監(jiān)督法與司法監(jiān)督走向
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「內(nèi)容提要」 監(jiān)督法從制度層面，為個(gè)案監(jiān)督之爭(zhēng)畫(huà)上句號(hào)，意味著司法監(jiān)督制度走向明朗化。司法監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點(diǎn)解決審判工作、檢察工作中人民群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的問(wèn)題。個(gè)案監(jiān)督畢竟只能解決個(gè)別矛盾，而類案監(jiān)督則能推進(jìn)制度性、傾向性、普遍性問(wèn)題的解決，這正是類案監(jiān)督優(yōu)于個(gè)案監(jiān)督的根本所在。
個(gè)案監(jiān)督之爭(zhēng)塵埃落定人大對(duì)司法機(jī)關(guān)具體案件實(shí)施監(jiān)督，即人大個(gè)案監(jiān)督，始于1980年代后期。資料顯示，人大最早介入對(duì)具體案件的監(jiān)督是1984年全國(guó)人大會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)遼寧省臺(tái)安縣“三律師案”的監(jiān)督。
1984年年底，遼寧省臺(tái)安縣三位律師因?yàn)橐婪男修q護(hù)職責(zé)而被指責(zé)犯有包庇罪，兩次遭到逮捕，蒙冤長(zhǎng)達(dá)四年。全國(guó)人大會(huì)辦公廳信訪局受理后，根據(jù)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)指派，與最高人民法院、最高人民檢察院、司法部組成聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，一致確認(rèn)這是一起錯(cuò)案，應(yīng)予糾正。遼寧省鞍山市檢察院于1985年糾正了該案。然而兩年之后，鞍山市檢察院又重新認(rèn)定三律師犯有“包庇罪”，第二次將他們逮捕入獄。在全國(guó)人大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志多次過(guò)問(wèn)和最高人民檢察院的干預(yù)下，到1988年12月，鞍山市檢察院才徹底糾正了這一錯(cuò)案。
臺(tái)安縣“三律師案”后，地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督開(kāi)始提速加力。1987年11月，《遼寧省地方各級(jí)人大會(huì)監(jiān)督司法工作的暫行規(guī)定》率先對(duì)個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題作出規(guī)定。此后，各省級(jí)人大會(huì)，甚至市縣一級(jí)人大會(huì)相繼制定了有關(guān)加強(qiáng)人大對(duì)重大違法案件監(jiān)督的規(guī)定。其中，廣東、江西、江蘇等省還專門(mén)出臺(tái)了個(gè)案監(jiān)督的規(guī)定。這導(dǎo)致1990年代前后個(gè)案監(jiān)督在地方人大會(huì)廣泛開(kāi)展。但是，隨之而來(lái)的是關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論焦點(diǎn)是個(gè)案監(jiān)督的法律依據(jù)和運(yùn)行規(guī)程。
支持者認(rèn)為，憲法和組織法關(guān)于人大監(jiān)督法院、檢察院的職權(quán)規(guī)定，就是人大開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督的法律依據(jù)，人大司法監(jiān)督當(dāng)然可以包括具體案件。個(gè)案監(jiān)督可以由人大會(huì)、主任會(huì)議、人大專門(mén)委員會(huì)及會(huì)工作機(jī)構(gòu)分別開(kāi)展。
反對(duì)者指出，個(gè)案監(jiān)督缺少具體而明確的法律依據(jù)，人大監(jiān)督案件會(huì)影響司法獨(dú)立。人大及其會(huì)組成人員缺乏司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在會(huì)會(huì)議上討論一個(gè)案件明顯不妥，而以主任會(huì)議和工作機(jī)構(gòu)的名義對(duì)司法案件的定性判決進(jìn)行督辦或施加影響，甚至以人大會(huì)負(fù)責(zé)人名義批轉(zhuǎn)督辦案件，其程序公正性令人懷疑。
在實(shí)踐和爭(zhēng)論并行的過(guò)程中，高層一直以審慎的態(tài)度對(duì)待個(gè)案監(jiān)督。
1986年，全國(guó)人大會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)針對(duì)浙江省人大會(huì)關(guān)于“檢察院組織法第三條中規(guī)定‘如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定’，這里的‘重大問(wèn)題’是否包括‘重大案件’？”這一請(qǐng)示，作出的答復(fù)是：“重大問(wèn)題”包括重大案件，但在工作中，對(duì)具體刑事案件處理，似以由檢察院與上級(jí)檢察院和有關(guān)部門(mén)研究處理為好。
1989年，全國(guó)人大會(huì)工作報(bào)告中曾有這樣的表述：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時(shí)，不直接處理具體案件。對(duì)法院、檢察院的工作有意見(jiàn)，可以提出質(zhì)詢和詢問(wèn)。糾正錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦。”
