循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法之定位

立法的本質(zhì)在于發(fā)現(xiàn)新的規(guī)則。當(dāng)我們討論是否需要制定某個(gè)法律的時(shí)候，當(dāng)然需要考察經(jīng)濟(jì)背景，但從法律發(fā)展的邏輯看，更應(yīng)關(guān)注的是有沒有出現(xiàn)新規(guī)則的可能。立法論證并非別的國家制定了某種法律，我們就應(yīng)該制定同樣的法律那么簡(jiǎn)單。對(duì)立法問題的理論研究，實(shí)際上是為了發(fā)現(xiàn)新規(guī)則的路徑和方法。立法作為對(duì)正義的分配，首先必然是一種價(jià)值選擇；立法是對(duì)特定社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)該被賦予特定的功能；立法是社會(huì)行為的秩序化，必須通過合理的制度安排來實(shí)現(xiàn)。因此，發(fā)現(xiàn)新規(guī)則的過程，就是尋找其價(jià)值、功能、制度的過程，其中，價(jià)值是靈魂，功能是核心，制度是血液。如果我們以這樣的思路來研究中國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，要發(fā)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中新的法律規(guī)則，尋找這些新規(guī)則的路徑和方法，首先應(yīng)完成對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值、功能和制度定位。①
一、和諧：循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值定位
我們知道，法的形成過程始終離不開兩個(gè)不可或缺的因素相互作用：一個(gè)是客觀存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)——以利益關(guān)系為主要內(nèi)容的一定的社會(huì)關(guān)系，而這種社會(huì)關(guān)系又需要一種強(qiáng)制性的外在力量來調(diào)整；另一個(gè)是人們的需要、目的、想象、信仰、好惡、情感等主體性的因素。主體性因素探討人們之間的利益關(guān)系應(yīng)該以什么方式、按什么規(guī)則、由誰來進(jìn)行調(diào)整，這就是價(jià)值判斷的內(nèi)容。從某種意義上說，立法就是根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，確定調(diào)整人們利益關(guān)系的主體、方法和規(guī)則的過程。② 法首先是一種價(jià)值判斷，③ 人們對(duì)法寄托著一定的價(jià)值期盼才會(huì)制定法。學(xué)者們提出立法構(gòu)想，首先要明確的就是該法的價(jià)值期盼。因此，“無論在古代或近代世界里，對(duì)價(jià)值準(zhǔn)則的論證、批判或合乎邏輯的適用，都曾是法學(xué)家的主要活動(dòng)”。④
具體到循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的理性選擇，首先要解決的也是價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)問題。立法作為一種典型的利益協(xié)調(diào)活動(dòng)，必須面對(duì)各種不同甚至是相互矛盾的利益訴求，并對(duì)這些利益訴求進(jìn)行甄別、分析和判斷。任何時(shí)候，立法者的判斷和選擇都不可能也不應(yīng)該是隨心所欲的。他們必須首先解決確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)問題，然后才能依標(biāo)準(zhǔn)來確定什么樣的要求、期待、行為或者利益是正當(dāng)?shù)?，尋求利益的平衡方法，尋求各種利益訴求得以共存的條件。博登海默認(rèn)為，在作為其社會(huì)廣大成員共同的價(jià)值觀念的凝結(jié)物的憲法和法律中，價(jià)值判斷有著十分重要的意義，法律中所要排除的只是個(gè)人的價(jià)值判斷，而不是社會(huì)性的價(jià)值判斷。⑤
但是，我們需要從當(dāng)今中國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來發(fā)現(xiàn)人們對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)而尋找循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。
之所以要提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的命題，是因?yàn)橹袊?dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所遭遇的資源約束瓶頸引發(fā)了人們對(duì)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性的嚴(yán)重憂慮，而這個(gè)問題的解決是已有發(fā)展模式所不能完全勝任的。
2004年，中國人均GDP已超過1000美元，開始向中低收入國家邁進(jìn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，從低收入國家步入中低收入國家行列的階段，對(duì)任何成長中的國家都是極為重要的歷史階段。它既是“黃金發(fā)展期”，又是“矛盾凸現(xiàn)期”。特別是隨著經(jīng)濟(jì)快速增長和人口不斷增加，資源不足的矛盾越來越突出，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，具體表現(xiàn)為：
