淺談地方政府間關(guān)系的法律重構(gòu)

摘要：　地方政府間關(guān)系包括基于上下級關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。改革開放后，我國地方政府間關(guān)系在競爭與合作中出現(xiàn)了一些問題，例如，地方保護(hù)主義和跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈。對地方政府間關(guān)系進(jìn)行法律重構(gòu)的路徑有修改我國憲法、地方組織法，對地方政府間關(guān)系作出規(guī)定;制定《地方政府關(guān)系法》，調(diào)整地方政府間關(guān)系;制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，對地方政府間關(guān)系作詳細(xì)規(guī)定。

關(guān)鍵詞：　地方政府間關(guān)系　法律重構(gòu)　地方保護(hù)主義

一、地方政府間關(guān)系含義的界定

1937年，美國學(xué)者克萊德·F·斯奈德在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文中最早提出了“政府間關(guān)系”(IntergovernmentalRelations)這個名詞。1953年，美國國會成立了“政府間關(guān)系”臨時委員會。但是，直到20世紀(jì)60年代，美國行政學(xué)界才對“政府間關(guān)系”的含義進(jìn)行了界定。1960年美國學(xué)者安德森立足于美國聯(lián)邦制，指出政府間關(guān)系是“各類的和各級政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動，以及它們之間的相互作用?！?/p>

我國臺灣學(xué)者陳德禹將府際關(guān)系中的互動關(guān)系分為靜態(tài)和動態(tài)兩個層面，靜態(tài)層面中包含中央與地方政府之間的權(quán)限劃分和法規(guī)制度的問題、部門與部門之間的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，和人事行政中所討論的公務(wù)員彼此的職位等級關(guān)系等等。動態(tài)層面則包含了各級政府所共同擴(kuò)張性功能的連接性行為以及政府追求目標(biāo)與執(zhí)行政策時，代表各政府部門的官員行為。

對地方政府間關(guān)系含義的界定，首先要明確，本文所指政府為狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)。對于聯(lián)邦制國家而言，“地方政府”就是指州以下的各級政府;對于單一制國家而言，“地方政府”是指中央政府以下的各級政府。

我國學(xué)者林尚立認(rèn)為地方政府關(guān)系是包括基于上下級關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間的橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其中橫向關(guān)系包括平行的同級地方政府關(guān)系和交叉的不同級地方政府關(guān)系。地方政府間的縱向關(guān)系作為中央地方政府間關(guān)系的延伸，更具有政治意義，相比之下，地方政府間的橫向關(guān)系在競爭與合作過程中顯示出了經(jīng)濟(jì)意義。

綜上，本文認(rèn)為地方政府間關(guān)系是指中央政府以下的各級地方政府間利益博弈與權(quán)利互動的一種關(guān)系。本文研究的地方政府關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系，如前述林尚立的觀點。本文所研究之地方政府間關(guān)系是一種縱橫交錯的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，是指各不同級或同級的地方政府間的溝通交流和往來聯(lián)系。

二、我國地方政府間關(guān)系涉及問題

由于府際關(guān)關(guān)注管理的收益、權(quán)力及幅度。所以，府際關(guān)系實質(zhì)上是政府間利益分配和權(quán)力配置的關(guān)系。涉及到利益分配的府際關(guān)系有自身問題存在。

(一)我國地方政府間合作涉及主要問題

為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，形成一個統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，為有效治理區(qū)域性公共事務(wù)，解除行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迷局，有效地配置資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府間的合作是必要的，但是在合作中也有很多問題。

第一，地方保護(hù)主義。中國地方政府間的府際關(guān)系，是中央政府和地方政府間的府際關(guān)系的延伸，改革開放后，一方面，省級政府向下級政府分權(quán)，向知識密集地區(qū)、沿海地區(qū)、交通便利地區(qū)分權(quán)，以帶動全省、全市、全自治區(qū)的發(fā)展。因此下級政府獲得了一定的自主權(quán)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但同時也產(chǎn)生了地方保護(hù)主義和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，地區(qū)之間的矛盾和沖突有所增加。29由于短視效應(yīng)，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下追求該地方的短期經(jīng)濟(jì)利益，放棄對于整個經(jīng)濟(jì)區(qū)域的長期規(guī)劃，不合作成為博弈之后的理性選擇。

第二，地方政府間合作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府間的合作戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一性。例如珠三角地區(qū)，仍能發(fā)現(xiàn)在自身發(fā)展內(nèi)在邏輯的驅(qū)動下，進(jìn)行著相似度高的產(chǎn)業(yè)建設(shè)。各地競相出臺優(yōu)惠政策，存在重復(fù)建設(shè)、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和浪費現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、無序競爭導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益的損失。要共享區(qū)域合作利益，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置就要積極進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、發(fā)揮各自優(yōu)勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)。

第三，地方政府間合作制度化程度低。目前的地方政府間合作基本靠地方領(lǐng)導(dǎo)人帶動，缺乏制度化的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制。地方領(lǐng)導(dǎo)人的變動會影響到制度化程度低的地方政府間合作，原有的合作機(jī)制很有可能被架空。加之現(xiàn)有地方政府間合作基本停留在初級的會議磋商上，缺少可長期進(jìn)行的成熟的合作機(jī)制，使得合作難以有更高的效率、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。

第四，中央政府角色缺位。現(xiàn)在論及的雖為地方政府間的合作，但是，單一制國家的背景下，中央政府應(yīng)該在地方政府間合作中擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)者和政策供給者的角色，但是現(xiàn)有情況是在地方政府自主權(quán)增大的同時，中央政府角色缺位，在缺乏宏觀制度供給的環(huán)境下，地方政府間關(guān)系難以長期有序進(jìn)行。

