對(duì)民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的思索
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綦殿學(xué) 趙曉旭1由 分享
黨的十五大提出“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制”，標(biāo)志著原有行政管理模式的創(chuàng)新和躍升，也預(yù)示著依法行政作為現(xiàn)實(shí)的行政管理準(zhǔn)則被首先作用于社會(huì)層面，其支撐點(diǎn)必將帶來(lái)行政管理內(nèi)部的一場(chǎng)變革。權(quán)力本位如何向責(zé)任本位轉(zhuǎn)移，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)，都需要通過(guò)建立新的行政執(zhí)法責(zé)任機(jī)制予以保障，這不僅是現(xiàn)代化管理的必然要求，也是依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇。民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制，應(yīng)先從明確責(zé)任入手，讓民政部門行政執(zhí)法人員有一個(gè)自我約束的過(guò)程，再通過(guò)建立民政部門行政考評(píng)體系對(duì)行政行為進(jìn)行考核，從而探索了一種權(quán)、責(zé)對(duì)應(yīng)的新的管理體制機(jī)制，改變過(guò)去行政管理內(nèi)部監(jiān)督弱化的問(wèn)題，對(duì)提高民政部門行政管理效能、提升依法行政水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的部署，以及《吉林省行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》的要求，全面落實(shí)和大力推進(jìn)民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制。在推進(jìn)民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制中，經(jīng)歷了在改革中建立、在發(fā)展中完善的歷程，經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，逐步建立一種民政部門“執(zhí)法有依據(jù)、行為有規(guī)范、權(quán)力有制約、過(guò)程有監(jiān)督、違法有追究”的行政執(zhí)法責(zé)任制新模式，確保民政部門的依法行政真正落在實(shí)處。
一、民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的時(shí)代背景和發(fā)展歷程
民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制是法治政府建設(shè)應(yīng)有之義，并伴隨著法治政府建設(shè)的步伐而逐步向前推進(jìn)和深化。從吉林省民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的歷程看，大體經(jīng)歷了三個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程：（1）民政行政執(zhí)法責(zé)任制發(fā)展的初始階段，創(chuàng)制于20世紀(jì)90年代中期。主要體現(xiàn)在推行政務(wù)公開(kāi)、辦理行政許可、行政審批事項(xiàng)和行政執(zhí)法督查等內(nèi)容，并初步建立和制定了相應(yīng)的工作制度和操作辦法。（2）民政行政執(zhí)法責(zé)任制初步發(fā)展和不斷完善階段，集中在2000年至2005年期間，主要體現(xiàn)在清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限；確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；初步架構(gòu)民政執(zhí)法考評(píng)體系等內(nèi)容；并研究制定了民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制。（3）全面深化發(fā)展創(chuàng)新階段，集中在2005年至今，主要體現(xiàn)在各級(jí)民政部門對(duì)行政執(zhí)法法制認(rèn)識(shí)空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年國(guó)家民政部門提出“法治民政建設(shè)”為標(biāo)志，民政部門的法制建設(shè)進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展的新階段。對(duì)民政部門的行政執(zhí)法責(zé)任制進(jìn)行了全面梳理，各項(xiàng)配套制度銜接有序，逐步形成了完善的制度政策體系，尤其是不斷完善行政責(zé)任追究機(jī)制和行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估機(jī)制，給民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)注入了生機(jī)和活力。
總之，行政執(zhí)法責(zé)任制經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，從一個(gè)需要解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能交叉的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用制度，發(fā)展到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的主要監(jiān)督機(jī)制，從其發(fā)展的歷史進(jìn)程看，這一制度蘊(yùn)涵深層的價(jià)值取向，符合我國(guó)法制化發(fā)展的方向，體現(xiàn)了我國(guó)行政管理方式改革和職能轉(zhuǎn)換的需求，盡管民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制還不是一部專門的法律制度，但是它作為一種民政系統(tǒng)內(nèi)部管理的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)促進(jìn)行政法律的執(zhí)行，提高民政部門依法行政的水平，有著不可替代的現(xiàn)實(shí)作用。
