深化政府收支分類改革?推進財政透明度和績效評價工作
關鍵詞：財政，收支，管理，改革
在財政管理改革領域，不能孤立地看待政府收支分類、政府透明度建設、支出績效評價等改革措施，而應將這三項改革綜合起來考慮，這是深化財政管理改革,提高政府財政管理水平的基礎性措施。?
一、政府收支分類、透明度建設和公共服務績效評價的關系
公共產(chǎn)品和服務分類是政府收支分類的基礎；科學的政府收支分類是政府透明度的前提；較高的政府透明度、準確的收支分類，是政府公共產(chǎn)品和服務績效考核的保障；公共產(chǎn)品和服務績效評價，是提高政府服務效率的關鍵。?
(一)公共產(chǎn)品和服務理論是政府收支分類改革的基礎
表面上看，政府收支分類只是根據(jù)政府職能，對于公共供給過程進行的技術上、形式上的劃分。但我們認為，政府收支分類絕不只是一個簡單的會計核算技術變革，它是整個國民經(jīng)濟核算體系的重要組成部分，是1993年開始的、2003年確立的整個國民經(jīng)濟核算體系由物質(zhì)產(chǎn)品平衡表體系(MPS)向國民賬戶體系(SNA)過渡改革過程的延續(xù)和深化。其內(nèi)在理論基礎就是經(jīng)濟學上新舊價值理論的變遷(從建國到改革開放初期我國一直采用MPS，它是與高度集中的計劃管理體制相適應的一種核算體系。1993年開始放棄MPS采用SNA核算體系，但同時保留MPS的一些核算口徑和內(nèi)容。2003年實施《中國國民經(jīng)濟核算體系(2002)》，完成了向SAN體系的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變標志著價值理論的根本轉(zhuǎn)變，因為MPS認為只有物質(zhì)生產(chǎn)活動才創(chuàng)造價值，非物質(zhì)生產(chǎn)活動不創(chuàng)造價值，這與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實產(chǎn)生了極大背離。)，它標志著市場、政府角色已經(jīng)找到了準確定位，市場經(jīng)濟進入了一個嶄新時期，具有劃時代的歷史意義。?
在公共產(chǎn)品供給理論看來，在政府取得收入是為了滿足公共產(chǎn)品和公共服務提供需求，服務于政府公共支出的，即“以支定收”而不應當是“以收定支 ”，政府是因為公共產(chǎn)品和服務供給，而不是因為取得公共收入目的才存在的。其基本理論邏輯是：(1)根據(jù)市場和政府的分工，具有非競爭性、非排他性的產(chǎn)品和服務由政府提供；(2)根據(jù)不同公共產(chǎn)品和服務的受益范圍、不同層級政府特點，確定各層級政府公共提供職責；(3)根據(jù)部門和公共職能分類，確定功能支出科目分類；(4)經(jīng)由公共選擇的過程確定不同類別的財政資金供給范圍、供給程度；(5)將各個不同類別財政支出狀況向公眾公布；(6)社會公眾和民意機構(gòu)根據(jù)各種不同類別公共服務履行情況，進行供給績效評價。在這一邏輯過程中，起點是市場和政府分工，終點是公共供給績效評價，理論基礎是公共產(chǎn)品和服務理論。?