第五，缺乏相應(yīng)的法律與制度保障。我國《憲法》第89條規(guī)定：“中央政府(國務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;第108條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)決定?！蔽覈鴳椃ㄒ?guī)定了各級政府的管理事務(wù)范圍，但是沒有規(guī)定地方政府間合作的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分、上級政府在地方政府間合作的角色等問題。

(二)我國地方政府間競爭涉及主要問題

第一，重復(fù)建設(shè)問題。由于缺乏長期計劃和區(qū)域規(guī)劃，地方政府間進(jìn)行著盲目的競爭。在本地經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，地方政府從個體理性出發(fā)，盲目上項目，出現(xiàn)了羊毛大戰(zhàn)、生豬大戰(zhàn)等100多種地區(qū)大戰(zhàn)。如重慶和成都之間進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)競爭就出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)問題。兩地競相出臺優(yōu)惠政策，爭奪投資者。雖然重復(fù)建設(shè)并不必然有損于市場競爭，但是一定要把握在一定度上，否則就會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的后果。造成經(jīng)濟(jì)效率的低下。

第二，貿(mào)易爭端問題。地方政府有時存在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的角色錯位問題，常常直接干預(yù)到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在上述重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生過剩的生產(chǎn)能力的情況下，有些地方政府為了緩解壓力，干預(yù)銷售市場領(lǐng)域，針對外地商品設(shè)定歧視性價格、設(shè)定重復(fù)性檢驗、重復(fù)認(rèn)證及設(shè)定特定行政許可等方式來限制地方之間產(chǎn)品的自由流通，來解決本地區(qū)的生產(chǎn)能力過剩問題。這必然引發(fā)地方之間的貿(mào)易爭端。

第三，跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈問題。在自身理性的驅(qū)動下，一些地方政府追求自身利益最大化的行為也導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理的失靈。例如，河流上游政府積極采取措施限制本地企業(yè)向河流排放污染物，投入大量的成本維護(hù)河流清潔。于此同時，下游地區(qū)就享受著上游地方政府治理河流帶來的正外部效應(yīng)，卻不用花成本。這樣長久以往，理性的上游地方政府也會針對河流治理采取不合作的態(tài)度，上下游地方政府對于河流的共同治理就會失靈。

第四，地方政府過度競爭問題。地方政府為了自身發(fā)展，經(jīng)常出臺一些招商引資政策，在土地審批和稅收上進(jìn)行優(yōu)惠。為了在競爭上獲得更大優(yōu)勢，土地的出讓價格往往低于其成本價、稅收也會低于相應(yīng)國家政策招商引資的底線。出現(xiàn)了以“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”為內(nèi)容的“讓利競賽”。這種不惜成本的讓利競賽在吸引大量資金注入的同時，卻沒有考慮到地區(qū)間的整體福利問題。發(fā)展、競爭本無可厚非，但是發(fā)展和競爭的原初目的卻被忽略，為了競爭而競爭，為了競爭而不惜代價，這無疑是本末倒置的。

三、地方政府間關(guān)系法律重構(gòu)路徑

對地方政府間關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但又為公共管理所必須。地方政府間關(guān)系的非規(guī)范化非理性化運作，不僅不能推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，而且會阻礙社會的進(jìn)步。協(xié)調(diào)我國地方政府間關(guān)系，抑制地方政府間的惡性競爭，需要發(fā)揮法律的作用，實現(xiàn)地方政府間關(guān)系的法律化、制度化、科學(xué)化。地方府際關(guān)系涉及國家橫向及縱向權(quán)力架構(gòu)，用法律手段調(diào)整府際關(guān)系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，為人的主體性所要求。公正是法的靈魂。理性是法律之光。通過法律手段規(guī)范地方府際關(guān)系，涉及到對憲法和行政組織法相關(guān)條款的修改，當(dāng)然也需創(chuàng)設(shè)新的法律。

(一)修改我國憲法、地方組織法

修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下稱地方組織法)，在現(xiàn)有地方組織法基礎(chǔ)上加設(shè)專章規(guī)定地方政府間的關(guān)系，規(guī)定地方政府間的合作與競爭中應(yīng)遵循的原則、進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的組織機(jī)構(gòu)、議事與決策機(jī)制和具體操作辦法、糾紛解決機(jī)制等。必要時提高立法層次，進(jìn)行憲法修改，將地方政府間關(guān)系納入其中，提供地方政府間關(guān)系的憲法依據(jù)。

(二)制定《地方政府關(guān)系法》

《地方政府關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容，地方政府間競爭與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構(gòu)、各方的權(quán)利義務(wù)等。合作各方的權(quán)利義務(wù)要在《地方政府關(guān)系法》上有明確的規(guī)定，以真正實現(xiàn)合作的自愿、平等和互惠。該法還要規(guī)定解決地方政府間糾紛的具體程序問題，在保證程序合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等的談判及協(xié)商，保證解決問題的效率。要將中央政府的引導(dǎo)、監(jiān)督、裁決的職責(zé)規(guī)定進(jìn)去。該法重在將地方政府間競爭與合作的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行規(guī)定，為其分工合作提供法律保障。

(三)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章

各地有權(quán)制定地方性法規(guī)的權(quán)力機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以在不違背上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上根據(jù)本地方的實際情況制定地方性法規(guī)，來對地方政府間關(guān)系中競爭與合作關(guān)系進(jìn)行具體細(xì)化。有權(quán)制定地方政府規(guī)章的地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定在地方政府規(guī)章中對規(guī)范地方政府間關(guān)系做具體安排。