——資源前景不容樂觀。原油進(jìn)口量逐年激增，水資源高度緊張，不少礦藏超負(fù)荷開采，全國已經(jīng)出現(xiàn)了幾十個(gè)資源枯竭型城市。
——環(huán)境不堪重負(fù)，生態(tài)安全壓力巨大。雖然作了很大的努力，但我國環(huán)境質(zhì)量只有局部改善，整體卻一直在惡化，近年來的全流域污染、江河斷流、沙塵暴等“警報(bào)”的頻頻拉響更凸現(xiàn)了生態(tài)安全問題的日益嚴(yán)重。
—— 經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性令人憂慮。雖然我國連續(xù)多年保持了較高的經(jīng)濟(jì)增長率，但這種增長是以巨大的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染為代價(jià)的。2006年9月7日，國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計(jì)局向媒體聯(lián)合發(fā)布了《中國綠色國民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》。該報(bào)告表明，2004年全國因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占當(dāng)年GDP的3.05％；虛擬治理成本為2874億元，占當(dāng)年GDP的1.80％。⑥ 據(jù)報(bào)告的發(fā)布者說，已計(jì)算出的損失成本還只是實(shí)際資源環(huán)境成本的一部分。即便如此，該報(bào)告所反映出的問題也是非常令人震驚的。⑦ 2006年2月28日，中國科學(xué)院發(fā)布的《2006中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》對(duì)世界59個(gè)主要國家的資源績效水平進(jìn)行了排序，我國位于資源績效最差的國家之列(中國列第54位)。我國有5種資源的單位GDP消耗量是世界平均水平的1.9倍。⑧
此外，全球環(huán)境問題的不利影響也在日益顯露。2005年3月，聯(lián)合國發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估綜合報(bào)告》表明，人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)有60％正處于不斷退化狀態(tài)，自然資源的2/3已經(jīng)被損耗。這是聯(lián)合國首次在全球范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其對(duì)人類福利的影響進(jìn)行多尺度綜合評(píng)估，該報(bào)告尖銳地指出人類發(fā)展賬戶上已出現(xiàn)虧空、生態(tài)系統(tǒng)彈性降低、可能發(fā)生突變、生態(tài)破壞與貧困交織等嚴(yán)重問題。⑨
這些不可回避的挑戰(zhàn)擺在世人的面前，迫使人類反思和重新選擇。
中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式是一種由“資源—產(chǎn)品—廢物排放”所構(gòu)成的物質(zhì)單向流動(dòng)的開放式線形經(jīng)濟(jì)，其具體表現(xiàn)形式為“兩高一低”(高開采、低利用、高排放)。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式能夠持續(xù)必須基于兩個(gè)前提：一是自然資源取之不盡用之不竭而且廉價(jià)；二是環(huán)境污染和生態(tài)破壞永遠(yuǎn)不會(huì)超過生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力，不會(huì)影響人類自身的生存和發(fā)展。人類社會(huì)發(fā)展到今天，這兩個(gè)前提顯然已不存在。正是由于線形經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的日漸難以為繼，人們將目光轉(zhuǎn)向了一種新的發(fā)展模式 ——循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)是以“資源—產(chǎn)品—再生資源”為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，其具體表現(xiàn)形式為“兩低一高”(低開采、高利用、低排放)。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式能夠使物質(zhì)資源得到充分合理的利用，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響降到盡可能低的程度，是符合可持續(xù)發(fā)展原則的發(fā)展模式。盡管從純粹的科學(xué)角度看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)也許不是最準(zhǔn)確的提法，⑩ 但提出構(gòu)建這種發(fā)展模式的意義在于促使人們從觀念到行動(dòng)的轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變蘊(yùn)涵著以下諸多全新的價(jià)值判斷：