(二)政府收支分類是政府透明度的基礎
政府收支分類改革的重要性沒有被整個社會，甚至財政理論和實務界充分認識，其應有作用被極大低估。從根本上看，政府收支分類將政府公共產(chǎn)品和服務劃分為不同類別，確定不同的財政供給數(shù)量，是提高政府透明度的基礎技術條件(國際貨幣基金組織，《財政透明度》[M]，北京，人民出版社，2001 年。)。如同美國國內(nèi)收入署格言所表述的那樣，“如果你能夠追蹤金錢的流動，你就會找到真相”，政府收支是政府公共服務最準確、最客觀的描述?？卤舜?(Kopits)和克雷格(Craig)給出了關于政府透明度的定義是：向公眾最大限度地公開政府職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預測信息，并且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解且可以比較的，便于選民和市場準確估計政府活動的真實成本和收益(Kopits，G. & J. Craig，“?Transparency in government operations?”，IMF Occasional?Paper，158，(1998)。)。而柯彼茨和克雷格認為政府透明度應該包括“制度透明度”、“會計透明度”、“指標與預測的透明度”三個方面，其中會計透明度[HJ4.2mm]是核心。通過政府透明度建設，公開政府公共服務信息，明確國民負擔義務與享受權(quán)利的交換關系，將還原政府接受國民委托的“代理人”面目；另外，也將使一些典型的“應景政策”難以維系(鶴光太郎，“政府の透明性(パート1)——國の「かたち」を変革する突破口，[J]，経済産業(yè)研究所，?Economics Review? No. 13，2004年。)。這種政府透明度在我國所作的主要指政務公開，在21世紀初，為履行入世的關于政府透明度承諾，同時推進政府民主建設，我國開展了政務公開。即對不涉及黨和國家秘密的職責權(quán)限、辦事依據(jù)、程序與時限、辦事結(jié)果、重大決策和責任追究情況，應在一定范圍內(nèi)、通過政務公開欄、新聞媒體、網(wǎng)絡等形式進行公開。近年來取得了一定的效果，但是實踐中這種政務公開缺乏一定的實質(zhì)性內(nèi)容，尤其是公共收支公開具有一定難度。?
(三)政府收支分類、透明度是績效評價的前提
赫西曼(Albert Hirshman)認為，由于勞動生產(chǎn)率的提高，人類生產(chǎn)活動創(chuàng)造出的剩余增多，使各類組織具備了低效運行的可能性，績效衰減遲早會發(fā)生，他提出通過“退出”和“話語權(quán)”機制對組織機構(gòu)的績效衰退進行制約(Albert Hirshman,? Exit, Voice, and Loyalty: Response to Firms, Organizations, and States.? Harvard University Press, 1970。)。但是他認為“退出”屬經(jīng)濟范疇，主要憑借市場來發(fā)揮作用，主要適用于市場組織；“話語權(quán)”屬政治范疇，主要依靠公共選擇發(fā)揮作用，主要適用于公共組織。?
因為，雖然從理論上講，公共服務中，居民“退出”選擇權(quán)是存在的：對中央政府的公共服務不滿可以移居海外；對地方政府不滿可以遷往外地，這也正是公共服務的泰伯特模型所論述的情形。但由于子女教育、本人工作、生活習慣等因素限制，這種遷移的成本很高，因此人民唯一的治理機制就是“話語權(quán)”。要依靠“話語權(quán)”對提高公共物品和服務提供形成壓力，就必須著眼于公共物品和服務進行全面了解和準確評估。這就要求政府對國民進行政務、財政收支信息公開，提高透明度，使居民在全面掌握信息的基礎上，對公共產(chǎn)品和服務績效進行評價、獎懲。?
二、政府收支分類改革的意義、進展和問題
我國以往政府收支分類不合理，導致政府收支“內(nèi)行說不清，外人看不懂”，預算公開確實有一定困難。因此，必須通過改革，將政府支出進行科學分類，是增加透明度的必要條件。這對人大代表、整個社會對公共服務績效進行評價和監(jiān)督也是必不可少的。?
(一)改革政府收支分類體系，增強財政透明度的意義
2000年以前的財政改革，主要集中在財政收入體制方面，通過1994年分稅制、后來的所得稅分享、農(nóng)村稅費改革等不斷調(diào)整，基本形成了一個相對規(guī)范的收入機制。2000年以后主要是財政支出方面，通過部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等改革，財政支出的公共性增強。但是作為財政改革基礎的收支分類體系依然沿襲前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟時期的模式，對財政改革的不適應性突出。根據(jù)政府公共產(chǎn)品和服務理論，改革政府公共職能分類，進行政府收支分類改革的迫切性增強。?
1.收支分類改革反映了市場經(jīng)濟下政府職能變化?
