濕地保護(hù)，任重道遠(yuǎn)
一
1971年2月，前蘇聯(lián)、加拿大、澳大利亞等36個(gè)國(guó)家在伊朗小鎮(zhèn)拉姆薩爾簽署了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》?！稘竦毓s》把濕地定義為：天然或人工的、永久性或暫時(shí)性的沼澤地、泥炭地和水域，包括低潮時(shí)水深淺于6米的海水區(qū)。按照這個(gè)定義，濕地包括濱海濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地四大類(lèi)自然濕地以及人工濕地，共40種類(lèi)型。
濕地?fù)碛芯薮蟮纳鷳B(tài)功能和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。濕地的生態(tài)功能主要表現(xiàn)在：保護(hù)生物多樣性，減緩徑流和蓄洪防旱，固定二氧化碳、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候，降解污染和凈化水質(zhì)，防浪固岸；濕地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益主要體現(xiàn)在：提供豐富的動(dòng)植物食品資源、工業(yè)原料和能量來(lái)源，為人類(lèi)提供聚集、娛樂(lè)和科研教育場(chǎng)所。鑒此，濕地與森林、海洋一道被公認(rèn)為世界三大生態(tài)系統(tǒng)之一，得到越來(lái)越多的國(guó)家和非政府組織的重視與關(guān)注。在這些國(guó)家和非政府組織的敦促與影響下，原先濕地保護(hù)管理不力的國(guó)家逐步加強(qiáng)了濕地管理，提高了濕地保護(hù)的能力。
我國(guó)是濕地資源大國(guó)，根據(jù)1995年首次全國(guó)濕地資源調(diào)查，我國(guó)單塊面積大于100公頃的濕地總面積為3848萬(wàn)公頃(其中人工濕地只包括庫(kù)塘)。濕地資源數(shù)量居世界第四、亞洲第一。同時(shí)，我國(guó)也是世界上濕地類(lèi)型最豐富的國(guó)家之一，《濕地公約》劃分的40種濕地類(lèi)型在我國(guó)均有分布。因此，我國(guó)的濕地及其生物多樣性保護(hù)已經(jīng)成為全球生物多樣性保護(hù)的熱點(diǎn)區(qū)域。特別是分布于我國(guó)青藏高原的高海拔濕地，形成了獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，是世界特有的濕地類(lèi)型，是亞洲許多重要河流的源頭，被譽(yù)為“亞洲水塔”。位于我國(guó)青海的三江源濕地，其水量分別占長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的25％、49％和15％，在維護(hù)我國(guó)乃至亞洲地區(qū)的生態(tài)平衡方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
我國(guó)政府高度重視濕地保護(hù)管理工作。1992年，我國(guó)政府加入《濕地公約》，并將我國(guó)濕地的保護(hù)與合理利用列入《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》。從此，我國(guó)濕地保護(hù)管理工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段，各有關(guān)部門(mén)和地方政府在濕地保護(hù)上開(kāi)展了大量卓有成效的工作。國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知，濕地保護(hù)管理列入了各級(jí)政府的重要議事日程。政府有關(guān)職能部門(mén)制定了《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》，完成了濕地保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究，完成了首次全國(guó)濕地資源調(diào)查。目前，全國(guó)約40％的自然濕地被納入400多處自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)綜合管理能力有所提高。特別是國(guó)家六大林業(yè)重點(diǎn)工程實(shí)施以來(lái)，林業(yè)部門(mén)在若干生態(tài)脆弱、生物多樣性豐富的重要濕地中，創(chuàng)造性地開(kāi)展了多項(xiàng)具有普遍示范意義的濕地保護(hù)和恢復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，為大規(guī)模開(kāi)展全國(guó)濕地保護(hù)和恢復(fù)工程積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我國(guó)積極參與了濕地保護(hù)的國(guó)際合作，較好地履行了《濕地公約》等國(guó)際生態(tài)保護(hù)公約。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)濕地保護(hù)工作得到了國(guó)際社會(huì)的肯定。濕地國(guó)際把第一個(gè)濕地保護(hù)與合理利用杰出成就獎(jiǎng)授予我國(guó)政府，以贊揚(yáng)我國(guó)在濕地的保護(hù)與合理利用方面作出的不懈努力和取得的巨大成就。
二