1990年代以后，隨著個(gè)案監(jiān)督在地方人大廣泛開(kāi)展，全國(guó)人大會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督的態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變，肯定中包含慎重、穩(wěn)健。但在公開(kāi)報(bào)道中，尚沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這一階段全國(guó)人大會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督的實(shí)例。
1999年11月，九屆全國(guó)人大會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，人大對(duì)審判、檢察工作中重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督，要遵循不直接辦案，不代行審判權(quán)、檢察權(quán)的原則，事后監(jiān)督的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)的原則，依照法定程序監(jiān)督的原則，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則等。也就是說(shuō)，人大即使開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督，也只能是司法判決后按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督。
足以表達(dá)高層對(duì)“個(gè)案監(jiān)督”意圖的一件標(biāo)志性事件是，1999年，為了加強(qiáng)及規(guī)范個(gè)案監(jiān)督，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向全國(guó)人大會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定（草案）》，該草案經(jīng)過(guò)兩次會(huì)審議，因引起廣泛爭(zhēng)議而中止審議，這一規(guī)定草案最后流產(chǎn)。
在監(jiān)督法立法的20年時(shí)間里，個(gè)案監(jiān)督一直是個(gè)飽受爭(zhēng)議的話題。2006年8月出臺(tái)的監(jiān)督法，最終沒(méi)有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督的內(nèi)容。
至此，關(guān)于個(gè)案監(jiān)督是否上升到立法層面的爭(zhēng)論已經(jīng)塵埃落定。這意味著人大司法監(jiān)督的內(nèi)容和方向已經(jīng)明朗化。監(jiān)督法通過(guò)后，甘肅等省有關(guān)司法案件監(jiān)督的法規(guī)和制度旋即被清理、廢除。
衡陽(yáng)“否決”與興城“特調(diào)會(huì)”事件談及人大司法監(jiān)督，有兩個(gè)典型的實(shí)踐案例。
一個(gè)案例是，2007年湖南省衡陽(yáng)市人大否決市中級(jí)法院工作報(bào)告事件。
2007年1月24日，衡陽(yáng)中級(jí)人民法院工作報(bào)告因贊成票未達(dá)到應(yīng)到代表人數(shù)一半以上，未能獲得通過(guò)，原因在于代表們對(duì)法院的工作不滿。衡陽(yáng)中級(jí)法院被人大代表斥為“有法不依，司法不公；判人情官司，誰(shuí)有錢(qián)幫誰(shuí)；法院領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)茶樓；法院門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”。
“否決案”敦促衡陽(yáng)中級(jí)法院“開(kāi)門(mén)整頓”。因整改效果明顯，3個(gè)月后，即4月29日，衡陽(yáng)市第十二屆人民代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議全票通過(guò)衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告。
人大代表以審議、批評(píng)甚至否決工作報(bào)告方式實(shí)行監(jiān)督，被公眾普遍譽(yù)為人大司法監(jiān)督促進(jìn)公正司法的經(jīng)典案例。
衡陽(yáng)中級(jí)人民法院的整改報(bào)告顯示了“否決”的力量。這一報(bào)告顯示，針對(duì)“有法不依，司法不公”問(wèn)題，衡陽(yáng)中院重新復(fù)查了公眾對(duì)法院不滿意的88件案件，決定再審的案件7件，糾正執(zhí)行不當(dāng)、不快的案件12件，9件呈請(qǐng)上級(jí)法院復(fù)查，對(duì)涉及基層法院的案件，督辦26件，限期審查完畢，其中已糾正3件。部分人大代表反映強(qiáng)烈的少數(shù)法院工作人員違法違紀(jì)行為成為整頓重點(diǎn)，共收集、查訪法官違法違紀(jì)線索12條。
另一個(gè)案例是，2003年，遼寧省興城市人大會(huì)成立紅崖子糧庫(kù)執(zhí)行案件特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，并根據(jù)自己的調(diào)查結(jié)果，“責(zé)成”興城市法院撤銷原裁定。
