促進(jìn)地方財力可持續(xù)增長的思考

近年來，臨安市經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)又好又快發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，臨安市財政收入步上持續(xù)穩(wěn)定增長的軌道，為實現(xiàn)政府職能、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局提供了必要的財力保障。但隨著中央、省市調(diào)控力度的逐步加大，縣（市）財政減收增支因素逐年增多，地方財力增勢趨緩，財政支出壓力增大。如何積極應(yīng)對政策調(diào)控，研究探索與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的地方財力增長新機(jī)制，成為當(dāng)前及今后一個時期財稅工作面臨的重要課題。為此，我們對近五年來全市財政收入、可用財力增長狀況進(jìn)行剖析，分析地方財力增勢趨緩的原因，尋求促進(jìn)地方財力可持續(xù)增長的途徑，努力為加快構(gòu)建杭州西郊現(xiàn)代化生態(tài)市做出新貢獻(xiàn)。
一、近五年來臨安市財政收入增長狀況
1. 財政收入規(guī)模明顯擴(kuò)大。近年來，我們牢固樹立財稅經(jīng)濟(jì)觀，充分發(fā)揮財稅職能優(yōu)勢，運用“四兩撥千斤”的理財機(jī)制，積極促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為財政收入平穩(wěn)增長提供了穩(wěn)定的稅源。同時，我們堅持依法治稅、規(guī)范管理、應(yīng)收盡收，不斷加強(qiáng)稅費精細(xì)化管理，為財政收入較快增長提供了有力保障。從表1可以看出，2002年-2006年全市財政總收入從62568萬元增加到147046萬元，年平均增長23.4%；其中，中央“四稅”收入從35065萬元增加到66661萬元，年平均增長18.1%；地方財政收入從27503萬元增加到80385萬元，年平均增長29.2%。財政總收入增幅高出同期生產(chǎn)總值8.3個百分點，占生產(chǎn)總值的比重由7.6%逐步提高到9.1%，有效增強(qiáng)了政府的財政實力。
2.財政收入結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化。近年來，我們不斷加強(qiáng)分行業(yè)、稅種管理，在全省地稅系統(tǒng)率先制定《臨安市地稅局精細(xì)化管理方案》，加大對地方小稅種和薄弱環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理力度，使稅收增收結(jié)構(gòu)從單一依靠主稅種向多稅種轉(zhuǎn)變，有效了優(yōu)化了稅收收入結(jié)構(gòu)。同時，我們制定并實施《臨安市非稅收入征繳管理辦法》，加強(qiáng)對各類規(guī)費的“收支兩條線”管理，有效提高了市級財政的調(diào)控能力。另外，我們先后實施企業(yè)職工養(yǎng)老金征繳改革、“五費統(tǒng)征，四費合一”和“五費合征”征管新模式，有效增強(qiáng)政府的社會保障能力。從表2可以看出，2002-2006年全市地方財政收入占財政總收入的比重由43.9%提高到54.7%，地稅收入占全部稅收的比重由43.9%提高到46.6%，營業(yè)稅、七個地方小稅種等純地稅收入占全部地稅收入的比重由45.5%提高到60.2%，非稅收入占財政總收入的比重由9.1%提高到13.9%，三次產(chǎn)業(yè)稅收比重由0.9%、65.5%和33.6%調(diào)整為 0.2%、64.7%和35.1%，財稅收入結(jié)構(gòu)更加合理，為建立和完善我市公共財政體系提供了財力支持。
二、近五年來臨安市可用財力增長狀況
1. 地方可用財力增勢明顯趨緩。近年來，隨著國家宏觀調(diào)控的不斷加強(qiáng)和中央、省市聚財力度的逐步加大，縣級地方財政增收空間相對縮小。雖然我們通過促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展、加強(qiáng)地方小稅種和非稅收入精細(xì)化管理、實施“五費統(tǒng)征，四費合一”以及“五費合征”征繳新模式等措施，在一定程度上緩解了政策性調(diào)整帶來的減收矛盾，但仍難以扭轉(zhuǎn)地方財力增長趨緩的態(tài)勢。從表3可以看出，2002-2006年全市可支配財力從84845萬元增加到149305萬元，年平均增長 14.9%；其中，地方可用財力從47826萬元增加到92363萬元，年平均增長17.5%。通過分析可知，隨著國家財稅和土地政策調(diào)整的加大、行政審批制度改革的深化，政府性基金收入、非稅收入的增收空間和規(guī)模大幅縮小，全市可支配財力起伏不定，可用財力年平均增幅低于地方財政收入11.7個百分點, 可用財力占財政總收入的比重由76.4%下降到62.8%。
2.地方可用財力減收因素日趨增多。近年來，影響地方可用財力增長的主要因素有：
一是宏觀調(diào)控政策對可用財力的影響。2004年以來，面對固定資產(chǎn)投資規(guī)模偏大、住房價格上漲過快的形勢，國家加大了對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，來自房地產(chǎn)、建筑業(yè)等領(lǐng)域的稅收增幅明顯回落。從表4可以得出，2005年、2006年入庫建筑業(yè)、房地產(chǎn)稅收分別比上年增長3.9%和2.9%，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收占全部稅收的比重由26.2%下降到20.5%，其中2006年入庫房地產(chǎn)稅收16211萬元，比上年下降1.7%。同時，國家實行從緊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、將國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓總價款全額納入地方預(yù)算等更加嚴(yán)格的土地管理政策，土地出讓金收入大幅減少，全市土地出讓凈收益從2003年的35000萬元減少到2004年的17000萬元，2006年雖略增到24700萬元，但仍比2003年下降29.4%。另外，為解決結(jié)構(gòu)性偏熱、流動性過剩和通貨膨脹壓力增加等問題，國家自2003年9月以來連續(xù)13次提高金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率、2004年10月以來連續(xù)9次提高存貸款利率、今年發(fā)行15500億元特別國債和調(diào)低2831種商品出口退稅稅率等政策，加上人民幣升值加快和基礎(chǔ)能源、原材料、勞動力價格持續(xù)上漲，都對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生不利影響，勢必會減少地方可用財力。