市場經(jīng)濟中，市場在社會資源配置中起主導作用，政府通過提供公共服務、彌補市場缺陷。在計劃經(jīng)濟相市場經(jīng)濟過渡過程中，通過企業(yè)改革剝離的社會職能，將由政府承擔；政府將承擔的一些直接介入生產(chǎn)過程的經(jīng)濟建設職能交給市場。相應的政府財政收支結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，但反映政府職能活動需要的政府收支科目也應反映這一變化。?
2.新收支分類清晰反映了公共收入和服務供給狀況?
我國舊的政府收支分類科目主要按“經(jīng)費”性質(zhì)進行劃分，支出大類排在前5位的分別是基本建設支出、企業(yè)挖潛改造資金、地質(zhì)勘探費、科技三項費用、流動資金等科目。這種分類方法下，政府提供了什么公共服務在預算上看不出來；某種公共服務花費多少也看不出來；甚至一度連政府收入多少也難以掌握，而只能看出各部門的財政支出數(shù)量。這種收支分類以政府機構(gòu)為中心，容易使各類支出固定化。久而久之，財政支出失去了其存在的原始目的，成為所謂的“財政供養(yǎng)”手段，無法對公共服務供給進行績效評價，最終成為對既得利益的認可。新的收支分類方式，將從根本上改變這一狀況。?
3.政府強化公共服務供給財務管理的需要?
政府支出的功能分類和經(jīng)濟分類是政府公共產(chǎn)品供給狀況進行財務分析的基礎。通過政府功能分類中，不同公共服務資金融通的財務分析，我們可以了解公共服務供給狀況及問題。通過公共收支經(jīng)濟分類，我們可以對每項公共產(chǎn)品和服務的資源消耗、執(zhí)行績效等進行分析。在此基礎上，采取措施提高公共服務供給效率。?
4.深入推進財政改革的需要?
1998年以來，公共財政建設目標逐漸清晰，我國積極推進了部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等改革。但在深化財政改革、建立公共財政體制過程中，卻遇到了計劃經(jīng)濟體制下設計的政府收支科目體系的不適應性問題。相對于上述改革措施，政府收支分類改革更具有根本性和基礎性，是適應財政管理從重分配向重支出績效轉(zhuǎn)變的最基本需要。?
(二)政府收支分類改革現(xiàn)狀及促進政府透明度的進展
我國政府自1999年底開始研究政府收支分類改革，2004年底、2005年初選定水利部、交通部等中央部門，以及河北、天津、湖北、湖南、海南5省市開始了模擬試點(樓繼偉，“在政府收支分類改革模擬試點工作會上的講話(摘要)”，財政部《財政收支分類改革簡報》第二期，2005年4月28日。)。在試點基礎上，2006年制定了改革方案和2007年政府收支分類科目，全面開始了改革進程，2007 年政府預算收支全部按照新科目進行了編制。
這次改革初步建立了以政府支出功能分類為核心的，包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類在內(nèi)的收支分類體系，此處主要介紹兩種支出分類方式。
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新政府收支分類中的支出功能分類按政府職能種類設置科目，政府各項公共服務，都可以直接從預算科目上反映出來。支出功能分類分為一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育等十七大類，類下設置款、項兩層。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的小學教育就是項級科目。這樣，政府提供的公共服務，在預算上都能明晰反映出來，社會公眾可以清楚地讀懂政府預算。?
功能劃分雖然反映了政府公共服務全貌，但公共服務是怎樣提供的，需要對各類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給進行分析。這就必須對其占用資源類別、最終資產(chǎn)形成等進行細分，這就是支出經(jīng)濟分類，它是對功能分類的細化和補充。比如，仍以小學教育公共服務為例，其支出究竟是蓋了校舍、買了設備，還是發(fā)了工資，可通過經(jīng)濟分類來反映。新科目中經(jīng)濟分類主要按照政府支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途將支出分為工資福利支出、商品和服務支出、基本建設支出等十二類。?
