我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究論文
我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究論文
國債資金是重要的財(cái)政資金，國債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)今天學(xué)習(xí)啦小編要與大家分享：我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究相關(guān)論文。具體內(nèi)容如下，歡迎閱讀!
我國西部地區(qū)國債資金管理效率研究
一、 問題 提出
1998年以來，作為國家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國債投資在 社會 主義市場 經(jīng)濟(jì) 條件下，有效抵御了亞洲 金融 危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康 發(fā)展 ，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。
在西部，作為國債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級、 農(nóng)村 電網(wǎng)改造、 教育 旅游 、 交通 通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個，項(xiàng)目總投資647億元，其 中國 債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項(xiàng)目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當(dāng)?shù)厣鐣顿Y(江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7(注：史忠良、劉勁松，江西省國債項(xiàng)目效益 分析 ，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2002.1))，其“乘數(shù)效應(yīng)”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成(或在建)一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，改善了交通運(yùn)輸條件和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快了 企業(yè) 技術(shù)改造，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
在獲得喜人成績的同時，我們也應(yīng)客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。由于西部各省在地域特點(diǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的 自然 條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項(xiàng)目的政策、相關(guān)管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計(jì)署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計(jì)方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月(以下簡稱2001年)國債專項(xiàng)資金管理使用情況的審計(jì)和陜西省重大項(xiàng)目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎(chǔ)設(shè)施、通縣公路和苗圃建設(shè)三大類國債項(xiàng)目的國債資金管理使用情況的專項(xiàng)稽察以及對其它單項(xiàng)國債項(xiàng)目稽察的情況為例，當(dāng)前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：
1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴(yán)重從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴(yán)重，如將建設(shè)中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費(fèi)(利息)，同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：(1)“技術(shù)型”手段。如：采取先獲得項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案批復(fù)，再通過有目的的變更;將國債項(xiàng)目與非國債項(xiàng)目進(jìn)行交叉設(shè)計(jì);將國債資金與其它建設(shè)資金混存、混合做賬等技術(shù)性手段，混淆國債項(xiàng)目、資金與非國債項(xiàng)目的界限，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的;(2)“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項(xiàng)目實(shí)施主體，進(jìn)而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項(xiàng)目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達(dá)到擠占、挪用國債資金的目的。
2.違反項(xiàng)目建設(shè)管理程序的現(xiàn)象較普遍 一些項(xiàng)目單位“無視”國債項(xiàng)目建設(shè)管理程序的要求或行為在國債項(xiàng)目建設(shè)單位中具有普遍性，以致于在稽察(或?qū)徲?jì))中已變得“不是問題”。
3.建設(shè)單位對項(xiàng)目可行性 研究 工作和設(shè)計(jì)方案重視不夠 主要表現(xiàn)在：(1)重形式，以取得國債資金為目的，致使項(xiàng)目實(shí)施過程中變更面寬、 內(nèi)容 多且不履行批復(fù)手續(xù)。如苗圃建設(shè)類項(xiàng)目中，有的可研報告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案是象征性的，不能稱其為項(xiàng)目建設(shè)文書;有的干脆沒有(或找不到);有的可研報告和項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案及其批復(fù)與實(shí)際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設(shè)”;(2)項(xiàng)目設(shè)計(jì)時對項(xiàng)目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置;(3)因費(fèi)用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)。
4.建設(shè)單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設(shè)單位 會計(jì) 制度中存在問題較多 如違反“專戶儲存、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算”的規(guī)定(注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》);以行政事業(yè)單位會計(jì)制度處理建設(shè)項(xiàng)目會計(jì)事項(xiàng);違規(guī)列支工程費(fèi)用等。
5.配套資金到位率低 從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項(xiàng)目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設(shè)類項(xiàng)目100%存在配套資金不到位(或到位不及時)問題。
6.國債項(xiàng)目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍 由于“四制”管理制度是考核項(xiàng)目建設(shè)單位的指標(biāo)之一，所以建設(shè)單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設(shè)立監(jiān)理崗位、虛設(shè)監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項(xiàng)目監(jiān)理制”問題;無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項(xiàng)或內(nèi)容表達(dá)不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標(biāo)或“化整為零”規(guī)避招標(biāo)，或通過限定招標(biāo)范圍、招標(biāo)程序等方式搞虛假招標(biāo)等違反“項(xiàng)目招投標(biāo)制”;無項(xiàng)目法人或虛設(shè)項(xiàng)目法人，不履行法人責(zé)任、義務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問題。
導(dǎo)致上述這些問題的 方法 具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當(dāng)前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。
二、我國當(dāng)前國債資金管理使用問題成因的 理論 分析
國債資金是重要的財(cái)政資金，國債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
1.在現(xiàn)行制度安排下，各級政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對國債項(xiàng)目的認(rèn)識不統(tǒng)一
國債項(xiàng)目作為國家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點(diǎn)。兩層涵義：一是國債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化;調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化;調(diào)節(jié)社會總需求，促進(jìn)社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的;
另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲鴤?xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國債投資的實(shí)踐中，要想使國債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國債投資的三個特點(diǎn)：即國債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對只強(qiáng)調(diào)滿足個人或局部需求;投資性，要求通過國債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯誤行為;基礎(chǔ)性，要求國債項(xiàng)目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對短期行為、近期效益.