二、充分認(rèn)識(shí)民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的重大現(xiàn)實(shí)意義
民政部門實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制是在現(xiàn)實(shí)需要中逐步發(fā)展起來(lái)的，這種發(fā)展有著深刻的現(xiàn)實(shí)原因，透析十年的發(fā)展歷程，民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制正是適應(yīng)我國(guó)依法行政進(jìn)程、行政體制改革進(jìn)程和行政監(jiān)督發(fā)展進(jìn)程的需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。
一方面，是行政管理改革深入的現(xiàn)實(shí)需要。民政管理系統(tǒng)是社會(huì)管理一個(gè)非常重要的子系統(tǒng)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是國(guó)家管理水平的角逐，民政管理系統(tǒng)在走入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何開(kāi)發(fā)本系統(tǒng)的智力資源、實(shí)施組織管理的創(chuàng)新，是一個(gè)重要的理論和實(shí)踐課題。隨著依法行政實(shí)踐的推進(jìn)，依法行政的要求促進(jìn)了現(xiàn)實(shí)中對(duì)新的管理方式的積極探索。隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立和發(fā)展，必定會(huì)導(dǎo)致行政改革內(nèi)容和策略方面某種程度的改變，內(nèi)涵式的改革成分比重會(huì)逐步增加，這主要是受政府職能轉(zhuǎn)變的因素影響，行政管理運(yùn)行機(jī)制程序化、法制化、行政行為規(guī)范化，行政信息、決策體制的科學(xué)性、合理性都會(huì)體現(xiàn)在改革內(nèi)容之中。隨著行政體制改革的深入，民政系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工不明確、職能不確定，經(jīng)常無(wú)規(guī)則反復(fù)變化，內(nèi)部工作程序規(guī)范水平較低等問(wèn)題，已成為行政體制改革的重要內(nèi)容。如何建立民政系統(tǒng)內(nèi)部管理有序的新機(jī)制，也就日益被提上日程，促使民政執(zhí)法責(zé)任制的悄然興起，也正是適應(yīng)了行政內(nèi)部秩度改革的現(xiàn)實(shí)需要。
另一方面，是行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)民政部門及其工作人員是否依法行使職權(quán)的行為進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，是民政系統(tǒng)依法行政的保障。將民政工作人員行使職權(quán)的活動(dòng)置于廣泛的監(jiān)督制約之下，是一個(gè)促使其嚴(yán)格執(zhí)法的重要外部條件，監(jiān)督制約機(jī)制健全與否，直接影響和制約依法行政的進(jìn)程。隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)，行政執(zhí)法監(jiān)督的作用開(kāi)始被提升，對(duì)行政監(jiān)督的體制有人大的權(quán)力監(jiān)督部門、行政專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)察部門、內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議部門、司法監(jiān)督的行政訴訟部門等，職能越來(lái)越明確，職能的作用也越來(lái)越得到發(fā)揮。尤其是隨著轉(zhuǎn)變政府職能要求的日益迫切，從被動(dòng)監(jiān)督方式向主動(dòng)監(jiān)督方式發(fā)展必然成為行政管理改革深化的趨勢(shì)，探索行政行為過(guò)程監(jiān)督新的管理方式在實(shí)踐中必然應(yīng)運(yùn)而生。民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制正是順應(yīng)歷史進(jìn)程的要求，被實(shí)踐者創(chuàng)制了以建立行政執(zhí)法責(zé)任為核心、以評(píng)議考核為保障的行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，其制度價(jià)值隨著其作用的顯著提高被逐步得到確認(rèn)。
三、民政部門在行政執(zhí)法責(zé)任制工作中的實(shí)施依據(jù)及職能定位
民政部門實(shí)施和推行行政執(zhí)法責(zé)任制，因不同層級(jí)的民政部門承擔(dān)的行政執(zhí)法和層級(jí)監(jiān)督任務(wù)有所差異，層級(jí)越低的民政部門實(shí)施的任務(wù)越重，層級(jí)越高的民政部門推行的任務(wù)越重。縣級(jí)以上民政部門的主要任務(wù)是全面推行本行政區(qū)域的民政執(zhí)法責(zé)任制工作。
?。ㄒ唬┟裾块T推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的依據(jù)