據(jù)報(bào)道，1997年，遼寧省興城市紅崖子糧庫(kù)卷入一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)糾紛案。經(jīng)過(guò)初審、二審程序后，糧庫(kù)的一些財(cái)產(chǎn)被興城市法院查封。法院委托一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，準(zhǔn)備給原告抵債。紅崖子糧庫(kù)認(rèn)為，法院的執(zhí)法過(guò)程中有失公平，不但造成了糧庫(kù)的直接損失，也造成國(guó)有資產(chǎn)流失，向興城市人大會(huì)提出申訴。興城市人大會(huì)審議后作出決定，就紅崖子糧庫(kù)的申訴案件于2003年7月成立糧庫(kù)執(zhí)行案件特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，介入調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，興城市人大會(huì)作出一項(xiàng)決議，責(zé)成興城市人民法院撤銷原裁定，對(duì)案件按照法律程序重新審理。興城市人民法院立刻按人大會(huì)的決議對(duì)此案按程序進(jìn)行了重新調(diào)查審理，并于2003年7月8日作出民事裁定書(shū)，裁定撤銷該法院下達(dá)的執(zhí)行裁定書(shū)。
興城市人大會(huì)責(zé)成法院撤銷這一執(zhí)行裁定的決議，由于牽涉是否“越位”監(jiān)督法院等敏感問(wèn)題，引起了激烈的爭(zhēng)論。
從興城市人大會(huì)成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，做出決議“責(zé)成”法院撤銷原裁定，到衡陽(yáng)市人大否決市中級(jí)法院工作報(bào)告，促使法院復(fù)查88件案件，喻示著通過(guò)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等方式解決司法的共性問(wèn)題，已成為司法監(jiān)督的實(shí)踐選擇。
司法監(jiān)督方向?qū)嶋H上，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)立足宏觀的共性問(wèn)題，而不是微觀的個(gè)案，漸漸成為高層關(guān)于開(kāi)展司法監(jiān)督的導(dǎo)向性意見(jiàn)。
“根據(jù)全國(guó)人大職能，不對(duì)個(gè)別案件進(jìn)行監(jiān)督，以確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案。”全國(guó)人大內(nèi)司委副主任委員顧金池認(rèn)為，從根本上保證公正司法還要*司法機(jī)關(guān)自身的制度建設(shè)，比如堅(jiān)持司法公開(kāi)，推進(jìn)司法改等，這是最主要的。司法監(jiān)督的主要目的是推動(dòng)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部制度建設(shè)。全國(guó)人大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)喬曉陽(yáng)也指出，憲法對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)劃分明確，人大可通過(guò)質(zhì)詢方式監(jiān)督，最后還可以行使罷免權(quán)。如片面強(qiáng)調(diào)個(gè)案監(jiān)督，很可能是換一批人腐敗。
十屆全國(guó)人大會(huì)延續(xù)了“宏觀監(jiān)督”這一思路。2003年，全國(guó)人大會(huì)把解決超期羈押?jiǎn)栴}作為監(jiān)督重點(diǎn)，督促和支持“兩高”和公安部集中開(kāi)展了全面清理超期羈押?jiǎn)栴}的專項(xiàng)工作。超期羈押案件由2003年的24921人次減少到2005年的271人次，并形成了一套解決超期羈押?jiǎn)栴}的長(zhǎng)效機(jī)制。
十屆全國(guó)人大會(huì)五年共聽(tīng)取和審議“兩高”八個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，主題分別為加強(qiáng)基層法院和檢察院建設(shè)、加強(qiáng)審判監(jiān)督和法律監(jiān)督、規(guī)范司法行為和執(zhí)法行為等。全國(guó)人大會(huì)有關(guān)人士指出，司法監(jiān)督工作的指向，著眼于普遍性問(wèn)題，而不是對(duì)具體個(gè)案的監(jiān)督。
正如全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇所說(shuō)，依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，人大會(huì)對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點(diǎn)解決審判工作、檢察工作中群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的問(wèn)題，促進(jìn)公正司法。
而全國(guó)人大會(huì)法工委副主任李飛在2006年中國(guó)民主法制出版社出版的《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》一書(shū)中，更是提出“類案監(jiān)督”概念，以區(qū)別于個(gè)案監(jiān)督。李飛說(shuō)：“開(kāi)展對(duì)‘兩院’的工作評(píng)議，也可以說(shuō)是類案監(jiān)督，有利于更好地處理人大會(huì)監(jiān)督與保障‘兩院’依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。”
通過(guò)對(duì)同一類型案件的監(jiān)督，可以解析并督促解決類案所存在制度問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、司法共性問(wèn)題，以維護(hù)社會(huì)公平正義。這是司法監(jiān)督的具體途徑和主要內(nèi)容，也是監(jiān)督法關(guān)于人大司法監(jiān)督的立法精神所在。