(三)政府透明度、績效評價角度的改革效果、問題
此次政府收支分類改革，主要在借鑒國際貨幣基金組織《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》、聯(lián)合國《政府事務的經(jīng)濟和功能分類手冊》的政府財政分類方法，并參考OECD國家的政府收支分類體系的基礎上，結(jié)合我國實際情況調(diào)整后制訂的。但是由于運行時間較短，國際標準體系與我國國情也有適應過程，加上財政管理自身缺陷等因素，目前依然存在一些問題。?
1.收支分類體系與我國現(xiàn)行《預算法》的銜接問題?
我國《預算法》界定的預算收入包括稅收收入、依規(guī)定應上繳的國有資產(chǎn)收益、專項收入、其他收入等；預算支出包括經(jīng)濟建設支出、教科文衛(wèi)體等事業(yè)發(fā)展支出、國家管理費用支出、國防支出、各項補貼支出、其他支出等項目，這與新政府收支分類體系存在明顯差異。新科目正處于使用階段，如果直接將現(xiàn)行類級科目，直接修訂進《預算法》，也不適宜。但在按新收支分類進行支出績效評估時，其評估依據(jù)就成為問題。?
2.某些科目劃分依然不清晰，影響透明度?
為便于推進，新收支分類改革中只改變了資金反映渠道和統(tǒng)計口徑，不觸及現(xiàn)有資金分配利益格局，僅局限在技術層面，但實施問題較多。如各類功能支出項級科目都有“機關服務”一項，其主要內(nèi)容是“反映為行政單位(包括實行公務員管理的事業(yè)單位)提供后勤服務的各類后勤服務中心、醫(yī)務室等附屬事業(yè)單位的支出”。其中的醫(yī)務室支出，性質(zhì)屬醫(yī)療衛(wèi)生類服務，但卻被歸入“機關服務”類級公共支出中去，其他如教育、科學技術支出中，也存在著類似現(xiàn)象，這使得某些支出仍無法清晰透明。?
3.遷就了原體制，依然帶有政府直接干預經(jīng)濟色彩?
此次改革在很大程度上是對舊體制妥協(xié)基礎上的后果。科學技術、工業(yè)商業(yè)金融事務等類級科目，是其它市場經(jīng)濟國家所沒有的，而我國之所以進行這樣的設置，在很大程度上是照顧了現(xiàn)實需要而有意為之。比如，科學技術類級科目的設置，就是“為了適應科教興國戰(zhàn)略要求,同時考慮目前我國科技經(jīng)費管理的特殊需要”。這說明收支科目依然作為施政工具被使用，而非公共服務的客觀分類方式。?
4.在實際操作中，科目運用缺乏應有的準確性?
由于人員素質(zhì)、責任心、培訓力度、科目自身設置等諸多原因，導致政府收支科目應用中出現(xiàn)上述問題。比如，在幾乎所有的類、款、項級科目中都有“其他××事務支出”的設置，導致在預算編制過程中，將大量可以進入現(xiàn)有支出類別中的資金放入這類科目，減少了支出透明度，為支出績效評價工作埋下了隱患。?
5.地方上政府收支科目設置的自主權(quán)依然較小?
初期，為保證改革的順利推進，強調(diào)統(tǒng)一性是必要的，但隨著改革深入，應逐步擴大地方的科目設置自主權(quán)。其背后是地方公共產(chǎn)品和服務提供的自主權(quán)問題，如果缺乏科目設置自主權(quán)，會導致地方大量獨特的公共服務無法進入公眾視野，減少了政府透明度，為公共支出績效評價帶來障礙。?
三、深化改革，增強政府透明度，為績效評價奠定基礎
近年來，各國政府為了提高政府效率，紛紛開始了公共服務市場化改革，加強政府績效評價。而深化政府收支分類改革，增強分類的科學性、支出的透明度，是績效評價的基礎性措施。?