民政部門推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的依據(jù)，源于憲法和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章賦予民政部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，此外還有黨中央、國(guó)務(wù)院以及吉林省委、省政府的有關(guān)文件規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國(guó)民政系統(tǒng)推行行政執(zhí)法責(zé)任制指導(dǎo)意見(jiàn)》，民政行政執(zhí)法主要依據(jù)有：
一是行政執(zhí)法主體行政化。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和梳理，省本級(jí)的行政執(zhí)法主體為吉林省民政廳和吉林省涉外婚姻登記管理處。與此同時(shí)，各地民政部門依法對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行了清理，明確了本級(jí)民政行政執(zhí)法主體的類型及其取得行政執(zhí)法資格的依據(jù)。
二是行政執(zhí)法依據(jù)法律化。民政行政執(zhí)法依據(jù)，包括本部門所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，以及本部門的“三定”規(guī)定，也包括協(xié)助、配合其他部門實(shí)施行政執(zhí)法行為的法律規(guī)范。經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理和甄別，目前，省民政廳行政執(zhí)法依據(jù)有101部，其中，法律19部、行政法規(guī)19部、地方性法規(guī)7部、部門規(guī)章44部、地方政府規(guī)章12部。梳理中對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的2部地方法規(guī)和3部政府規(guī)章進(jìn)行了修改。
?。ǘ┟裾块T推行行政執(zhí)法責(zé)任制的主要職能
縣級(jí)以上民政部門在全面推行本行政區(qū)域內(nèi)的民政行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，有組織領(lǐng)導(dǎo)、制定目標(biāo)、督促建立和落實(shí)制度、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)以及提供必要的保障措施等職能，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是科學(xué)設(shè)定考核目標(biāo)。民政行政執(zhí)法責(zé)任制是一種普遍適用于民政行政執(zhí)法主體的層級(jí)監(jiān)督制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要任務(wù)，是依照各級(jí)民政部門法定職責(zé)權(quán)限的不同，分別設(shè)定相應(yīng)的考核目標(biāo)。一方面，對(duì)本級(jí)民政行政執(zhí)法部門統(tǒng)一設(shè)定通用考核目標(biāo)。本級(jí)行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限各異，但都必須遵守綜合規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章。這些綜合法既規(guī)定了各部門的共同行為規(guī)范，又一并賦予各部門對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬或者委托的執(zhí)法組織以及下級(jí)部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)，據(jù)此可以對(duì)其統(tǒng)一設(shè)定通用考核目標(biāo)。民政部門對(duì)本級(jí)各行政執(zhí)法部門設(shè)定通用考核目標(biāo)的部分內(nèi)容，諸如要求各部門作出的抽象行政行為和具體行政行為在實(shí)體與程序上必須合法，必須遵守有關(guān)層級(jí)監(jiān)督制度，有義務(wù)在各自系統(tǒng)內(nèi)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，以及對(duì)下加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督、依法履行行政復(fù)議職能等。這些考核目標(biāo)設(shè)定后要保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。另一方面，對(duì)下一級(jí)民政部門統(tǒng)一設(shè)定考核目標(biāo)。下一級(jí)民政部門具有大體相同的職責(zé)權(quán)限，其行為規(guī)范也具有共性，對(duì)其考核目標(biāo)可以統(tǒng)一設(shè)定。從職責(zé)權(quán)限的角度設(shè)定考核目標(biāo)，既要考慮下一級(jí)民政部門的行政執(zhí)法權(quán)，又要考慮下一級(jí)民政部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)。從行為規(guī)范的角度設(shè)定考核目標(biāo)，還要考慮下一級(jí)民政部門自身遵守各項(xiàng)層級(jí)監(jiān)督制度的義務(wù)等。上述目標(biāo)設(shè)定后，也應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，除非涉及民政部門的有關(guān)法律依據(jù)發(fā)生變化以及本級(jí)民政部門的工作重心有所調(diào)整，一般不再改變，以增強(qiáng)制度執(zhí)行的連續(xù)性。
