試論農田土地建設策略
開展農村土地整治,大規(guī)模建設旱澇保收高標準農田是我國重要的戰(zhàn)略舉措,對保障糧食安全、提高耕地綜合生產能力、改善農業(yè)生產條件、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)具有重要意義。十七屆五中全會、近幾年的中央一號文件以及“十二五”規(guī)劃建議都對土地整治工作、建設旱澇保收高產穩(wěn)產農田提出了明確要求。根據2009年國土資源部開展的全國農用地等級調查成果,我國1.2億hm2耕地,高產穩(wěn)產農田約0.4億hm2,僅占耕地總量的1/3[1],其余為中低產田,由此看來,我國高標準農田建設工作潛力巨大。
1高標準農田建設工作進展
目前高標準農田尚沒有統(tǒng)一的建設標準,開展與高標準農田建設工作有關的國土、農業(yè)、水利、農發(fā)辦等部門根據自身業(yè)務特點,在高標準農田建設方面既有交叉又各有側重。在地方層面,部分省份出臺了高標準農田建設標準,如四川、江蘇省人民政府分別制定了《四川省高標準農田建設技術規(guī)范》、《江蘇省高標準農田建設標準(試行)》,廣東省農業(yè)部門和國土部門聯(lián)合制定了《廣東省現(xiàn)代標準農田建設標準(試行)》。綜合看來,高標準農田應具備以下特征:水資源有保證,農田集中連片且單片規(guī)模較大,灌排等農田水利設施達到一定標準,道路通達率較高,林網健全,便于機械化操作、土壤肥沃、農業(yè)生產方式先進、產出效益突出等。多年來,通過在高標準農田建設方面的連續(xù)投入,增加了有效耕地面積,優(yōu)化了農用地利用結構,改善了農田基礎設施條件,提升了耕地等級和產能。據統(tǒng)計,我國農田有效灌溉面積從1999年的0.53億hm2增加到2009年的0.59億hm2,節(jié)水灌溉面積從2000年的0.16萬hm2提高到2009年的0.26萬hm2,糧食單產從1999年的4687.5kg/hm2增加到2009年的4875kg/hm2①。1999—2010年,全國通過土地整治建設高產穩(wěn)產基本農田0.13億hm2,補充耕地的約340萬hm2,農田產出率提高10%!20%,農業(yè)生產條件明顯改善[2]。
2建設高標準基本農田亟須解除的關鍵問題
2.1資金投入與耕地資源稟賦不匹配當前用于高標準農田建設的涉農資金包括新增建設用地土地有償使用費、用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地占用稅和用于農田水利建設的10%土地出讓收益等,上述資金大部分來源于土地出讓收入。其中,除中央分成的30%新增建設用地土地有償使用費通過中央財政轉移支付的方式向糧食主產區(qū)傾斜外,大部分資金由各地自行使用。據統(tǒng)計,2009年全國2/3的土地出讓收入來源于沿海省份[3]。如北京、天津、上海、江蘇、浙江等經濟發(fā)達地區(qū)土地出讓收入歷年排在前列[4],這些地區(qū)耕地面積小,農業(yè)生產條件較好,農田有效灌溉面積比例、農業(yè)機械化程度和糧食單產較高(表1),因此高標準農田建設任務少,資金富余。而河南、黑龍江、吉林、湖北、湖南、新疆等省份土地出讓收入較低,耕地面積大或耕地后備資源豐富,農田水利和交通設施不健全,農田有效灌溉面積比例、農業(yè)機械化程度和糧食單產較低,這些地區(qū)高標準農田建設任務重,資金缺口大。由此形成了區(qū)域間的資金投入與高標準農田建設任務“倒掛”現(xiàn)象。
2.2田塊破碎度大,權屬狀況復雜我國耕地形態(tài)細碎、零亂,田坎比例超過集約化水平中等國家一倍以上[2],耕地平均地塊大小僅為0.087hm2,是荷蘭平均地塊大小的3.8%。如四川省金堂縣的1個土地整治項目區(qū),1農戶家庭3口人,承包經營的土地共0.24hm2,卻有37塊耕地,平均每塊不足0.0067hm2[5],不僅不適合使用大型農業(yè)機械開展規(guī)?；鳂I(yè),對于農戶自身來說,由于其承包的耕地零星分布在不同區(qū)位,耕種起來也極為不便。這種狀況嚴重制約了農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,也是高標準農田建設工作面臨的巨大障礙。一方面,為減小田塊破碎程度,提高灌溉保證率,確保道路通暢,則必須降低田坎系數(shù)、小田并大田,同時修建的灌排設施和道路要占用原有耕地,所有這些都涉及到權屬調整工作,牽涉到農民土地權益,十分敏感和復雜,為避免產生糾紛,一些地方開展有關工作時,僅對修建農田水利設施占用土地進行權屬調整,項目區(qū)田塊較為破碎的現(xiàn)狀仍然沒有改變。另一方面,一些地方通過土地整治完成了權屬調整,形成了規(guī)范的格網條田,但由于農民承包的土地面積較小,戶與戶之間又重新筑田埂做界址,土地重新破碎化,有效耕地數(shù)量因此減少[6-8]。