——從社會(huì)成本到生態(tài)成本。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是在傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的資本循環(huán)、勞動(dòng)力循環(huán)的基礎(chǔ)上，將自然資源納入循環(huán)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)看來，自然資源和生態(tài)環(huán)境都是稀缺的公共自然福利資本，當(dāng)然應(yīng)納入到經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程之中參與定價(jià)和分配。
——從工程規(guī)律到生態(tài)規(guī)律。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以19世紀(jì)以來的機(jī)械工程學(xué)規(guī)律為指導(dǎo)，注重自然系統(tǒng)的物理與化學(xué)屬性，忽視自然系統(tǒng)的生態(tài)屬性。其實(shí)，工程承載能力只是問題的一個(gè)方面。實(shí)踐告訴我們：超過資源承載能力的發(fā)展會(huì)帶來生態(tài)系統(tǒng)的蛻化，因而是危險(xiǎn)的；只有在資源承載能力之內(nèi)的良性循環(huán)，才可能使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展獲得可持續(xù)性。
——從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到全面發(fā)展。過去，人們把經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的唯一內(nèi)涵，在考慮自然資源時(shí)，將土地視為“取料場(chǎng)”和“垃圾場(chǎng)”，將河流視為“自來水管”和“下水道”。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)看來，自然資源不僅是可利用資源，而且是需要維持良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)；在發(fā)展科學(xué)技術(shù)時(shí)，不僅要考慮科技對(duì)工程的開發(fā)能力，而且還要考慮到它對(duì)自然的開發(fā)能力，使之成為有益于環(huán)境的技術(shù)；在謀劃人的自身發(fā)展時(shí)，不僅要考慮對(duì)自然的征服能力，還要重視人與自然和諧相處的能力，促進(jìn)人的全面發(fā)展。
—— 從獲取利潤到創(chuàng)造良性財(cái)富。傳統(tǒng)生產(chǎn)追求最大限度的利潤，而在循環(huán)經(jīng)濟(jì)下，社會(huì)的生產(chǎn)目標(biāo)是盡可能地節(jié)約自然資源，不斷提高自然資源的利用效率，創(chuàng)造良性的社會(huì)財(cái)富。為此，堅(jiān)持資源利用的“減量化、產(chǎn)品的再使用、廢棄物的再循環(huán)”的原則，最大限度地減少廢棄物排放，力爭(zhēng)做到排放的無害化應(yīng)成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的追求。
——從高度消費(fèi)到適度消費(fèi)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求走出傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)“拼命生產(chǎn)、拼命消費(fèi)”的誤區(qū)，提倡物質(zhì)的適度消費(fèi)、層次消費(fèi)，在消費(fèi)的同時(shí)注意廢棄物的資源化，建立循環(huán)消費(fèi)的觀念，與一次性用品、一次性餐具和豪華包裝決裂。
以上各種轉(zhuǎn)變，歸根到底是人與自然的關(guān)系從對(duì)立走向和諧，將經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)的范疇。循環(huán)是在一定系統(tǒng)內(nèi)的運(yùn)動(dòng)過程。它是由人、自然資源和科學(xué)技術(shù)構(gòu)成的大系統(tǒng)，要求將人在生產(chǎn)和消費(fèi)時(shí)不再把自己置身事外，更不能將自己與自然相互對(duì)立，而是將自己作為系統(tǒng)的一個(gè)部分，以人與自然的和諧共處、維持生態(tài)平衡作為自己行動(dòng)的目標(biāo)。
如果我們承認(rèn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是中國未來發(fā)展的方向，承認(rèn)法律要為中國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障，(11) 那么，循環(huán)經(jīng)濟(jì)所蘊(yùn)涵的價(jià)值觀——和諧——必然要被相關(guān)立法所接納，并成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與其他立法價(jià)值平衡的基礎(chǔ)。
在法學(xué)意義上，“和諧”是兩個(gè)及兩個(gè)以上社會(huì)主體之間相互關(guān)系的融洽狀態(tài)。這種狀態(tài)既是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度和建構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系本身的價(jià)值體現(xiàn)，也是人們依據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法形成法律關(guān)系所追求的社會(huì)目標(biāo)。(12)