二是組織有效的檢查考評(píng)并落實(shí)獎(jiǎng)懲措施?？己四繕?biāo)的制定和下達(dá)，只是建立制度的第一步，而本行政區(qū)域內(nèi)所有應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法責(zé)任制的單位全部按要求建立相應(yīng)的制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作必須注重實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和督促落實(shí)的職能。一要加強(qiáng)日常監(jiān)督，搞好年終考核。對(duì)本級(jí)行政執(zhí)法部門和下級(jí)民政部門建立并落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，解決制度落實(shí)中的“梗阻”現(xiàn)象，并建立監(jiān)督檔案。在此基礎(chǔ)上，采取普查或者重點(diǎn)抽查的方式進(jìn)行檢查督導(dǎo)，對(duì)廳機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)處室和下級(jí)民政部門作出相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)。二要啟動(dòng)社會(huì)評(píng)議，協(xié)調(diào)外部監(jiān)督。為真實(shí)、全面、客觀、公正地了解行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況和行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施效果，民政部門在推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)社會(huì)評(píng)議機(jī)制。省民政廳聘請(qǐng)65名義務(wù)監(jiān)督員，對(duì)民政行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、問(wèn)卷調(diào)查、收集信息、座談了解等多種渠道，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)民政廳法制環(huán)境和執(zhí)法形象進(jìn)行評(píng)價(jià)。三要兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)措施，落實(shí)責(zé)任追究。行政執(zhí)法責(zé)任制對(duì)依法行政的激勵(lì)約束作用，最終體現(xiàn)在根據(jù)執(zhí)法狀況的好壞兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲上，這是民政部門在推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制工作中應(yīng)當(dāng)督促落實(shí)的一項(xiàng)重要職責(zé)。從2008年起，省民政廳在全省民政系統(tǒng)開(kāi)展城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障工作目標(biāo)責(zé)任制，并實(shí)施全程全方位跟蹤考核，對(duì)優(yōu)等的單位和個(gè)人給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)了執(zhí)法人員的工作積極性。同時(shí)，對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行追究，近10年來(lái)，對(duì)23人進(jìn)行了行政追究，起到了一定的警示作用。
三是加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制工作的領(lǐng)導(dǎo)。民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和有效的保障措施。首先是，注重強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。省民政廳黨組高度重視法制工作，堅(jiān)持業(yè)務(wù)工作推進(jìn)與法制建設(shè)跟進(jìn)相結(jié)合，做到法制工作與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步檢查、同步考核，真正把民政法制建設(shè)擺上重要位置。省民政廳為強(qiáng)化法制工作，于2008年9月成立政策法規(guī)處，工作職能從辦公室分離出來(lái)。并注重發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的作用，堅(jiān)持重大決策和重要會(huì)議有法制機(jī)構(gòu)參與、重要文件由法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)、重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)由法制機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的原則。其次是，注重提高執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。行政執(zhí)法責(zé)任制度的實(shí)行有效地促進(jìn)了培訓(xùn)考核的經(jīng)常性和制度化。近年來(lái)，為了加強(qiáng)執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)，省民政廳每年都制定廳領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部學(xué)法、用法計(jì)劃，還把法制建設(shè)的內(nèi)容列入廳黨組中心組學(xué)習(xí)的內(nèi)容。同時(shí)，積極組織機(jī)關(guān)干部參加民政部、省政府法制辦組織的各類法制培訓(xùn)班，并注重搞好本系統(tǒng)民政干部的法律知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)民政部門的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建設(shè)的新機(jī)制。省民政廳注重加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)配合，積極為開(kāi)展中心工作提供法制保障和服務(wù)，努力形成民政法制工作與民政業(yè)務(wù)工作相互融合、相互促進(jìn)的新機(jī)制。同時(shí)，在推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作中，充分尊重各地的首創(chuàng)精神，并通過(guò)先行示范、典型引路、總結(jié)交流等方式推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新工作方法，使行政執(zhí)法責(zé)任制常抓常新，始終保持旺盛持久的生命力。