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)類案監(jiān)督并不意味著忽視個(gè)案。因?yàn)轭惏竵?lái)源于個(gè)案的累積，類案往往需要從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)線索和趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，關(guān)注個(gè)案是類案監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)性工作。個(gè)案監(jiān)督畢竟只能解決點(diǎn)上的矛盾，而類案監(jiān)督則能推進(jìn)制度性、傾向性、普遍性問(wèn)題的解決，這正是類案監(jiān)督優(yōu)于個(gè)案監(jiān)督的根本所在。
司法監(jiān)督的規(guī)程從現(xiàn)實(shí)情況看，司法不公、司法腐敗現(xiàn)象仍然存在。為了促進(jìn)公正司法，對(duì)“兩院”加強(qiáng)監(jiān)督是必要的。人大對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是憲法原則，而司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)也是憲法原則。開(kāi)展司法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這兩個(gè)原則的統(tǒng)一，并且應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定規(guī)程進(jìn)行。
依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，人大會(huì)開(kāi)展司法監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個(gè)方面。一是法律監(jiān)督。按照監(jiān)督法的規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)有權(quán)審查“兩高”作出的同法律規(guī)定相抵觸的司法解釋，并依法作出處理。2007年元旦，廣州律師周玉忠向全國(guó)人大會(huì)寄出了一份快遞，請(qǐng)求全國(guó)人大會(huì)對(duì)最高人民法院的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)行審查，呼吁城鄉(xiāng)“同命同價(jià)”。全國(guó)人大會(huì)一旦啟動(dòng)備案審查監(jiān)督的程序，將意味著有明確的處理結(jié)果。但是，這一法律程序不會(huì)輕易啟動(dòng)。二是工作監(jiān)督。工作監(jiān)督包括聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查，受理人民群眾的申訴、控告，詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查，審議和決定撤職案等多種形式。監(jiān)督法突出了人大會(huì)對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)解決如告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不糾、司法不公等共性的問(wèn)題，促進(jìn)公正司法。
“對(duì)于人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督，也要抓住審判工作和檢察工作中影響司法公正的傾向性、普遍性的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)公正司法。”2006年11月8日，全國(guó)人大會(huì)法工委副主任李飛在“中國(guó)人大網(wǎng)”解讀監(jiān)督法時(shí)指出，聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，是人大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)基本的、主要的形式。
監(jiān)督法規(guī)定，人大會(huì)確定聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題的基本途徑，是本級(jí)人大會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題，人大會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題，人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題，社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。還有，可以要求“兩院”向本級(jí)人大會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。
人大會(huì)開(kāi)展司法監(jiān)督有兩個(gè)程序：一個(gè)是法律程序；另一個(gè)是工作程序。
在司法監(jiān)督中，人大會(huì)集體行使職權(quán)，比如聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告等，這是法律程序。而主任會(huì)議，人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)的調(diào)查、初審、發(fā)出有關(guān)建議書(shū)等，屬于工作程序。工作程序?yàn)榉沙绦蚍?wù)，但不是法律意義上的司法監(jiān)督。還有，由人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)、主任會(huì)議或者分管副主任向“兩院”轉(zhuǎn)交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問(wèn)題，也不屬于法律意義上的司法監(jiān)督。李飛指出，轉(zhuǎn)交這些信訪反映的問(wèn)題，“作為啟動(dòng)‘兩院’內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)渠道，起了積極作用。這樣做是可以的，但不屬于人大會(huì)集體行使對(duì)‘兩院’工作的監(jiān)督職權(quán)，而是屬于處理涉法涉訴的信訪工作問(wèn)題，監(jiān)督法對(duì)此可以不作規(guī)定”。