在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法過程中，和諧價(jià)值首先體現(xiàn)為按照和諧的標(biāo)準(zhǔn)來確定何種行為和利益是正當(dāng)?shù)?、是值得肯定和保護(hù)的。一些不和諧的行為和利益應(yīng)該被重新審視和評(píng)判，一些嚴(yán)重有害于和諧的行為應(yīng)該被禁止，一些不利于和諧的行為應(yīng)該被限制，一些有助于和諧的行為應(yīng)該得到肯定和保護(hù)。其次，和諧價(jià)值表現(xiàn)為和諧在法的諸多價(jià)值中的平衡作用。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法過程中，必然會(huì)面臨著不同的價(jià)值訴求，如秩序、自由、效率等，而這些價(jià)值還可能發(fā)生矛盾，在今天的中國，不同人群的利益訴求可能是截然不同的。(13) 這時(shí)，需要以和諧為標(biāo)準(zhǔn)，確定它們的位階，并且在這些價(jià)值不可兼得時(shí)決定取舍。再次，和諧價(jià)值表現(xiàn)為和諧應(yīng)成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)法運(yùn)行結(jié)果的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。過去，人們對(duì)法律運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)主要采用的是生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)等，而在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中，和諧應(yīng)該成為最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。最后，和諧價(jià)值表現(xiàn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對(duì)法律體系的價(jià)值重構(gòu)。在制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法以前，我們已經(jīng)制定或者正在制定各種有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的法律，這些法律相互之間、它們與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法之間都不可避免地存在著一定程度上的價(jià)值沖突。面對(duì)這些沖突，和諧為沖突的解決提供了一個(gè)可能的路徑，即以和諧作為衡量價(jià)值沖突的原則與標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)和舊有價(jià)值體系中的價(jià)值矛盾，通過價(jià)值平衡、制度協(xié)調(diào)等方式，實(shí)現(xiàn)整個(gè)法律體系的和諧。
二、綜合決策：循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的功能定位
所謂法的功能是指立法者為達(dá)到對(duì)社會(huì)的控制，在一定的價(jià)值觀或立法目的指引下，預(yù)設(shè)于法律中并期望通過法的實(shí)施而造成一種積極的客觀社會(huì)后果，以利于實(shí)現(xiàn)法律的目的或價(jià)值的預(yù)期。(14)
就特征而言，法的功能具有客觀性、內(nèi)在性、正當(dāng)性。從本質(zhì)上講，立法者對(duì)于某一法律功能的預(yù)設(shè)，不僅直接關(guān)系到法律的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到法律運(yùn)行的實(shí)效，關(guān)系到法律對(duì)社會(huì)的直接或間接的影響。由此可見，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的功能預(yù)設(shè)應(yīng)該是立法者所必須慎重考量并反復(fù)論證的問題；否則，我們制定出的法律就可能出現(xiàn)偏離甚至背離立法目的的情形，也可能出現(xiàn)法律實(shí)施效果不佳甚至產(chǎn)生副作用的情形。這種情形在我國已經(jīng)通過的法律中并不少見，尤其是在環(huán)境資源保護(hù)立法領(lǐng)域。相當(dāng)多的法律在制定時(shí)，立法者都未對(duì)法律的功能預(yù)設(shè)進(jìn)行充分論證，僅僅滿足于空洞的表述。必然的后果就是價(jià)值觀缺乏功能傳遞或連接，各種制度由于沒有功能的協(xié)調(diào)而出現(xiàn)矛盾，制度的實(shí)施因?yàn)闆]有功能導(dǎo)向而陷于盲目，最終導(dǎo)致法律的實(shí)施效果難盡人意。這是我們進(jìn)行新的立法時(shí)必須吸取的教訓(xùn)。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法作為“法”，首先應(yīng)該具有法對(duì)社會(huì)整體的一般功能，即規(guī)范功能和社會(huì)功能。前者包括指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、強(qiáng)制等功能；后者包括行為導(dǎo)向、社會(huì)整合與文化傳遞等功能。(15) 不過這并不是本文關(guān)注的重點(diǎn)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法作為“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”相和諧的法顯然對(duì)于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)具有獨(dú)特的功能。