按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的部署，以及《吉林省行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》的要求，全面落實(shí)和大力推進(jìn)民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制。在推進(jìn)民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制中，經(jīng)歷了在改革中建立、在發(fā)展中完善的歷程，經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，逐步建立一種民政部門“執(zhí)法有依據(jù)、行為有規(guī)范、權(quán)力有制約、過(guò)程有監(jiān)督、違法有追究”的行政執(zhí)法責(zé)任制新模式，確保民政部門的依法行政真正落在實(shí)處。
一、民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的時(shí)代背景和發(fā)展歷程
民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制是法治政府建設(shè)應(yīng)有之義，并伴隨著法治政府建設(shè)的步伐而逐步向前推進(jìn)和深化。從吉林省民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的歷程看，大體經(jīng)歷了三個(gè)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程：（1）民政行政執(zhí)法責(zé)任制發(fā)展的初始階段，創(chuàng)制于20世紀(jì)90年代中期。主要體現(xiàn)在推行政務(wù)公開(kāi)、辦理行政許可、行政審批事項(xiàng)和行政執(zhí)法督查等內(nèi)容，并初步建立和制定了相應(yīng)的工作制度和操作辦法。（2）民政行政執(zhí)法責(zé)任制初步發(fā)展和不斷完善階段，集中在2000年至2005年期間，主要體現(xiàn)在清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限；確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；初步架構(gòu)民政執(zhí)法考評(píng)體系等內(nèi)容；并研究制定了民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制。（3）全面深化發(fā)展創(chuàng)新階段，集中在2005年至今，主要體現(xiàn)在各級(jí)民政部門對(duì)行政執(zhí)法法制認(rèn)識(shí)空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年國(guó)家民政部門提出“法治民政建設(shè)”為標(biāo)志，民政部門的法制建設(shè)進(jìn)入創(chuàng)新發(fā)展的新階段。對(duì)民政部門的行政執(zhí)法責(zé)任制進(jìn)行了全面梳理，各項(xiàng)配套制度銜接有序，逐步形成了完善的制度政策體系，尤其是不斷完善行政責(zé)任追究機(jī)制和行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估機(jī)制，給民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)注入了生機(jī)和活力。
總之，行政執(zhí)法責(zé)任制經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，從一個(gè)需要解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職能交叉的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用制度，發(fā)展到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政的主要監(jiān)督機(jī)制，從其發(fā)展的歷史進(jìn)程看，這一制度蘊(yùn)涵深層的價(jià)值取向，符合我國(guó)法制化發(fā)展的方向，體現(xiàn)了我國(guó)行政管理方式改革和職能轉(zhuǎn)換的需求，盡管民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制還不是一部專門的法律制度，但是它作為一種民政系統(tǒng)內(nèi)部管理的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)促進(jìn)行政法律的執(zhí)行，提高民政部門依法行政的水平，有著不可替代的現(xiàn)實(shí)作用。
二、充分認(rèn)識(shí)民政部門實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制的重大現(xiàn)實(shí)意義