(一)完善政府職能，深化政府收支分類改革
目前的政府收支分類改革定位在技術性、形式性的劃分，不觸及政府根本職能調(diào)整，這在初期盡快啟動改革是策略的。但其不應當成為深化改革的定位，否則就容易將現(xiàn)有的政府職能固定化。為此，要繼續(xù)根據(jù)市場和政府分工原理，按照公共產(chǎn)品和公共服務理論，確定政府和市場、各層級政府分工的基礎上，繼續(xù)推進政府收支分類改革，最終為公共服務績效評價、績效管理奠定基礎。?
(二)科目設置中需要改進的幾個技術性問題
一是對預算科目“接口”設置要嚴格限制，防止形成模糊地帶。由于經(jīng)濟和社會發(fā)展、公共需求變化，導致公共服務種類也不斷變化，因此國際上財政收支功能分類中都有“其他”項設置。如IMF的政府收支劃分中“未另分類”事項的設置(國際貨幣基金組織，《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》，第169 頁。)。但我們認為應主要設置在款、項中，以防止類級科目成為一個大筐，為政府透明度及績效考核設置障礙。二是考慮到我國地域復雜性，應賦予省級地方政府更高權(quán)限的科目設置權(quán)，以適應地方公共產(chǎn)品和服務提供需要。這種做法在國際上是通例，如IMF政府收支分類說明中也指出“在實際應用中使用更為詳細的分類是可能的，也是需要的”。三是關于上面所說功能支出性質(zhì)相同，歸類不同的問題。我們可以通過賦予類似支出相同的科目名稱，而不是賦予不同的名稱來解決。如：“科學技術”類中的中科院、農(nóng)科院研究生院支出，我們可以在依然歸入此類的情況下，單列“教育支出”項級科目或更細層級的科目，而不是如目前的歸入“其他基礎研究支出”項下，與教育支出無法進行比對。如IMF的政府收支分類(2001版)中各大類都有的“研究和發(fā)展”項，足可以借鑒。?
(三)以收支分類改革為起點，改革政府會計制度
盡快實現(xiàn)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，防止出現(xiàn)責任和效果不匹配現(xiàn)象，而導致績效管理失真。收付實現(xiàn)制以資金實際收到和付出行為期間，來考核支出績效，這就可能發(fā)生承擔了還款責任，卻無享有支出成果；或產(chǎn)生了支出成果，卻沒承擔還款義務等情況，使得績效考核結(jié)果失真，對被考核人、部門不公平。IMF的《政府財政統(tǒng)計手冊》2001版與1986版的主要區(qū)別是引進了權(quán)責發(fā)生制會計制度，使政府與企業(yè)會計制度，基本建立在同一準則下，對評估當期公共服務績效提供了更準確的數(shù)據(jù)。我們認為，實行權(quán)責發(fā)生制的會計制度，對科學的績效評價具有更加深遠意義，否則領導干部任期制帶來“前任借款搞項目，后任籌款還債務”的局面將無法得到根本改變。?
(四)轉(zhuǎn)變財政職能，提高公共資金管理人員素質(zhì)
通過公共財政改革，政府財政部門定位逐步由政府“出納”向綜合經(jīng)濟和社會管理部門過渡。未來方向應該是通過對各級政府及各部門公共服務狀況的經(jīng)濟性、效率性績效評價，更好地履行這一職能，這是市場經(jīng)濟國家財政部門的首要職責。為此，要繼續(xù)推進財政管理改革的同時，加大各部門人員培訓力度、提高素質(zhì)、完善內(nèi)部管理，盡快完成這一轉(zhuǎn)變。?
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參考文獻
〔1〕財政部，《2007年政府收支分類科目》[M]，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，2006年。?
〔2〕國際貨幣基金組織，《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》(2001年中文電子版)， http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/chi/index.htm，2003年。?
〔3〕國際貨幣基金組織，《財政透明度》[M]，北京，人民出版社，2001年。?
〔4〕Kopits，G. & J. Craig，“Transparency in government operations”，IMF Occasional?Paper，158，(1998)。?
〔5〕鶴光太郎，“政府の透明性(パート1)——國の「かたち」を変革する突破口”[J]，経済産業(yè)研究所，Economics Review No. 13，2004年。