個(gè)案監(jiān)督之爭(zhēng)塵埃落定人大對(duì)司法機(jī)關(guān)具體案件實(shí)施監(jiān)督，即人大個(gè)案監(jiān)督，始于1980年代后期。資料顯示，人大最早介入對(duì)具體案件的監(jiān)督是1984年全國(guó)人大會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)遼寧省臺(tái)安縣“三律師案”的監(jiān)督。
1984年年底，遼寧省臺(tái)安縣三位律師因?yàn)橐婪男修q護(hù)職責(zé)而被指責(zé)犯有包庇罪，兩次遭到逮捕，蒙冤長(zhǎng)達(dá)四年。全國(guó)人大會(huì)辦公廳信訪局受理后，根據(jù)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)指派，與最高人民法院、最高人民檢察院、司法部組成聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，一致確認(rèn)這是一起錯(cuò)案，應(yīng)予糾正。遼寧省鞍山市檢察院于1985年糾正了該案。然而兩年之后，鞍山市檢察院又重新認(rèn)定三律師犯有“包庇罪”，第二次將他們逮捕入獄。在全國(guó)人大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志多次過(guò)問(wèn)和最高人民檢察院的干預(yù)下，到1988年12月，鞍山市檢察院才徹底糾正了這一錯(cuò)案。
臺(tái)安縣“三律師案”后，地方人大開(kāi)展司法監(jiān)督開(kāi)始提速加力。1987年11月，《遼寧省地方各級(jí)人大會(huì)監(jiān)督司法工作的暫行規(guī)定》率先對(duì)個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題作出規(guī)定。此后，各省級(jí)人大會(huì)，甚至市縣一級(jí)人大會(huì)相繼制定了有關(guān)加強(qiáng)人大對(duì)重大違法案件監(jiān)督的規(guī)定。其中，廣東、江西、江蘇等省還專門(mén)出臺(tái)了個(gè)案監(jiān)督的規(guī)定。這導(dǎo)致1990年代前后個(gè)案監(jiān)督在地方人大會(huì)廣泛開(kāi)展。但是，隨之而來(lái)的是關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的爭(zhēng)論，爭(zhēng)論焦點(diǎn)是個(gè)案監(jiān)督的法律依據(jù)和運(yùn)行規(guī)程。
支持者認(rèn)為，憲法和組織法關(guān)于人大監(jiān)督法院、檢察院的職權(quán)規(guī)定，就是人大開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督的法律依據(jù)，人大司法監(jiān)督當(dāng)然可以包括具體案件。個(gè)案監(jiān)督可以由人大會(huì)、主任會(huì)議、人大專門(mén)委員會(huì)及會(huì)工作機(jī)構(gòu)分別開(kāi)展。
反對(duì)者指出，個(gè)案監(jiān)督缺少具體而明確的法律依據(jù)，人大監(jiān)督案件會(huì)影響司法獨(dú)立。人大及其會(huì)組成人員缺乏司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在會(huì)會(huì)議上討論一個(gè)案件明顯不妥，而以主任會(huì)議和工作機(jī)構(gòu)的名義對(duì)司法案件的定性判決進(jìn)行督辦或施加影響，甚至以人大會(huì)負(fù)責(zé)人名義批轉(zhuǎn)督辦案件，其程序公正性令人懷疑。
在實(shí)踐和爭(zhēng)論并行的過(guò)程中，高層一直以審慎的態(tài)度對(duì)待個(gè)案監(jiān)督。
1986年，全國(guó)人大會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)針對(duì)浙江省人大會(huì)關(guān)于“檢察院組織法第三條中規(guī)定‘如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定’，這里的‘重大問(wèn)題’是否包括‘重大案件’？”這一請(qǐng)示，作出的答復(fù)是：“重大問(wèn)題”包括重大案件，但在工作中，對(duì)具體刑事案件處理，似以由檢察院與上級(jí)檢察院和有關(guān)部門(mén)研究處理為好。
1989年，全國(guó)人大會(huì)工作報(bào)告中曾有這樣的表述：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時(shí)，不直接處理具體案件。對(duì)法院、檢察院的工作有意見(jiàn)，可以提出質(zhì)詢和詢問(wèn)。糾正錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦。”
1990年代以后，隨著個(gè)案監(jiān)督在地方人大廣泛開(kāi)展，全國(guó)人大會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督的態(tài)度開(kāi)始轉(zhuǎn)變，肯定中包含慎重、穩(wěn)健。但在公開(kāi)報(bào)道中，尚沒(méi)有發(fā)現(xiàn)這一階段全國(guó)人大會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督的實(shí)例。
