試論英國政府預(yù)算制度的演進(jìn)及特征
摘 要：英國政府預(yù)算制度的演進(jìn)過程分為三個階段：早期形成階段(1215年—1688年)、中期發(fā)展階段(1688年—1852年)、近期成熟階段(1852年至今)。以1215年《大憲章》的簽訂為起點，英國政府預(yù)算制度開始了其漫長的形成過程，議會對君主的預(yù)算控制權(quán)逐步進(jìn)行了剝奪與控制，但從19世紀(jì)末開始，預(yù)算控制權(quán)又逐步從議會手中轉(zhuǎn)向政府。英國預(yù)算制度的發(fā)展呈現(xiàn)出與其議會制度、政治制度發(fā)展相關(guān)的若干特征，諸如原創(chuàng)性、漸進(jìn)性和靈活性等。?
關(guān)鍵詞：政府預(yù)算制度;演進(jìn)過程;英國歷史?
中圖分類號：F813.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4096(2008)02-0045-05?
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從世界范圍看，作為現(xiàn)代財政管理核心的政府預(yù)算制度起源于英國?？v觀英國政府預(yù)算制度從13世紀(jì)初的萌芽到發(fā)展成熟，其數(shù)百年的發(fā)展演變正是英國議會以法律形式逐步剝奪君主財政權(quán)的過程。英國政府預(yù)算制度的演變與其議會制度的形成發(fā)展有著緊密的聯(lián)系。?
一、 英國政府預(yù)算制度的早期形成階段?
(一)早期形成階段的起點：1215年《大憲章》的簽訂?
12世紀(jì)初，英王約翰(King John，1199—1216)即位前后，英格蘭經(jīng)歷了嚴(yán)重的通貨膨脹，王室財政陷于極度的困難之中。在這樣的財政背景下，約翰王仍然不斷擴(kuò)軍備戰(zhàn)，進(jìn)行無休止的財政榨取，這使得國王與貴族之間的矛盾不斷激化，從而導(dǎo)致1215年的貴族反叛。最終，英王約翰被迫于1215年6月19日與反叛貴族簽署《大憲章》。從內(nèi)容來看，《大憲章》不過是一個典型的封建法和習(xí)慣法文獻(xiàn)。但就其精神實質(zhì)而言，《大憲章》則具有極其深遠(yuǎn)的意義：一是確立了“法律至上，王在法下”的原則，這一原則成為英國憲法政治的基礎(chǔ);二是向國王宣告國民有被協(xié)商權(quán)，并明確規(guī)定國王必須召開有若干貴族組成的議會，為議會制度的形成奠定了基礎(chǔ);三是首次將“非贊同毋納稅”和“無代表權(quán)不納稅”等預(yù)算原則以法律形式確立下來，從而標(biāo)志著英國政府預(yù)算制度早期形成階段的開始。?
(二)英法百年戰(zhàn)爭和玫瑰戰(zhàn)爭時期預(yù)算制度的進(jìn)展?
1337—1453年間的英法百年戰(zhàn)爭成為英格蘭憲政發(fā)展、社會變化和民族意識成長的催化劑，為議會權(quán)力的增強(qiáng)創(chuàng)造了客觀條件。雖然戰(zhàn)爭有助于國王威望的提高，從而使王權(quán)產(chǎn)生****傾向，但另一方面，百年戰(zhàn)爭帶來的額外開支使英國君主不得不在政治上和經(jīng)濟(jì)上更加依賴于議會的支持。君主們急劇膨脹的軍費需求，迫使他們頻繁地要求議會給予其財政授權(quán)。百年戰(zhàn)爭期間，議會的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，逐漸分為上、下兩院。下院的形成使納稅人與君主的稅收關(guān)系進(jìn)一步發(fā)生變化，意味著議會是由納稅人選出的代表，而不是由國王指定的人選所組成的機(jī)構(gòu)。?
英法百年戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束，兩大貴族集團(tuán)——約克家族和蘭開斯特家族便展開了歷時30年(1455年—1485年)的“玫瑰戰(zhàn)爭”。在“玫瑰戰(zhàn)爭”時期，議會的地位曾一度受到?jīng)_擊。由于局勢動蕩，政權(quán)不穩(wěn)，國王惟恐觸犯國民，盡量減少稅收的征收;同時，沒收敵對貴族的地產(chǎn)也使國庫得到充實，國王征稅的動力減弱，議會召開的次數(shù)明顯減少。但這一時期，下院的地位得到很大提升。這是因為，許多在戰(zhàn)爭中反對國王的大貴族被剝奪爵位，因而失去上院議員的資格，上院議員人數(shù)大大減少。而國王為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，特別注意向世人表明，他得到了全民的擁護(hù)。?
(三)都鐸王朝時期的預(yù)算制度?