二是財稅政策調(diào)整對可用財力的影響。近五年來，國家對所得稅實行5：5和6：4分成、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅以及省對市縣財政體制調(diào)整等政策，每年減少可用財力8000萬元；改農(nóng)村教育費附加為地方教育費附加，每年減少可用財力收入2500萬元；清理行政事業(yè)性收費項目，每年減少可用財力5000萬元。另外，自2008年1月1日起將實施新《企業(yè)所得稅法》，內(nèi)資企業(yè)稅率下降8個百分點，明年將減少稅收收入7000萬元。
三是出口退稅政策對可用財力的影響。2004年國家出臺新的出口退稅政策，出口退稅超基數(shù)部分的25%由地方財政負(fù)擔(dān)，當(dāng)年臨安市減少地方財力4135萬元。雖然2005年地方財政負(fù)擔(dān)比例從25%下降為7.5%，但2005年、2006年全市財政負(fù)擔(dān)仍達(dá)827萬元和1556萬元。近年來，我市外貿(mào)出口快速增長，自營出口額由2002年的12406萬美元增加到2006年的35651萬美元，年平均增長33.2%，出口退稅額由9112萬元增加到 32264萬元，年平均增長37.2%，預(yù)計對可用財力的影響將不斷加重。

三、促進(jìn)地方可用財力可持續(xù)增長的基本思路
黨的十七大作出了加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)的重大部署，按照構(gòu)建和諧社會和健全公共財政框架的要求，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對增加財政支出的呼聲日益高漲，財政支出范圍迅速擴(kuò)大，既要保障正常的辦公、人員和專項經(jīng)費外，又要保證各項法定支出的增長比例、各類達(dá)標(biāo)考核和爭優(yōu)創(chuàng)強(qiáng)的需要，還要向勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、生態(tài)環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)和社會治安等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域傾斜，財政支出比以往任何時候的范圍更廣、增勢更猛、要求更高。同時，從近年來臨安市財政收入地方可用財力增長情況來看，地方可用財力增勢明顯趨緩。為此，我們要從四方面入手，把工作的重點放到加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加可用財力和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)上。
1.堅持解放思想，不斷創(chuàng)新治稅理財?shù)男吕砟?。面對國家宏觀調(diào)控帶來的要素供給緊張、經(jīng)濟(jì)形勢錯綜復(fù)雜、財稅減收增支因素增多等情況，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終保持奮發(fā)有為、積極進(jìn)取的精神狀態(tài)，把貫徹國家宏觀調(diào)控政策作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要機(jī)遇，把落實省財政廳“三個三”工作舉措作為解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)財稅運行中突出矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)財稅可持續(xù)增長的重要手段，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，全面樹立“著力扶持對地方政府和人民群眾有利的稅源經(jīng)濟(jì)、積極謀求地方利益最大化，財政收入不是越多越好、而是要越收越多，財政支出不是越少越好、而是要講求使用績效”等理念，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織收入、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)等方面開動腦筋，統(tǒng)籌做好生財、聚財、理財工作，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
2.堅持財稅經(jīng)濟(jì)觀，不斷壯大地方財源。經(jīng)濟(jì)決定財政，緩解地方可用財力增勢趨緩的根本出路在于發(fā)展壯大地方稅源經(jīng)濟(jì)，我們要堅持政策引導(dǎo)、資金支持、體制激勵和優(yōu)質(zhì)服務(wù)相結(jié)合，積極支持全市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
一是著力推動工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力培育主體稅源。2006年臨安市工業(yè)增加值占GDP的53.5%、工業(yè)稅收占全部稅收的56.2%，工業(yè)成為臨安市國民經(jīng)濟(jì)的支柱和財政收入的主要來源。為此，我們要切實抓好市委市政府（2007）1號文件的貫徹實施工作，對現(xiàn)有支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策進(jìn)行完善、資金進(jìn)行整合，用足用好國家財稅政策，爭取國家的各項補助、貼息等無償資金，積極推進(jìn)工業(yè)平臺建設(shè)、招商引資、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，重點扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及爭取企業(yè)上市，努力解決臨安市工業(yè)發(fā)展過程中還存在環(huán)境容量較小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)和規(guī)模效應(yīng)不明顯等問題，做大做強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，為財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長提供有力支撐。