1999年11月，九屆全國(guó)人大會(huì)委員長(zhǎng)李鵬在省、自治區(qū)、直轄市人大會(huì)負(fù)責(zé)人座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，人大對(duì)審判、檢察工作中重大違法案件進(jìn)行監(jiān)督，要遵循不直接辦案，不代行審判權(quán)、檢察權(quán)的原則，事后監(jiān)督的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán)的原則，依照法定程序監(jiān)督的原則，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則等。也就是說(shuō)，人大即使開(kāi)展個(gè)案監(jiān)督，也只能是司法判決后按照法定程序進(jìn)行監(jiān)督。
足以表達(dá)高層對(duì)“個(gè)案監(jiān)督”意圖的一件標(biāo)志性事件是，1999年，為了加強(qiáng)及規(guī)范個(gè)案監(jiān)督，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向全國(guó)人大會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定（草案）》，該草案經(jīng)過(guò)兩次會(huì)審議，因引起廣泛爭(zhēng)議而中止審議，這一規(guī)定草案最后流產(chǎn)。
在監(jiān)督法立法的20年時(shí)間里，個(gè)案監(jiān)督一直是個(gè)飽受爭(zhēng)議的話題。2006年8月出臺(tái)的監(jiān)督法，最終沒(méi)有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督的內(nèi)容。
至此，關(guān)于個(gè)案監(jiān)督是否上升到立法層面的爭(zhēng)論已經(jīng)塵埃落定。這意味著人大司法監(jiān)督的內(nèi)容和方向已經(jīng)明朗化。監(jiān)督法通過(guò)后，甘肅等省有關(guān)司法案件監(jiān)督的法規(guī)和制度旋即被清理、廢除。
衡陽(yáng)“否決”與興城“特調(diào)會(huì)”事件談及人大司法監(jiān)督，有兩個(gè)典型的實(shí)踐案例。
一個(gè)案例是，2007年湖南省衡陽(yáng)市人大否決市中級(jí)法院工作報(bào)告事件。
2007年1月24日，衡陽(yáng)中級(jí)人民法院工作報(bào)告因贊成票未達(dá)到應(yīng)到代表人數(shù)一半以上，未能獲得通過(guò)，原因在于代表們對(duì)法院的工作不滿。衡陽(yáng)中級(jí)法院被人大代表斥為“有法不依，司法不公；判人情官司，誰(shuí)有錢(qián)幫誰(shuí)；法院領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)茶樓；法院門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”。
“否決案”敦促衡陽(yáng)中級(jí)法院“開(kāi)門(mén)整頓”。因整改效果明顯，3個(gè)月后，即4月29日，衡陽(yáng)市第十二屆人民代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議全票通過(guò)衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告。
人大代表以審議、批評(píng)甚至否決工作報(bào)告方式實(shí)行監(jiān)督，被公眾普遍譽(yù)為人大司法監(jiān)督促進(jìn)公正司法的經(jīng)典案例。
衡陽(yáng)中級(jí)人民法院的整改報(bào)告顯示了“否決”的力量。這一報(bào)告顯示，針對(duì)“有法不依，司法不公”問(wèn)題，衡陽(yáng)中院重新復(fù)查了公眾對(duì)法院不滿意的88件案件，決定再審的案件7件，糾正執(zhí)行不當(dāng)、不快的案件12件，9件呈請(qǐng)上級(jí)法院復(fù)查，對(duì)涉及基層法院的案件，督辦26件，限期審查完畢，其中已糾正3件。部分人大代表反映強(qiáng)烈的少數(shù)法院工作人員違法違紀(jì)行為成為整頓重點(diǎn)，共收集、查訪法官違法違紀(jì)線索12條。
另一個(gè)案例是，2003年，遼寧省興城市人大會(huì)成立紅崖子糧庫(kù)執(zhí)行案件特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，并根據(jù)自己的調(diào)查結(jié)果，“責(zé)成”興城市法院撤銷原裁定。
據(jù)報(bào)道，1997年，遼寧省興城市紅崖子糧庫(kù)卷入一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)糾紛案。經(jīng)過(guò)初審、二審程序后，糧庫(kù)的一些財(cái)產(chǎn)被興城市法院查封。法院委托一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，準(zhǔn)備給原告抵債。紅崖子糧庫(kù)認(rèn)為，法院的執(zhí)法過(guò)程中有失公平，不但造成了糧庫(kù)的直接損失，也造成國(guó)有資產(chǎn)流失，向興城市人大會(huì)提出申訴。興城市人大會(huì)審議后作出決定，就紅崖子糧庫(kù)的申訴案件于2003年7月成立糧庫(kù)執(zhí)行案件特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，介入調(diào)查。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，興城市人大會(huì)作出一項(xiàng)決議，責(zé)成興城市人民法院撤銷原裁定，對(duì)案件按照法律程序重新審理。興城市人民法院立刻按人大會(huì)的決議對(duì)此案按程序進(jìn)行了重新調(diào)查審理，并于2003年7月8日作出民事裁定書(shū)，裁定撤銷該法院下達(dá)的執(zhí)行裁定書(shū)。