由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)濕地保護(hù)管理仍然面臨著較為嚴(yán)峻的形勢(shì)：我國(guó)現(xiàn)存自然或半自然濕地僅占國(guó)土面積的3.77％(全球濕地約占陸地面積的6％)，且面積下降的趨勢(shì)仍未得到有效遏制；我國(guó)濕地動(dòng)植物種類(lèi)雖然繁多，但被列入世界瀕危物種紅皮書(shū)的珍稀物種數(shù)量也較多，且衰退趨勢(shì)明顯；內(nèi)陸濕地的大量喪失直接導(dǎo)致淡水存蓄量減少，許多自然濕地作為“天然水庫(kù)”的功能已經(jīng)消失，進(jìn)而直接減少了地下水補(bǔ)充，加劇了水資源危機(jī)；濕地保護(hù)的五大主要威脅因素——開(kāi)墾與改造、污染、濕地生物資源過(guò)度利用、泥沙淤積和水資源不合理利用仍然嚴(yán)重；自然濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)初步建立，但保護(hù)管理能力與濕地保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)明顯不適應(yīng)；濕地保護(hù)投入短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際需要。
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)濕地保護(hù)管理的嚴(yán)峻形勢(shì)，為適應(yīng)國(guó)家全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的新要求，今后一個(gè)時(shí)期濕地保護(hù)管理工作必須認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)和改善生態(tài)功能為中心，按照積極保護(hù)、科學(xué)恢復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的原則，緊緊依靠地方各級(jí)政府和全社會(huì)力量，認(rèn)真落實(shí)好國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》要求，全面實(shí)施《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》，努力實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)事業(yè)的快速健康發(fā)展。到2010年，使我國(guó)60％的自然濕地納入保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)，濕地面積萎縮和功能退化的趨勢(shì)得到遏制和初步扭轉(zhuǎn)；到2020年，使70％以上的自然濕地納入保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)，濕地的保護(hù)與利用開(kāi)始步入良性發(fā)展的軌道，形成較為完善的自然濕地保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和管理體系。
三
要實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的總體目標(biāo)，首先要提高對(duì)濕地重要性的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立以保護(hù)為基礎(chǔ)的思想。長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)“濕地”不正確的認(rèn)識(shí)和對(duì)“濕地利用”的片面理解，以及由此產(chǎn)生的錯(cuò)誤的政策導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的短視行為，是導(dǎo)致今天我國(guó)濕地得不到有效保護(hù)，生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不能得以持續(xù)發(fā)揮的主要社會(huì)原因。因此，要實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的總體目標(biāo)，就要正確把握和處理好保護(hù)與合理利用的關(guān)系，要樹(shù)立以保護(hù)為基礎(chǔ)的思想，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，以嚴(yán)格保護(hù)來(lái)規(guī)范利用行為，以科學(xué)利用來(lái)鞏固保護(hù)成果，把濕地保護(hù)管理引入可持續(xù)發(fā)展道路。
為了實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)的總體目標(biāo)，當(dāng)前要重點(diǎn)抓好法規(guī)、機(jī)構(gòu)、科研和規(guī)劃等工作：
