我國國債規(guī)模及其風(fēng)險防范

　　關(guān)鍵詞：國債規(guī)模；國債依存度；國債償債率；國債負(fù)擔(dān)率；國債風(fēng)險防范

　　國債政策是財政政策的一項重要內(nèi)容，經(jīng)常被各國用以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。從1998年開始我國政府采取擴(kuò)張性財政政策，加大了國債的發(fā)行力度。事實表明，近幾年的國債政策在拉動投資、擴(kuò)大內(nèi)需、確保我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展起到了很大作用。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，國債對GDP增長貢獻(xiàn)如下：1998～2002年國債投資拉動經(jīng)濟(jì)增長分別是1.5%、2%、1.7%、1.8%和 2.0%.與此同時，加大國債發(fā)行力度使得國債規(guī)模迅速擴(kuò)大，5年來我國累計發(fā)行國債22577.6億元（加上發(fā)行的長期建設(shè)國債，總量達(dá)到 29177.6億元），平均每年發(fā)行4515.5億元，年均增長28.56%，2002年我國國債發(fā)行規(guī)模更是創(chuàng)下5946.30億元的歷史新高。國債規(guī)模的迅速擴(kuò)大引起了各方面的關(guān)注和擔(dān)憂。

　　一、國債規(guī)?，F(xiàn)狀分析

　　從世界各國管理國債規(guī)模的實踐來看，一般都采用國債依存度、國債償債率和國債負(fù)擔(dān)率來判斷一國的國債規(guī)模是否合理。

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　　國債依存度是指當(dāng)年國債發(fā)行量占該年財政支出的比重，反映了財政支出對國債的依賴程度。在我國，國債依存度有兩種計算口徑，即國家財政國債依存度和中央財政國債依存度。我國的國債由中央財政發(fā)行，國債收入歸中央財政控制使用。因此，我們在用國債依存度來衡量國債規(guī)模時采用中央財政國債依存度更為合理。從表1中可以看到，1994～2002年我國中央財政國債依存度分別為：64 84%、75 72%、85 89%、95 23%、121 86%、96 69%、84 37%、84 67%和87 63%.這些數(shù)據(jù)表明我國中央財政國債依存度非常高，中央財政支出資金來源很大部分依靠發(fā)行國債，這必然會削弱中央政府的宏觀調(diào)控能力，其中潛在的風(fēng)險是不言而喻的。國際上關(guān)于中央財政對國債依存度的警戒線是25～30%，我國的中央財政國債依存度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出世界公認(rèn)警戒線，表明我國的國債規(guī)模的形勢比較嚴(yán)峻。

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　　國債償債率是指當(dāng)年國債還本付息額與財政收入的比例關(guān)系，反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入是否相適應(yīng)。這一指標(biāo)越高，表明以前所發(fā)國債對財政形成的壓力越大，反之則越小。從表1中可以看到，1994～2002年我國國債償債率分別為：6.65%、12.56%、17.09%、21.04%、 22.74%、15 66%、11.59%、11.74%和13.05%.很多學(xué)者都主張我國的國債償債率應(yīng)控制在8～10%，可見我國的國債償債率已經(jīng)超過了公認(rèn)的安全線。雖然國債償債率已經(jīng)呈現(xiàn)出向安全線逐步接近的趨勢，但是我國近些年由于國債規(guī)模的膨脹，加上新發(fā)國債期限較短，還本付息的支出負(fù)擔(dān)日益沉重，償債壓力會進(jìn)一步擴(kuò)大。一般來說，國債本息是必須無條件償還的，剛性很強(qiáng)。在我國財政尤其是中央財政困難不能得到根本扭轉(zhuǎn)的背景下，就不得不利用發(fā)新債來還舊債，后果是國債規(guī)模越來越大，極大地加劇了國債的規(guī)模風(fēng)險。

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　　國債負(fù)擔(dān)率是指某一時期國債余額占同期國民生產(chǎn)總值的比重。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，國債負(fù)擔(dān)率與財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重大致相同。近年來，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重在20%左右。因此，我們應(yīng)推算我國合理的國債負(fù)擔(dān)率在20%左右。從表1中可以看到，我國1994～2002 年國債負(fù)擔(dān)率分別為：4.89%、5.64%、6.42%、7.40%、9.91%、12.85%、14.56%、16.28%和18.89%.從這些數(shù)據(jù)可以看出我國的國債負(fù)擔(dān)率比較低，似乎可以說明國債規(guī)模還不夠大。事實上，我國舉債的歷史比較短，不能夠?qū)⑽覈膰鴤囝~與西方發(fā)達(dá)國家國債余額作簡單的比較，西方發(fā)達(dá)國家的國債余額是經(jīng)歷上百年時間積累形成的。從上面的數(shù)字我們可以看到我國國債負(fù)擔(dān)率增長較快，2002年國債負(fù)擔(dān)率是1994年的 3.86倍，1994年到2002年間國債負(fù)擔(dān)率平均年增長率約為18%，大大超過了財政收入的增長率和國民生產(chǎn)總值的增長率。如果長此以往，我國財政將會不堪重負(fù)，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　二、國債規(guī)模風(fēng)險防范對策

　　我國國債依存度和國債償還率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國際安全警戒線，而且國債負(fù)擔(dān)率增長很快，表明我國國債規(guī)模已經(jīng)偏大，面臨著較大的國債規(guī)模風(fēng)險。為此，采取相關(guān)措施，控制和防范國債規(guī)模風(fēng)險就顯得尤為重要。