民政部門實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制是在現(xiàn)實(shí)需要中逐步發(fā)展起來(lái)的，這種發(fā)展有著深刻的現(xiàn)實(shí)原因，透析十年的發(fā)展歷程，民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制正是適應(yīng)我國(guó)依法行政進(jìn)程、行政體制改革進(jìn)程和行政監(jiān)督發(fā)展進(jìn)程的需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。
一方面，是行政管理改革深入的現(xiàn)實(shí)需要。民政管理系統(tǒng)是社會(huì)管理一個(gè)非常重要的子系統(tǒng)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是國(guó)家管理水平的角逐，民政管理系統(tǒng)在走入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何開(kāi)發(fā)本系統(tǒng)的智力資源、實(shí)施組織管理的創(chuàng)新，是一個(gè)重要的理論和實(shí)踐課題。隨著依法行政實(shí)踐的推進(jìn)，依法行政的要求促進(jìn)了現(xiàn)實(shí)中對(duì)新的管理方式的積極探索。隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立和發(fā)展，必定會(huì)導(dǎo)致行政改革內(nèi)容和策略方面某種程度的改變，內(nèi)涵式的改革成分比重會(huì)逐步增加，這主要是受政府職能轉(zhuǎn)變的因素影響，行政管理運(yùn)行機(jī)制程序化、法制化、行政行為規(guī)范化，行政信息、決策體制的科學(xué)性、合理性都會(huì)體現(xiàn)在改革內(nèi)容之中。隨著行政體制改革的深入，民政系統(tǒng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分工不明確、職能不確定，經(jīng)常無(wú)規(guī)則反復(fù)變化，內(nèi)部工作程序規(guī)范水平較低等問(wèn)題，已成為行政體制改革的重要內(nèi)容。如何建立民政系統(tǒng)內(nèi)部管理有序的新機(jī)制，也就日益被提上日程，促使民政執(zhí)法責(zé)任制的悄然興起，也正是適應(yīng)了行政內(nèi)部秩度改革的現(xiàn)實(shí)需要。
另一方面，是行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。對(duì)民政部門及其工作人員是否依法行使職權(quán)的行為進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，是民政系統(tǒng)依法行政的保障。將民政工作人員行使職權(quán)的活動(dòng)置于廣泛的監(jiān)督制約之下，是一個(gè)促使其嚴(yán)格執(zhí)法的重要外部條件，監(jiān)督制約機(jī)制健全與否，直接影響和制約依法行政的進(jìn)程。隨著依法行政進(jìn)程的推進(jìn)，行政執(zhí)法監(jiān)督的作用開(kāi)始被提升，對(duì)行政監(jiān)督的體制有人大的權(quán)力監(jiān)督部門、行政專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)察部門、內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議部門、司法監(jiān)督的行政訴訟部門等，職能越來(lái)越明確，職能的作用也越來(lái)越得到發(fā)揮。尤其是隨著轉(zhuǎn)變政府職能要求的日益迫切，從被動(dòng)監(jiān)督方式向主動(dòng)監(jiān)督方式發(fā)展必然成為行政管理改革深化的趨勢(shì)，探索行政行為過(guò)程監(jiān)督新的管理方式在實(shí)踐中必然應(yīng)運(yùn)而生。民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制正是順應(yīng)歷史進(jìn)程的要求，被實(shí)踐者創(chuàng)制了以建立行政執(zhí)法責(zé)任為核心、以評(píng)議考核為保障的行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，其制度價(jià)值隨著其作用的顯著提高被逐步得到確認(rèn)。
三、民政部門在行政執(zhí)法責(zé)任制工作中的實(shí)施依據(jù)及職能定位
民政部門實(shí)施和推行行政執(zhí)法責(zé)任制，因不同層級(jí)的民政部門承擔(dān)的行政執(zhí)法和層級(jí)監(jiān)督任務(wù)有所差異，層級(jí)越低的民政部門實(shí)施的任務(wù)越重，層級(jí)越高的民政部門推行的任務(wù)越重。縣級(jí)以上民政部門的主要任務(wù)是全面推行本行政區(qū)域的民政執(zhí)法責(zé)任制工作。
?。ㄒ唬┟裾块T推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的依據(jù)
民政部門推行和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的依據(jù)，源于憲法和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章賦予民政部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，此外還有黨中央、國(guó)務(wù)院以及吉林省委、省政府的有關(guān)文件規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國(guó)民政系統(tǒng)推行行政執(zhí)法責(zé)任制指導(dǎo)意見(jiàn)》，民政行政執(zhí)法主要依據(jù)有：
一是行政執(zhí)法主體行政化。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究和梳理，省本級(jí)的行政執(zhí)法主體為吉林省民政廳和吉林省涉外婚姻登記管理處。與此同時(shí)，各地民政部門依法對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行了清理，明確了本級(jí)民政行政執(zhí)法主體的類型及其取得行政執(zhí)法資格的依據(jù)。
