huán)境惡化，不但影響下游，而且對我國華北地區(qū)也帶來不利影響，所以兩自治區(qū)生態(tài)環(huán)境治理事關重大。
建議調整的水量首先用于生態(tài)環(huán)境建設，改造荒漠化地區(qū)如河套地區(qū)相鄰的毛烏素沙漠、庫布其、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠南緣。
把少量黃河水留到生態(tài)脆弱區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，充分利用有限水量進行生態(tài)工程建設，再造“河套”和沙漠變綠洲將成為可能。
參考文獻
[1]李東.淺析水資源開發(fā)利用率與水電開發(fā)率(J).中國水能及電氣化，2010(5)：31~35
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[5] 李東.試論水庫等水利工程社會公益.水信息網2009.12.03
[6] 李東.國務院黃河分水與水調方案.水信息網2010-03-02