興城市人大會(huì)責(zé)成法院撤銷這一執(zhí)行裁定的決議，由于牽涉是否“越位”監(jiān)督法院等敏感問(wèn)題，引起了激烈的爭(zhēng)論。
從興城市人大會(huì)成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，做出決議“責(zé)成”法院撤銷原裁定，到衡陽(yáng)市人大否決市中級(jí)法院工作報(bào)告，促使法院復(fù)查88件案件，喻示著通過(guò)聽(tīng)取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等方式解決司法的共性問(wèn)題，已成為司法監(jiān)督的實(shí)踐選擇。
司法監(jiān)督方向?qū)嶋H上，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)立足宏觀的共性問(wèn)題，而不是微觀的個(gè)案，漸漸成為高層關(guān)于開(kāi)展司法監(jiān)督的導(dǎo)向性意見(jiàn)。
“根據(jù)全國(guó)人大職能，不對(duì)個(gè)別案件進(jìn)行監(jiān)督，以確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案。”全國(guó)人大內(nèi)司委副主任委員顧金池認(rèn)為，從根本上保證公正司法還要*司法機(jī)關(guān)自身的制度建設(shè)，比如堅(jiān)持司法公開(kāi)，推進(jìn)司法改等，這是最主要的。司法監(jiān)督的主要目的是推動(dòng)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部制度建設(shè)。全國(guó)人大會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)喬曉陽(yáng)也指出，憲法對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)劃分明確，人大可通過(guò)質(zhì)詢方式監(jiān)督，最后還可以行使罷免權(quán)。如片面強(qiáng)調(diào)個(gè)案監(jiān)督，很可能是換一批人腐敗。
十屆全國(guó)人大會(huì)延續(xù)了“宏觀監(jiān)督”這一思路。2003年，全國(guó)人大會(huì)把解決超期羈押?jiǎn)栴}作為監(jiān)督重點(diǎn)，督促和支持“兩高”和公安部集中開(kāi)展了全面清理超期羈押?jiǎn)栴}的專項(xiàng)工作。超期羈押案件由2003年的24921人次減少到2005年的271人次，并形成了一套解決超期羈押?jiǎn)栴}的長(zhǎng)效機(jī)制。
十屆全國(guó)人大會(huì)五年共聽(tīng)取和審議“兩高”八個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，主題分別為加強(qiáng)基層法院和檢察院建設(shè)、加強(qiáng)審判監(jiān)督和法律監(jiān)督、規(guī)范司法行為和執(zhí)法行為等。全國(guó)人大會(huì)有關(guān)人士指出，司法監(jiān)督工作的指向，著眼于普遍性問(wèn)題，而不是對(duì)具體個(gè)案的監(jiān)督。
正如全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇所說(shuō)，依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，人大會(huì)對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，重點(diǎn)解決審判工作、檢察工作中群眾反映強(qiáng)烈、帶有共性的問(wèn)題，促進(jìn)公正司法。
而全國(guó)人大會(huì)法工委副主任李飛在2006年中國(guó)民主法制出版社出版的《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》一書(shū)中，更是提出“類案監(jiān)督”概念，以區(qū)別于個(gè)案監(jiān)督。李飛說(shuō)：“開(kāi)展對(duì)‘兩院’的工作評(píng)議，也可以說(shuō)是類案監(jiān)督，有利于更好地處理人大會(huì)監(jiān)督與保障‘兩院’依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。”
通過(guò)對(duì)同一類型案件的監(jiān)督，可以解析并督促解決類案所存在制度問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、司法共性問(wèn)題，以維護(hù)社會(huì)公平正義。這是司法監(jiān)督的具體途徑和主要內(nèi)容，也是監(jiān)督法關(guān)于人大司法監(jiān)督的立法精神所在。
當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)類案監(jiān)督并不意味著忽視個(gè)案。因?yàn)轭惏竵?lái)源于個(gè)案的累積，類案往往需要從個(gè)案中發(fā)現(xiàn)線索和趨勢(shì)?？梢哉f(shuō)，關(guān)注個(gè)案是類案監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)性工作。個(gè)案監(jiān)督畢竟只能解決點(diǎn)上的矛盾，而類案監(jiān)督則能推進(jìn)制度性、傾向性、普遍性問(wèn)題的解決，這正是類案監(jiān)督優(yōu)于個(gè)案監(jiān)督的根本所在。