二是大力促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，努力做大地方財源。2006年全市實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)增加值494156萬元，比2002年增長51.2%，入庫第三產(chǎn)業(yè)稅收48607萬元，比 2002年增長1.58倍，地稅收入中第三產(chǎn)業(yè)稅收比重高達(dá)54.9%，第三產(chǎn)業(yè)成為地方財政收入的主要來源。為此，我們要認(rèn)真貫徹國家關(guān)于加快服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策，采取政府引導(dǎo)、市場運作的模式，多方籌措建設(shè)資金，用足用好現(xiàn)有財稅優(yōu)惠政策，因地制宜地制定地方性財稅扶持政策，對符合商貿(mào)服務(wù)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的項目給予財政扶持，通過財政政策推進(jìn)一、二產(chǎn)業(yè)參與服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快促進(jìn)旅游資源整合和房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，同時要大力扶持現(xiàn)代物流、信息咨詢、中介服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展，努力解決臨安市服務(wù)業(yè)發(fā)展總體水平還不高、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過大和新型業(yè)態(tài)發(fā)展不足等問題，使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點、安置就業(yè)的新渠道和地方財政收入的增長點。
三是積極推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力夯實稅源基礎(chǔ)。按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的總體要求，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，扎實推進(jìn)村莊規(guī)劃、村莊整治工作，著力改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，做精茶葉、筍干、山核桃等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，拓展楊桐、香榧、果樹等新興產(chǎn)業(yè)，形成休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和“農(nóng)家樂”等產(chǎn)業(yè)連，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提高科技含量和附加值，為二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
3.堅持應(yīng)收盡收，不斷做大做好收入“蛋糕”。把培植財源與加強(qiáng)征管有機(jī)結(jié)合起來，加大對稅費的精細(xì)化管理力度，切實把稅源變成稅收、財源變成財力，不斷優(yōu)化稅收收入和財政收入結(jié)構(gòu)。
一是努力優(yōu)化稅收收入結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)稅源的分析、預(yù)測、監(jiān)控工作，全面研究宏觀經(jīng)濟(jì)政策對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響，認(rèn)真制定切實有效的應(yīng)對措施，增強(qiáng)組織收入的可預(yù)見性。完善納稅評估管理辦法，建立健全行業(yè)最低稅負(fù)制度，加大對稅收征管“六個率”的考核力度，不斷提高稅收征管水平。堅持“抓大不放小”的治稅思想，鞏固對節(jié)能燈、五金工具和農(nóng)副產(chǎn)品加工等塊狀經(jīng)濟(jì)的征管，完善對餐飲、廣告、建筑、裝潢、私房出租、村級集體經(jīng)濟(jì)、承包承租、網(wǎng)吧和“農(nóng)家樂”等薄弱環(huán)節(jié)的管理辦法，通過稅收政策的適度調(diào)節(jié)和征管辦法的有效實施，逐步提高地稅收入的比重。
二是努力優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)。貫徹落實《臨安市非稅收入收繳管理暫行辦法》，加強(qiáng)對各類非稅收入的稅務(wù)化征管，實現(xiàn)“收支兩條線”管理，并積極探索把非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的有效辦法，不斷做大非稅收入盤子，增強(qiáng)市級財政的調(diào)控能力。完善社會保險費“五費合一”征繳新機(jī)制，切實提高社會保險費征收率，不斷增強(qiáng)政府的社會保障能力。
三是努力優(yōu)化納稅環(huán)境。堅持嚴(yán)格執(zhí)法、熱情服務(wù)，樹立“和諧稽查”新理念，繼續(xù)深化稅法宣傳、納稅輔導(dǎo)、責(zé)成自查和稅務(wù)約談等辦法，實行調(diào)研式稽查，不斷增強(qiáng)公民的納稅意識。同時，要加大專項檢查特別是對舉報案件的查處力度，嚴(yán)厲打擊采用做假賬、兩套賬和賬外賬等手段偷逃稅款的違法行為，努力營造依法誠信納稅的良好環(huán)境。
4.堅持依法理財，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。按照“控、壓、保”和打造節(jié)儉型政府的要求，牢固樹立過緊日子的思想，嚴(yán)格控制一般性支出過快增長，努力壓縮高檔消費以降低政府運行成本，全力保障事關(guān)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局、市委市政府確立的中心工作和維系民生的支出需要，真正做到有保有壓，財政支出體現(xiàn)公共服務(wù)均等化和“普惠”原則，支出的重點向人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的就醫(yī)就業(yè)就學(xué)、新農(nóng)村建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)和社會治安等民生需求領(lǐng)域傾斜，使有限的財政資金發(fā)揮最大的使用效益，維護(hù)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。