筆者認(rèn)為，這種獨(dú)特的功能就是將“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)的范圍，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境的綜合決策。(16) 將綜合決策預(yù)設(shè)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的功能，是由循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值所指引，也是由循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的特殊需要所決定的。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法需求產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的“高開采、低利用、高排放”的生產(chǎn)方式以及高消費(fèi)的生活方式的難以為繼，其根本原因在于長期以來的分隔決策所帶來的嚴(yán)重的環(huán)境問題和社會(huì)問題。
環(huán)境問題的產(chǎn)生，是自然與社會(huì)原因共同作用的結(jié)果，并且各種原因之間也是相互聯(lián)系的。這一點(diǎn)可以從自然性質(zhì)和社會(huì)性質(zhì)兩個(gè)方面來認(rèn)識(shí)。在自然性質(zhì)方面，環(huán)境問題本身相互關(guān)聯(lián)，例如，砍伐森林造成水土的流失，加大了河流和湖泊泥沙的沉積，可能造成土地的沙漠化以及湖泊生態(tài)系統(tǒng)的毀滅。環(huán)境問題之間的相互聯(lián)系意味著在作出解決環(huán)境問題的決策時(shí)必須同時(shí)考慮、面對(duì)并處理幾個(gè)不同的問題，而處理這些問題的過程，也是一個(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)，如保護(hù)森林可以增加保護(hù)土壤的機(jī)會(huì)。在社會(huì)性質(zhì)方面，環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相互聯(lián)系；各種污染自由地跨越國界；等等。(17) 由此，要求各有關(guān)部門在制定相關(guān)政策時(shí)將對(duì)環(huán)境的影響考慮在內(nèi)；否則，環(huán)境問題是不可能從根本上得到解決的。
我們知道，解決環(huán)境問題的方法大體上可以分為兩類：一類是針對(duì)環(huán)境后果的，另一類是針對(duì)產(chǎn)生這些后果的根源的。這兩種方法代表了國家對(duì)環(huán)境問題不同的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，也代表了環(huán)境管理的不同方式。在過去，為了解決環(huán)境問題，國家專門成立了環(huán)境保護(hù)和資源管理機(jī)構(gòu)，并配備了相當(dāng)?shù)目蒲辛α坑枰灾С?。在隨后的20多年里，這些機(jī)構(gòu)在保護(hù)和改善環(huán)境方面取得了很大的成功。但是，這些機(jī)構(gòu)被授予的使命，從本質(zhì)上看卻是環(huán)境后果導(dǎo)向型的，這就使得這些機(jī)構(gòu)不得不經(jīng)常在十分被動(dòng)的狀態(tài)下工作，而無力去糾正引起環(huán)境問題的根本性政策缺陷。正如世界環(huán)境與未來發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》一書所揭示的：“中央經(jīng)濟(jì)和專業(yè)部門的職能往往非常狹窄，而且過于注重生產(chǎn)或增長的數(shù)量方面。工業(yè)各部的職能只包括生產(chǎn)指標(biāo)，而與其相關(guān)的污染問題卻留給其他機(jī)構(gòu)去清除”。(18)“將環(huán)境問題的職責(zé)放在環(huán)境部門，但是這些環(huán)境部門常常很少和或根本不能控制由農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市發(fā)展、林業(yè)和運(yùn)輸政策及活動(dòng)所引起的破壞。社會(huì)沒有把防止環(huán)境破壞的職責(zé)交給那些引起這種破壞的‘專業(yè)部門’和機(jī)構(gòu)。因此，我們的環(huán)境管理實(shí)踐主要集中在破壞發(fā)生后進(jìn)行修補(bǔ)。”(19)
實(shí)踐證明，這種機(jī)構(gòu)職能上的分隔造成了從根本上消除環(huán)境問題的困難，因?yàn)樨?fù)責(zé)進(jìn)行“發(fā)展”或“開發(fā)”的那些機(jī)構(gòu)，無論在規(guī)模、能力和強(qiáng)度上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)責(zé)“環(huán)境”事務(wù)的機(jī)構(gòu)。只要環(huán)境與發(fā)展的職能是分隔的，那么環(huán)境得到改善和恢復(fù)的速度注定要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于環(huán)境受到影響和破壞的速度，其總的結(jié)果就是環(huán)境危機(jī)不斷加重并可能發(fā)生總的爆發(fā)。