二是行政執(zhí)法依據(jù)法律化。民政行政執(zhí)法依據(jù)，包括本部門所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，以及本部門的“三定”規(guī)定，也包括協(xié)助、配合其他部門實(shí)施行政執(zhí)法行為的法律規(guī)范。經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理和甄別，目前，省民政廳行政執(zhí)法依據(jù)有101部，其中，法律19部、行政法規(guī)19部、地方性法規(guī)7部、部門規(guī)章44部、地方政府規(guī)章12部。梳理中對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的2部地方法規(guī)和3部政府規(guī)章進(jìn)行了修改。
?。ǘ┟裾块T推行行政執(zhí)法責(zé)任制的主要職能
縣級(jí)以上民政部門在全面推行本行政區(qū)域內(nèi)的民政行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，有組織領(lǐng)導(dǎo)、制定目標(biāo)、督促建立和落實(shí)制度、總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)以及提供必要的保障措施等職能，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是科學(xué)設(shè)定考核目標(biāo)。民政行政執(zhí)法責(zé)任制是一種普遍適用于民政行政執(zhí)法主體的層級(jí)監(jiān)督制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重要任務(wù)，是依照各級(jí)民政部門法定職責(zé)權(quán)限的不同，分別設(shè)定相應(yīng)的考核目標(biāo)。一方面，對(duì)本級(jí)民政行政執(zhí)法部門統(tǒng)一設(shè)定通用考核目標(biāo)。本級(jí)行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限各異，但都必須遵守綜合規(guī)范行政行為的法律、法規(guī)、規(guī)章。這些綜合法既規(guī)定了各部門的共同行為規(guī)范，又一并賦予各部門對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬或者委托的執(zhí)法組織以及下級(jí)部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)，據(jù)此可以對(duì)其統(tǒng)一設(shè)定通用考核目標(biāo)。民政部門對(duì)本級(jí)各行政執(zhí)法部門設(shè)定通用考核目標(biāo)的部分內(nèi)容，諸如要求各部門作出的抽象行政行為和具體行政行為在實(shí)體與程序上必須合法，必須遵守有關(guān)層級(jí)監(jiān)督制度，有義務(wù)在各自系統(tǒng)內(nèi)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，以及對(duì)下加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督、依法履行行政復(fù)議職能等。這些考核目標(biāo)設(shè)定后要保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。另一方面，對(duì)下一級(jí)民政部門統(tǒng)一設(shè)定考核目標(biāo)。下一級(jí)民政部門具有大體相同的職責(zé)權(quán)限，其行為規(guī)范也具有共性，對(duì)其考核目標(biāo)可以統(tǒng)一設(shè)定。從職責(zé)權(quán)限的角度設(shè)定考核目標(biāo)，既要考慮下一級(jí)民政部門的行政執(zhí)法權(quán)，又要考慮下一級(jí)民政部門的層級(jí)監(jiān)督權(quán)。從行為規(guī)范的角度設(shè)定考核目標(biāo)，還要考慮下一級(jí)民政部門自身遵守各項(xiàng)層級(jí)監(jiān)督制度的義務(wù)等。上述目標(biāo)設(shè)定后，也應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，除非涉及民政部門的有關(guān)法律依據(jù)發(fā)生變化以及本級(jí)民政部門的工作重心有所調(diào)整，一般不再改變，以增強(qiáng)制度執(zhí)行的連續(xù)性。
二是組織有效的檢查考評(píng)并落實(shí)獎(jiǎng)懲措施?？己四繕?biāo)的制定和下達(dá)，只是建立制度的第一步，而本行政區(qū)域內(nèi)所有應(yīng)當(dāng)建立行政執(zhí)法責(zé)任制的單位全部按要求建立相應(yīng)的制度。因此，民政部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作必須注重實(shí)效，加強(qiáng)對(duì)制度運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和督促落實(shí)的職能。一要加強(qiáng)日常監(jiān)督，搞好年終考核。對(duì)本級(jí)行政執(zhí)法部門和下級(jí)民政部門建立并落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)督促整改，解決制度落實(shí)中的“梗阻”現(xiàn)象，并建立監(jiān)督檔案。在此基礎(chǔ)上，采取普查或者重點(diǎn)抽查的方式進(jìn)行檢查督導(dǎo)，對(duì)廳機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)處室和下級(jí)民政部門作出相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)。