2.3投資分散,綜合效益難以發(fā)揮按照有關部門工作職責,開展與高標準農田建設相關的工作,包括:國土部門開展的農村土地整治工作,通過對田、水、路、林、村進行綜合整治,以增加耕地面積、優(yōu)化土地利用結構、改善農民生產和生活條件、建設高標準基本農田為主要目標;農業(yè)綜合開發(fā)辦安排的土地治理項目,以中低產田改造為重點,結合優(yōu)勢農產品產業(yè)帶建設,建設旱澇保收、穩(wěn)產高產基本農田;農業(yè)部門安排的高產創(chuàng)建項目,主要包括推廣優(yōu)良品種、集成高產技術、綜合防控病蟲草害、普及測土配方施肥和推進機械化生產等內容;水利部門安排的小型農田水利設施建設等。目前,除江蘇等少數(shù)省份整合上述專項資金集中開展高標準農田建設外,多數(shù)地區(qū)由各部門分別組織開展有關工作,投資分散,投資標準低,難以發(fā)揮綜合效益。此外,近年來農民外出打工現(xiàn)象日益普遍,農村勞動力減少導致部分地區(qū)農民降低復種指數(shù),或將原來的精耕細作改為粗放式經營,更有甚者撂荒耕地[9-10],這些地區(qū)農民對開展高標準農田建設的意愿非常高,希望借此優(yōu)化農用地利用結構,加大機械化作業(yè),在有效勞動力減少的情況下,能夠進行適度規(guī)模經營。但村集體等基層組織怕麻煩,意愿不大,沒有及時爭取相關部門資金。2.4與新農村建設協(xié)調不夠多年來,高標準農田建設將重心放在農田建設方面,對村莊整治、農村環(huán)境、交通建設等方面關注度不高。在一些項目區(qū),常常能夠看到農田配有建設標準較高的混凝土質田間道,而與田間道對接的村莊道路則高低不平、損毀嚴重,也常能看到雜樹、雜草,垃圾亂倒亂堆等環(huán)境不良現(xiàn)象,與新農村建設不相協(xié)調[11],且長久下來勢必對已建成的高標準農田造成不良影響。高標準農田建設內涵需進一步豐富,有必要與農村公路、沼氣建設、危房改造、農村清潔工程等農村環(huán)境綜合整治工作統(tǒng)籌開展[12]。
3針對建設高標準農田的建議
3.1將高標準農田建設與土地承包經營權流轉結合在不改變耕地用途,依法自愿有償?shù)那疤嵯?對土地承包經營權進行適度流轉。在此基礎上,高標準農田建設能夠真正做到降低田坎系數(shù)和田塊破碎化程度,建設集中連片的格網條田,進而保障農業(yè)規(guī)?；鳂I(yè)和經營。此外,將高標準農田建設與土地承包經營權流轉結合,可以有效解除由于農民外出打工造成的復種指數(shù)降低、耕地被撂荒等問題,并充分利用在農村留守的有效勞動力。
3.2加大涉農資金在國家層面上的統(tǒng)籌力度建議提高新增建設用地土地有償使用費中央分成比例,對用于農業(yè)開發(fā)的土地出讓收入和用于農田水利建設的10%土地出讓收益也可提取適度比例在國家層面上統(tǒng)籌安排。以此提高國家財政轉移支付能力,向高標準農田建設任務重的區(qū)域傾斜,解除涉農資金投入與耕地資源稟賦不匹配的難題。
3.3構建政府主導、國土搭臺、相關部門集中投入的高標準基本農田建設體系任何部門單獨開展高標準農田建設的局限性都較大。一方面,受投資規(guī)模限制,投資較為分散;另一方面,受職責限制,任何部門都不具備實施高標準農田建設全部工作的職能。因此建議構建部門聯(lián)動的高標準農田建設體系(圖1)。1)省級人民政府主導。為有效引導相關部門集中投入開展高標準農田建設,建議省級人民政府開展如下工作:a.依據國家新增糧食生產能力建設、農田土地整治、水利等專項規(guī)劃,結合本地區(qū)實際,制定本省高標準農田建設規(guī)劃。b.聚合有關部門專項資金,組織實施高標準農田建設。c.開展績效評價工作,為進一步改進和完善高標準農田建設工作總結經驗。2)國土部門搭臺。首先,《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》(國發(fā)〔2010〕47號)明確指出農村土地整治以增加高產穩(wěn)產基本農田和改善農村生產生活條件為目標,同時要求各地以新增費、用于農業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入等為主體,引導和聚合相關涉農資金,集中統(tǒng)籌使用,切實提高各項資金綜合使用效益。其次,高標準農田建設規(guī)劃是一種空間規(guī)劃,需要在掌握土地利用狀況、地形地貌、地質和農用地等級等情況的基礎上編制,這些基礎數(shù)據來源于國土部門。最后,國土部門每年用于農村土地整治等高標準農田建設工作資金穩(wěn)定在1000億元左右,資金投入比例較大。3)部門聯(lián)動。在資金方面,要求各部門集中投入,做到建成一片,見效一片。在建設內容方面,要求各部門統(tǒng)籌協(xié)調,有序開展。高標準農田建設的實施工作主要分3步:a.開展田間配套設施建設工作,包括農田整治、灌溉排水設施、田間道路、林網配套、居民點整理等,這是建設高標準農田的核心基礎工作,由國土、農發(fā)辦、水利等部門協(xié)同開展,并做到投資聚道不變、資金不亂、各記其效。b.提升農業(yè)技術措施,力爭高標準農田建設早見成效。完成田間配套建設工作后,由于采取了土方平整、修路、建水利設施等一系列工程措施,土地肥力會降低,需要加大農業(yè)技術措施,力爭3~5年呈現(xiàn)高標準農田建設成效。農業(yè)技術措施主要包括測土配方、農業(yè)機械推廣、防病蟲害、培育優(yōu)良品種等,由農業(yè)部門承擔。c.后期管護工作。將修建的路、橋、井、壩等各類工程設施移交給村組等基層組織,由村民負責維護保養(yǎng),政府給予補助。