綜觀我們過去的立法，大多也是建立在分隔決策或者非綜合決策機(jī)制之上的，正如在管理方面將環(huán)境保護(hù)僅僅賦予專門機(jī)構(gòu)一樣，在立法上也是將環(huán)境保護(hù)單純地設(shè)定于環(huán)境法。其結(jié)果是，環(huán)境立法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的法律都具有單向性，不僅實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必須考慮的各種綜合因素被分隔，而且和諧的標(biāo)準(zhǔn)并沒有被采用，法律之間的雙向互動(dòng)或者溝通與協(xié)調(diào)嚴(yán)重不足。從某種程度上講，法律的分隔決策是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙，這種機(jī)構(gòu)上和制度上的缺陷是當(dāng)今環(huán)境退化的根本性原因。這也意味著，綜合決策或者讓一切決策都承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任是改變這種現(xiàn)象的必然選擇，這正是進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法所必須解決的根本問題，也是其他法律所無法解決的問題。要實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，首先必須改革現(xiàn)行的決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綜合決策；而法律要為新的決策機(jī)制的建立和運(yùn)行提供必要的保障。因此，將綜合決策確定為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基本功能，具有重要的實(shí)踐意義。1. 綜合決策是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)行利益協(xié)調(diào)、平衡關(guān)系所必須
人具有自然與社會(huì)的雙重屬性。對(duì)于人類而言，保護(hù)環(huán)境是一種利益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)也是一種利益，社會(huì)進(jìn)步更是其利益。任何一方面利益的增進(jìn)都會(huì)對(duì)利益總和有所影響，有時(shí)會(huì)增加總體利益，有時(shí)卻不一定。當(dāng)某一方面利益得到增進(jìn)而其他方面不受損害的時(shí)候，總體利益得到了增長。當(dāng)某一方面利益的增進(jìn)引起了其他方面利益損失的時(shí)候，人類總體利益卻不一定增加，甚至有可能減少。這時(shí)，這種利益的增進(jìn)是否應(yīng)該發(fā)生，就要考慮受損的那部分利益能否從另外新增的那部分利益中得到補(bǔ)償。如果能夠得到一定的補(bǔ)償，則這種利益增進(jìn)是值得的；否則，就是不值得的。(20) 循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法就是要對(duì)這些利益加以統(tǒng)一考量，以和諧為價(jià)值指導(dǎo)，對(duì)這些利益進(jìn)行選擇和平衡，將需要由法律加以保護(hù)的利益以國家意志的形式固定下來，使其成為法律上的利益或權(quán)益。(21) 在這種利益平衡的過程中，綜合考慮各種利益之間的關(guān)系、確定相互之間的位次是必需的。
2. 綜合決策是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)對(duì)利益主體多元化所必須
從人類發(fā)展的各個(gè)方面看，人類的總體利益協(xié)調(diào)和平衡雖然是其中至關(guān)重要的一個(gè)部分，但也僅僅只是一個(gè)部分。我們不能忘記的是，人類的總體利益不過是一個(gè)抽象的、具有理論意義上的概念，而現(xiàn)實(shí)生活中的各種利益是由不同的人群所享有或者所代表的，不同的利益主體具有不同的利益訴求。從此種意義上講，利益的主體結(jié)構(gòu)直接決定了綜合決策的需求。
現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境不僅存在著沖突，而且沖突大多發(fā)生在不同的主體之間。由于主體的行為動(dòng)機(jī)不同，利益需求當(dāng)然也不可能相同。是發(fā)展經(jīng)濟(jì)優(yōu)先還是保護(hù)環(huán)境優(yōu)先？是社會(huì)發(fā)展優(yōu)先還是經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先？對(duì)于不同的主體而言，其選擇是不一樣的，不同的主體所要表達(dá)的利益訴求也是不同的，正是因?yàn)橹黧w的多元化才更需要綜合決策。只有將各種不同主體的利益需求進(jìn)行綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將其納入秩序的軌道，才不至于因劇烈的利益沖突而引起社會(huì)的動(dòng)蕩。經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)環(huán)境問題，環(huán)境問題演化成為社會(huì)問題是歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的事情，也是不綜合決策所帶來的后果。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須解決這一問題，通過建立綜合決策機(jī)制將不同利益主體的利益需求納入法制的范疇。