（一）合理界定國債使用方向，加強(qiáng)對國債資金使用的監(jiān)督

　　首先，國債資金應(yīng)優(yōu)先投向那些瓶頸性產(chǎn)業(yè)和部分生產(chǎn)建設(shè)性項目，以彌補(bǔ)國家建設(shè)資金的短缺，避免重復(fù)建設(shè)。國債資金應(yīng)支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，支持國有企業(yè)技術(shù)改造、設(shè)備更新和產(chǎn)業(yè)升級，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投入，引導(dǎo)銀行、企業(yè)增加對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域投資。在每個投資項目中，應(yīng)確保國債資金的投入能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，從而增加政府的財政收入，增大政府的償債能力，實現(xiàn)國債規(guī)模的均衡發(fā)展及自身良性循環(huán)。其次，要堅決杜絕半拉子工程，對于已經(jīng)開工的國債項目建設(shè)，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，嚴(yán)禁擠占挪用國債資金，確保國債投資的高效率。針對目前我國國債一些投資項目效率差的情況，需要在資金使用方面加強(qiáng)管理。這需要建立一套行之有效的項目管理制度，明確資金使用者的使用責(zé)任，保證項目的質(zhì)量。

　?。ǘ┘涌熵斦母锏乃俣?，降低國債償債率和國債依存度

　　雖然近年來我國的財政收入有所改善，但我國的財政收入仍然較低，處在世界較低水平。財政收入低制約了國債償還能力，使得國債規(guī)模風(fēng)險比較突出。要降低衡量國債規(guī)模風(fēng)險的兩大指標(biāo)———國債償債率和國債依存度，最行之有效的方法是增加國家財政收入。為此，必須加快財政改革的速度。首先，必須完善流轉(zhuǎn)稅制度，加強(qiáng)個人所得稅的征管，逐步提高個人所得稅在稅收結(jié)構(gòu)中的比重，努力擴(kuò)大關(guān)稅在籌集財政收入中的作用，大力壓縮無稅區(qū)和低稅區(qū)。其次，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)“費改稅”，逐步將預(yù)算外和體制外收入納入預(yù)算管理，將具有稅收性質(zhì)的基金和收費納入稅收管理。再次，要加強(qiáng)稅收征管工作，減少稅收流失，嚴(yán)厲打擊偷稅、漏稅、逃稅行為。

　　（三）加強(qiáng)國債期限結(jié)構(gòu)管理，優(yōu)化國債償還期限結(jié)構(gòu)

　　國債總額不是一次償清的，對政府財政形成最直接壓力的是每年的還本付息額，只要政府每年都能夠堅持正常的還本付息，就可以源源不斷地借債。因此，合理地安排國債的期限結(jié)構(gòu)，使得國債還本付息在年度間均勻分布，避免出現(xiàn)集中償還年度，可以大大化解國債的規(guī)模風(fēng)險。我國國債大多為3到5年的中期國債，10年以上的國債品種相當(dāng)稀少，國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理分布。這樣的期限結(jié)構(gòu)使還本付息過于集中，容易出現(xiàn)償債高峰，也不利于國債資金的長期有效使用和合理安排，使國債調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能難以發(fā)揮。同時也難以滿足投資者對金融資產(chǎn)期限多樣化的要求，影響國債的籌資。所以，我國應(yīng)增加長期債券和短期債券的發(fā)行，改變目前單調(diào)的期限結(jié)構(gòu)。在發(fā)行國債時要考慮國債所形成的償還期限結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國債期限結(jié)構(gòu)的多樣化和均衡化，使國債每年還本付息額與財政收入規(guī)律相符合。

　?。ㄋ模┐龠M(jìn)國債市場化，提高國債流動性

　　國債的可持續(xù)性發(fā)行規(guī)模與國債市場的發(fā)育程度有關(guān)。發(fā)達(dá)國家的國債市場發(fā)育程度高、流通性強(qiáng)、容易變現(xiàn)，從而國債發(fā)行空間較大。反觀我國國債市場，其正在培育的過程中，相對比較封閉，流動性差，使得國債發(fā)行空間狹小。因此，建立一個適合規(guī)范的、流動性高的國債市場，將有利于實現(xiàn)國債籌資、融資，在一定程度上也可以緩解國債的規(guī)模風(fēng)險。為此，應(yīng)做好以下工作：首先，完善國債的發(fā)行制度。大力發(fā)展國債拍賣這一發(fā)行方式，以降低國債發(fā)行成本，提高國債發(fā)行透明度，加快國債發(fā)行市場化進(jìn)程。建立國債的滾動發(fā)行，提高可流通國債的比例，以利于中央銀行實行公開市場業(yè)務(wù)操作和金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債比例管理，提高國債市場的流動性。其次，將分割的債券市場連通起來。目前，我國可流通債券市場分為銀行間市場和交易所市場，在兩種市場間債券和資金不能自由流動，降低了國債的流動性。而且兩個市場的收益率也不盡相同，不利于形成以國債收益率為基準(zhǔn)的市場利率體系，不利于傳達(dá)貨幣政策的意圖。所以，使資金和國債在各個債券市場間可以互相流通的要求顯得很迫切?？梢钥紤]有步驟地允許信用社、商業(yè)銀行進(jìn)入交易所市場。建立起全國統(tǒng)一的國債清算系統(tǒng)和托管系統(tǒng)，以提高市場運作效率。

　　參考文獻(xiàn)

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