但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個現(xiàn)實(shí)的資金來源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國債投資”的觀念反映最為突出。
這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：
(1)“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問題;
(2)“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲鴤?xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養(yǎng)成”了一些國債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項(xiàng)目，然后再以國債項(xiàng)目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項(xiàng)目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險金等[2-3].
2.國債項(xiàng)目管理制度滯后
在國債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是 目前 國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在
(1)項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。
國債項(xiàng)目(尤其是大中型國債項(xiàng)目)的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投資額細(xì)化到所分管的各個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計(jì)委，計(jì)委對項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門。
依據(jù)國債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠(這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為)。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來自兩方面：“小項(xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報;一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開的要求，由社會中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評估信息。“小項(xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無法有效保障。
由社會中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè);在一個地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項(xiàng)目中，對水庫是否為病險狀態(tài)的診斷(即國債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù))均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成(公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況)。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽?。
此外，由于國債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡;國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭取項(xiàng)目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國債投資的初衷，國債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。
(2)國債項(xiàng)目投融資制度滯后。
在現(xiàn)行的國債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金;配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金;按規(guī)定，國債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問題。
作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應(yīng)，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對投資的需求。
在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”;若尋求銀行貸款，由于國債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款;若靠政府力量解決，要么為國債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)保”，要么占用其它用途資金滿足國債項(xiàng)目需要。
因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對“渴望已久”的國債項(xiàng)目，尤其是中長期國債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡.
其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭取國債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對國債項(xiàng)目渴望的“被逼無奈”之舉，但當(dāng)一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個社會投資環(huán)境更令人擔(dān)憂。
(3)一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。
如：“凡使用國債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開設(shè)國債專項(xiàng)資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定(注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》)。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒有對“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].
3.監(jiān)督職能缺位
我國的國債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的 問題 說明，國債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。
(1)監(jiān)督責(zé)任缺位?！ ?目前 ，參與國債項(xiàng)目監(jiān)督的部門非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國家審計(jì)署、從中央到地方的四級審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng);有綜合 經(jīng)濟(jì) 部門，如從中央到地方四級計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門;有地方行政部門，如省地縣三級政府部門;有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督;加上各級紀(jì)檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對國債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門履行其監(jiān)督職能時，國債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對同一 內(nèi)容 多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無責(zé)任.
(2)事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國債項(xiàng)目的監(jiān)督
工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對項(xiàng)目立項(xiàng)過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開工前對法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。
(3)對“三算”監(jiān)督力度不夠。
“三算”(即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算)是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識不足、重視不夠，對“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無監(jiān)督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口;二是在現(xiàn)行國債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門對于為了爭項(xiàng)目、要投資，在可行性 研究 報告及其它申報立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 的“善意欺騙”;三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不 影響 國債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。
思考與建議
(一)提高對國債資金使用效率的認(rèn)識是實(shí)現(xiàn)國債資金管理制度創(chuàng)新的前提
當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在 社會 主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長和以質(zhì)量(或效率)為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。
在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會需求上來，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].
提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來滿足;二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造制度創(chuàng)新不僅是針對現(xiàn)實(shí)問題，更重要的是著眼于國債政策未來發(fā)展的需要。將 理論 與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進(jìn)。
1.公開制度
結(jié)合國債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開條件的一些國債項(xiàng)目(如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國債項(xiàng)目)都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報程序、項(xiàng)目單位申報、國債資金管理以及國債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。
2.投融資制度
多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標(biāo)。國債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國債資金投入。對于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國債投資或其它政府投資;具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時到位;具有補(bǔ)償性質(zhì)的國債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。
3.國債項(xiàng)目管理制度
(1)監(jiān)督檔案制度。對每個國債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，將不同部門對項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問題以及項(xiàng)目單位對存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。
(2)國債項(xiàng)目信息管理制度。對每個國債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級綜合部門建立全省國債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對全省國債項(xiàng)目實(shí)施動態(tài)管理。
(3)建立省內(nèi)具有國債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會議制度，及時交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。
(4)崗前培訓(xùn)制度。國債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門、財(cái)政部門參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對性地強(qiáng)化各項(xiàng)國債項(xiàng)目管理辦法、政策等的 學(xué)習(xí) ，使每個項(xiàng)目單位在國債項(xiàng)目開工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識到位、管理人員到位、管理措施到位。
4.監(jiān)督制度
所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對監(jiān)督對象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實(shí)施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。
(1)作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯誤觀點(diǎn)，樹立監(jiān)督的“一個中心、三個觀念”的正確認(rèn)識。“一個中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義。“三個觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再嚴(yán)格監(jiān)督;
另一方面還應(yīng)樹立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù);監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平;二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察;三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國債項(xiàng)目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。
(2)完善國債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。
國債項(xiàng)目監(jiān)督是通過預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險來保障國債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。