3. 綜合決策是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法實(shí)現(xiàn)和諧價(jià)值所必須
在政治學(xué)或社會(huì)學(xué)意義上，決策就是在社會(huì)行為領(lǐng)域中對(duì)各種行動(dòng)方案的選擇。決策可大可小，既有公共決策與私人決策之分，也有單項(xiàng)決策與多元決策之別。環(huán)境與發(fā)展綜合決策也是十分廣泛的決策過程。環(huán)境與發(fā)展綜合決策在這里指的顯然是公共決策——政府或其他權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的選擇，同時(shí)也是綜合決策——是綜合考慮了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)的不同規(guī)模和多目標(biāo)的選擇。
在綜合決策系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)三個(gè)子系統(tǒng)既有和諧的一面，又有沖突的一面。其中經(jīng)濟(jì)的子系統(tǒng)對(duì)于環(huán)境與社會(huì)發(fā)展具有巨大的甚至是決定性的作用，沖突也主要來自于人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境和社會(huì)的不良影響。如果和諧大于沖突，則社會(huì)處于良性的運(yùn)行狀態(tài)；如果沖突大于和諧，或者說沖突不能得到及時(shí)的消除或緩解，則社會(huì)不能穩(wěn)定地運(yùn)行和前進(jìn)(雖然短時(shí)期內(nèi)不一定爆發(fā)大的動(dòng)蕩)。因此，環(huán)境與發(fā)展綜合決策是緩解這種沖突的一條途徑，且是一條和平的和代價(jià)較小的途徑。
4. 綜合決策是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與相關(guān)法律雙向互動(dòng)所必須
雖然從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的關(guān)系看，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)居于關(guān)鍵的位置，各種經(jīng)濟(jì)決策往往會(huì)產(chǎn)生巨大的環(huán)境和社會(huì)影響，因此，人們一般總是認(rèn)為環(huán)境受經(jīng)濟(jì)的影響要大于后者對(duì)前者的影響，也更加注重在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中將環(huán)境的外部性問題內(nèi)部化，通過各種內(nèi)部化途徑或者外部干預(yù)解決環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的沖突問題，但是，環(huán)境與發(fā)展綜合決策在本質(zhì)上是雙向的、客觀的。它不僅要求把對(duì)環(huán)境的考慮納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展決策之中，同時(shí)也要求在環(huán)境保護(hù)決策之中充分考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要和客觀條件。因此，對(duì)環(huán)境與發(fā)展綜合決策應(yīng)給予全面的理解。從這種意義上講，單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境，或者只強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)而停止發(fā)展都不能真正體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的要求。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法將綜合決策預(yù)設(shè)為其基本功能，正是要為發(fā)展與環(huán)境的雙向互動(dòng)建立一種實(shí)施機(jī)制，而非以循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法取代其他法律。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法以前，我們已經(jīng)制定了各種單獨(dú)決策的法律。迄今，無論是在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面，還是在環(huán)境與資源保護(hù)方面都制定了相對(duì)成熟的法律，這些法律在各自的領(lǐng)域內(nèi)也具有相應(yīng)的功能，其中有些功能并不會(huì)因?yàn)榻⒀h(huán)經(jīng)濟(jì)所消失或改變，如民法的保障交易安全功能、經(jīng)濟(jì)法的宏觀調(diào)控功能、環(huán)境法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，等等。但是，這些法律由于歷史的原因形成的非綜合決策的現(xiàn)狀又必須改變。因此，需要一部新的以綜合決策為主的法律，通過對(duì)權(quán)利義務(wù)的重新配置，形成統(tǒng)一的決策原則、制度以及采取相應(yīng)的保障措施，促使人們改變決策理念和決策方法，以保證這種改變不因人而異。同時(shí)，也要通過立法過程中的制度銜接，將新的價(jià)值理念和功能傳遞給傳統(tǒng)法律，或?qū)鹘y(tǒng)法律進(jìn)行修改，或?qū)鹘y(tǒng)法律制度進(jìn)行新的解釋，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境的雙向互動(dòng)。其實(shí)，只要將循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法置于整個(gè)國家法律系統(tǒng)的大背景下，得出這種結(jié)論也是必然的。(22)