在都鐸王朝時期，除了亨利七世善于開源節(jié)流，維持了王室財政的獨立性外，其他君主都入不敷出。亨利八世給后繼者留下約100 000鎊的外債;伊麗莎白一世時期，預(yù)算支出激增，特別是因與西班牙戰(zhàn)爭耗費巨大，到她統(tǒng)治的最后一年，政府發(fā)行的公債總額達(dá)到400 000鎊。為解決財政困境，國王總會或多或少地依賴于議會的支持，才能獲得所需的財政資金，并需要做出妥協(xié)以回報議會的撥款舉動。因此，在這一時期逐步形成“王在議會”的憲政原則，并出現(xiàn)了“議會至上”的萌芽，議會尤其是下院的政治地位得到提高，議會下院進(jìn)一步加強(qiáng)了對政府預(yù)算權(quán)的控制。
(四)17世紀(jì)時議會初步具有預(yù)算控制權(quán)?
斯圖亞特王朝的詹姆士一世(King James I，1603—1625)和查理一世(King Charles I，1625—1649)實行了一系列的斂財行為，并在稅收問題上都與議會發(fā)生過激烈的沖突。1642年，以克倫威爾為首的議會軍最終打敗王黨軍，處死了國王查理一世。議會宣布成立“共和國”。隨后，克倫威爾又廢除共和國，建立起護(hù)國政府，由克倫威爾擔(dān)任護(hù)國主，實施軍事獨裁統(tǒng)治。具有諷刺意味的是，17世紀(jì)40年代以議會戰(zhàn)勝國王為特征的英國革命，卻沒有增強(qiáng)議會的預(yù)算控制權(quán)。在共和國和護(hù)國政府時期，議會被迫給予克倫威爾一項長期性的年度收入授權(quán)。當(dāng)議會休會時，護(hù)國會及其咨政會有權(quán)征收任何數(shù)額的錢款，以應(yīng)付緊急事件的需要。克倫威爾還開征了種類繁多、不得人心的稅收，有的經(jīng)過而大部分則未經(jīng)過議會的批準(zhǔn)。?
斯圖亞特王朝復(fù)辟后，詹姆斯二世(King James II，1685—1688)繼位不久，便有步驟地開始實施****主義統(tǒng)治，最終導(dǎo)致了1688年的“光榮革命”。1689年2月，議會召開全體會議，宣布荷蘭執(zhí)政威廉和其妻瑪麗共同登上王位，成為威廉三世和瑪麗二世(King William III and Queen Mary II，1688—1702)。同時，議會發(fā)布《權(quán)利法案》，作為新國王登基的條件。該法案明確規(guī)定，議會是英國最高的立法機(jī)關(guān)，議會權(quán)力高于王權(quán)。議會的最高權(quán)力終于以成文法的形式固定下來。經(jīng)過四百多年的議會與國王的斗爭，議會終于完成了對政府預(yù)算權(quán)力的初步控制。?
二、英國政府預(yù)算制度的中期發(fā)展階段?
18世紀(jì)60年代開始的工業(yè)革命使得英國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會發(fā)展成為世界上第一個工業(yè)化國家。伴隨著內(nèi)閣制度、政黨制度和選舉制度的形成和發(fā)展，英國政府預(yù)算制度也隨之發(fā)展完善。?
(一)現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)基本形成，議會的稅收控制權(quán)逐步加強(qiáng)?
隨著英國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型，英國的稅制也經(jīng)歷了一個從自然經(jīng)濟(jì)稅制屬性的單一稅制向基本適應(yīng)近現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要的稅收體系的復(fù)雜轉(zhuǎn)變過程。在短短的一個世紀(jì)當(dāng)中，從簡單直接稅——土地稅到間接稅——貨物稅和關(guān)稅，再到現(xiàn)代直接稅——所得稅，英國的現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)基本定型。?
隨著現(xiàn)代稅收體系的逐漸形成與完善，議會在稅收控制方面也獲得顯著進(jìn)展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份，政府的稅收提議或是被擊敗，或是被修正。1787年，議會通過《統(tǒng)一基金法》，建立起“統(tǒng)一基金”。所謂的“統(tǒng)一基金”，是政府在英格蘭銀行的公共賬戶名稱。自1787年開始，政府所有的收入均應(yīng)納入統(tǒng)一基金，所有的支出均應(yīng)由統(tǒng)一基金支付。統(tǒng)一基金的建立極大地增強(qiáng)了下院的預(yù)算控制權(quán)。?
(二)議會逐步加強(qiáng)了對王室收入的控制力度?
“光榮革命”后，議會認(rèn)識到：以往給予國王大筆撥款授權(quán)的做法，為國王濫用權(quán)力和侵吞預(yù)算資金提供了極大的便利。為了解決這一問題，議會建立起“王室年俸制度”。1689年，議會給予威廉三世和瑪麗二世一筆60萬英鎊的固定年收入的終身授權(quán)。作為回報，君主取消了自己大部分的世襲收入，將其列入“王室年俸”，由專門指定的政府收入來支付用于君主和王室需求的財政款項。