二要啟動(dòng)社會(huì)評(píng)議，協(xié)調(diào)外部監(jiān)督。為真實(shí)、全面、客觀、公正地了解行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況和行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施效果，民政部門在推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，應(yīng)主動(dòng)啟動(dòng)社會(huì)評(píng)議機(jī)制。省民政廳聘請(qǐng)65名義務(wù)監(jiān)督員，對(duì)民政行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)、問(wèn)卷調(diào)查、收集信息、座談了解等多種渠道，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)民政廳法制環(huán)境和執(zhí)法形象進(jìn)行評(píng)價(jià)。三要兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)措施，落實(shí)責(zé)任追究。行政執(zhí)法責(zé)任制對(duì)依法行政的激勵(lì)約束作用，最終體現(xiàn)在根據(jù)執(zhí)法狀況的好壞兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲上，這是民政部門在推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制工作中應(yīng)當(dāng)督促落實(shí)的一項(xiàng)重要職責(zé)。從2008年起，省民政廳在全省民政系統(tǒng)開(kāi)展城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障工作目標(biāo)責(zé)任制，并實(shí)施全程全方位跟蹤考核，對(duì)優(yōu)等的單位和個(gè)人給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)了執(zhí)法人員的工作積極性。同時(shí)，對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行追究，近10年來(lái)，對(duì)23人進(jìn)行了行政追究，起到了一定的警示作用。
三是加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制工作的領(lǐng)導(dǎo)。民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和有效的保障措施。首先是，注重強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。省民政廳黨組高度重視法制工作，堅(jiān)持業(yè)務(wù)工作推進(jìn)與法制建設(shè)跟進(jìn)相結(jié)合，做到法制工作與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步檢查、同步考核，真正把民政法制建設(shè)擺上重要位置。省民政廳為強(qiáng)化法制工作，于2008年9月成立政策法規(guī)處，工作職能從辦公室分離出來(lái)。并注重發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的作用，堅(jiān)持重大決策和重要會(huì)議有法制機(jī)構(gòu)參與、重要文件由法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)、重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)由法制機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的原則。其次是，注重提高執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。行政執(zhí)法責(zé)任制度的實(shí)行有效地促進(jìn)了培訓(xùn)考核的經(jīng)常性和制度化。近年來(lái)，為了加強(qiáng)執(zhí)法人員的隊(duì)伍建設(shè)，省民政廳每年都制定廳領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部學(xué)法、用法計(jì)劃，還把法制建設(shè)的內(nèi)容列入廳黨組中心組學(xué)習(xí)的內(nèi)容。同時(shí)，積極組織機(jī)關(guān)干部參加民政部、省政府法制辦組織的各類法制培訓(xùn)班，并注重搞好本系統(tǒng)民政干部的法律知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)民政部門的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建設(shè)的新機(jī)制。省民政廳注重加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)督等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)與各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)配合，積極為開(kāi)展中心工作提供法制保障和服務(wù)，努力形成民政法制工作與民政業(yè)務(wù)工作相互融合、相互促進(jìn)的新機(jī)制。同時(shí)，在推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作中，充分尊重各地的首創(chuàng)精神，并通過(guò)先行示范、典型引路、總結(jié)交流等方式推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)新工作方法，使行政執(zhí)法責(zé)任制常抓常新，始終保持旺盛持久的生命力。