一是盡快制定法規(guī)，做到濕地保護(hù)與合理利用有法可依、有章可循。濕地與森林、海洋并稱(chēng)為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。目前，森林和海洋均有專(zhuān)門(mén)的法律，各項(xiàng)保護(hù)管理工作已有了較好的工作基礎(chǔ)，而濕地保護(hù)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法規(guī)，一些重要的濕地類(lèi)型在國(guó)土規(guī)劃中還被列為“未利用地”，從客觀上加速了對(duì)濕地的開(kāi)發(fā)利用行為，完全忽視了其重要的生態(tài)和社會(huì)效益，這已成為我國(guó)濕地遭到破壞的主要原因之一。因此，以法律的形式確定濕地保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的方針、原則與行為規(guī)范，明確各級(jí)、各行業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限以及管理分工，規(guī)定管理程序、對(duì)違法行為的處罰等，已成為濕地工作的當(dāng)務(wù)之急。
二是完善保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，逐步建立自上而下的保護(hù)管理體系。濕地作為生態(tài)系統(tǒng)，是由水體、河流、湖泊、野生動(dòng)植物等多種單要素資源構(gòu)成的，目前分屬不同的部門(mén)和地方管理。但是，濕地作為復(fù)合的生態(tài)系統(tǒng)，更應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、生態(tài)的復(fù)合體，應(yīng)把濕地及其所在流域看作一個(gè)大的自然經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因此，不能也不應(yīng)該單由一個(gè)行業(yè)或者采取一種方式來(lái)平衡解決這個(gè)大的生物系統(tǒng)的問(wèn)題，而必須采取綜合措施，按照可持續(xù)發(fā)展的原則，從流域?qū)哟紊辖y(tǒng)籌考慮濕地的保護(hù)管理問(wèn)題。建立自上而下的有效的保護(hù)管理體系，是既從根本上解決濕地單要素資源的保護(hù)管理問(wèn)題，又把濕地作為完整的、復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)的最重要的措施。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立濕地保護(hù)管理的多部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)管理的政令暢通和良性互動(dòng)。
三是加強(qiáng)濕地的科學(xué)研究，形成強(qiáng)有力的科技支撐體系。濕地保護(hù)管理工作對(duì)科技要求高，濕地生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律研究、保護(hù)和恢復(fù)技術(shù)研究等在實(shí)際工作中還有大量的科技問(wèn)題沒(méi)有解決。因此，要通過(guò)加大投入、引進(jìn)人才等措施，強(qiáng)化現(xiàn)有科研機(jī)構(gòu)的能力，逐步建立健全濕地保護(hù)的科技支撐體系。由于學(xué)科的復(fù)雜性和自然資源的特殊屬性，濕地保護(hù)研究需要整合現(xiàn)有的科技力量，建立跨學(xué)科、跨部門(mén)的聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制。要建立濕地生態(tài)監(jiān)測(cè)體系；要選擇不同類(lèi)型有代表性的濕地，進(jìn)行濕地保護(hù)與合理利用優(yōu)化模式的試驗(yàn)示范，研究探索退化濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建的技術(shù)；要研究根據(jù)國(guó)土生態(tài)的狀況，提出維護(hù)生態(tài)安全所需的濕地資源總量，并研究增加濕地面積的有效方法。目前，國(guó)外已經(jīng)試驗(yàn)成功了在非濕地地區(qū)營(yíng)造人工或者半自然濕地的方法，我們應(yīng)鼓勵(lì)在濕地資源相對(duì)較少、經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好的地區(qū)，在先期恢復(fù)原有濕地的基礎(chǔ)上開(kāi)展這項(xiàng)研究，努力增加濕地面積。
四是制訂專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，把濕地保護(hù)作為全國(guó)重要的生態(tài)工程。與濕地保護(hù)管理直接相關(guān)的濕地恢復(fù)、濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理、濕地科學(xué)研究、濕地宣傳教育和人員培訓(xùn)等多項(xiàng)工作在全國(guó)還沒(méi)有全面系統(tǒng)展開(kāi)，保護(hù)管理工作推進(jìn)緩慢。國(guó)家經(jīng)過(guò)多年努力，已經(jīng)出臺(tái)了一些關(guān)于濕地保護(hù)管理的宏觀戰(zhàn)略計(jì)劃和規(guī)劃。最近，國(guó)家10部委編制完成了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》，明確了近期濕地保護(hù)的具體目標(biāo)和建設(shè)重點(diǎn)。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施規(guī)劃后，各有關(guān)部門(mén)和地方政府應(yīng)按照規(guī)劃的要求，抓好規(guī)劃的落實(shí)工作。