司法監(jiān)督的規(guī)程從現(xiàn)實(shí)情況看，司法不公、司法腐敗現(xiàn)象仍然存在。為了促進(jìn)公正司法，對(duì)“兩院”加強(qiáng)監(jiān)督是必要的。人大對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是憲法原則，而司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)也是憲法原則。開(kāi)展司法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這兩個(gè)原則的統(tǒng)一，并且應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定規(guī)程進(jìn)行。
依照憲法和有關(guān)法律規(guī)定，人大會(huì)開(kāi)展司法監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩個(gè)方面。一是法律監(jiān)督。按照監(jiān)督法的規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)有權(quán)審查“兩高”作出的同法律規(guī)定相抵觸的司法解釋，并依法作出處理。2007年元旦，廣州律師周玉忠向全國(guó)人大會(huì)寄出了一份快遞，請(qǐng)求全國(guó)人大會(huì)對(duì)最高人民法院的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》進(jìn)行審查，呼吁城鄉(xiāng)“同命同價(jià)”。全國(guó)人大會(huì)一旦啟動(dòng)備案審查監(jiān)督的程序，將意味著有明確的處理結(jié)果。但是，這一法律程序不會(huì)輕易啟動(dòng)。二是工作監(jiān)督。工作監(jiān)督包括聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展執(zhí)法檢查，受理人民群眾的申訴、控告，詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查，審議和決定撤職案等多種形式。監(jiān)督法突出了人大會(huì)對(duì)“兩院”工作的監(jiān)督，主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，督促司法機(jī)關(guān)解決如告狀難、執(zhí)行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯(cuò)案不糾、司法不公等共性的問(wèn)題，促進(jìn)公正司法。
“對(duì)于人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督，也要抓住審判工作和檢察工作中影響司法公正的傾向性、普遍性的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)公正司法。”2006年11月8日，全國(guó)人大會(huì)法工委副主任李飛在“中國(guó)人大網(wǎng)”解讀監(jiān)督法時(shí)指出，聽(tīng)取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告，是人大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)基本的、主要的形式。
監(jiān)督法規(guī)定，人大會(huì)確定聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題的基本途徑，是本級(jí)人大會(huì)在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)集中反映的問(wèn)題，人大會(huì)組成人員提出的比較集中的問(wèn)題，人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，人民來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題，社會(huì)普遍關(guān)注的其他問(wèn)題。還有，可以要求“兩院”向本級(jí)人大會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作。
人大會(huì)開(kāi)展司法監(jiān)督有兩個(gè)程序：一個(gè)是法律程序；另一個(gè)是工作程序。
在司法監(jiān)督中，人大會(huì)集體行使職權(quán)，比如聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告等，這是法律程序。而主任會(huì)議，人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)的調(diào)查、初審、發(fā)出有關(guān)建議書(shū)等，屬于工作程序。工作程序?yàn)榉沙绦蚍?wù)，但不是法律意義上的司法監(jiān)督。還有，由人大專門(mén)委員會(huì)、會(huì)工作機(jī)構(gòu)、主任會(huì)議或者分管副主任向“兩院”轉(zhuǎn)交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問(wèn)題，也不屬于法律意義上的司法監(jiān)督。李飛指出，轉(zhuǎn)交這些信訪反映的問(wèn)題，“作為啟動(dòng)‘兩院’內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的一個(gè)渠道，起了積極作用。這樣做是可以的，但不屬于人大會(huì)集體行使對(duì)‘兩院’工作的監(jiān)督職權(quán)，而是屬于處理涉法涉訴的信訪工作問(wèn)題，監(jiān)督法對(duì)此可以不作規(guī)定”。