三、規(guī)范協(xié)同：循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的制度定位
我們所說的法律，從某種意義上講包含著觀念和技術(shù)兩個(gè)方面。法律觀念是人們對(duì)法律性質(zhì)、功能、目的的內(nèi)心認(rèn)識(shí)，法律技術(shù)則是人們使法律發(fā)揮這些功能和實(shí)現(xiàn)這些目的的方法和技巧。法律觀念告訴人們法律是什么和干什么，即目的和功能何在？而法律技術(shù)則回答怎樣使法律實(shí)現(xiàn)其功能和目的。法律技術(shù)分為制度與方法兩個(gè)層面。 “法律制度……是人們根據(jù)內(nèi)心的法觀念所設(shè)計(jì)的進(jìn)行法律活動(dòng)的框架，它屬于技術(shù)的普遍性方面。”(23) 由此可見，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的價(jià)值和功能的論證，只是完成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的觀念問題，如何使這些觀念轉(zhuǎn)化為具體的法律制度，或者說選擇怎樣的方法和路徑來實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的觀念，也是一個(gè)十分重要的問題。由于制度設(shè)計(jì)直接關(guān)系到法的目的和功能的實(shí)現(xiàn)，一旦目的和功能問題得到解決，它就成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的核心問題。這也是目前大多數(shù)研究都集中于制度層面的一個(gè)理由或者原因，筆者對(duì)這種研究現(xiàn)狀表示理解，但并不贊成。(24)
需要說明的是，雖然筆者認(rèn)為制度是一個(gè)技術(shù)問題，但這是從制度作為法律的外在表現(xiàn)形式而言的，是指立法所采用的規(guī)范形式。而制度的內(nèi)容以及制度的選擇過程卻不僅僅是技術(shù)，它本身也是具有工具性價(jià)值和目的性價(jià)值的。(25) 因?yàn)橹贫仁侨祟悓?shí)踐理性的產(chǎn)物，離開了人類的實(shí)踐活動(dòng)，就不可能出現(xiàn)制度需求，也不可能有制度的產(chǎn)生與發(fā)展。人類的行為從來都是社會(huì)性的行為，亦即群體性的社會(huì)互動(dòng)，而制度是社會(huì)中不同的個(gè)人行為在合作、沖突、交換、競(jìng)爭(zhēng)過程中不斷被社會(huì)化的過程。在此，筆者主要從形式意義上來論證循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的制度定位。
迄今為止，法律制度的生成方式有兩種：一是非自覺的創(chuàng)制方式；二是有意識(shí)的創(chuàng)制方式。與此相應(yīng)，法律的創(chuàng)制方式也有兩種：一是認(rèn)同式 ——將人類自然成長的制度規(guī)范直接納入法律的范疇；二是創(chuàng)立式——通過法律制度的創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)人們的行為達(dá)到預(yù)定的秩序狀態(tài)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為中國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向，其制度生成不可能是或者更確切地說主要不是自發(fā)的，而是立法者有意識(shí)創(chuàng)立制度的過程。這樣的立法，目的在于通過新制度的運(yùn)行重構(gòu)社會(huì)關(guān)系，將人們的行為從非循環(huán)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的軌道上來，這便在客觀上要求法律承擔(dān)起創(chuàng)造條件促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)。這樣的法律制度創(chuàng)設(shè)，一方面對(duì)制度選擇的價(jià)值判斷和功能預(yù)設(shè)提出了明確的要求；另一方面也對(duì)制度的外在形式作出了限定。筆者以為，以和諧為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)、以綜合決策為功能的中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)該是規(guī)范協(xié)同的制度體系，其制度定位應(yīng)包括以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是“政策法”
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法緣于新的利益需求，而這種新的利益需求是隨著社會(huì)的不斷發(fā)展而產(chǎn)生的。因?yàn)?ldquo;利益是經(jīng)常地、不斷地發(fā)展變化的，作為利益的制度形式，法也隨之發(fā)生量的或質(zhì)的改變。而法的產(chǎn)生、內(nèi)容、本質(zhì)和發(fā)展在隨著利益的變化而運(yùn)行的過程中，利益本身也在向法律利益轉(zhuǎn)化，并隨著這一運(yùn)行過程在形式和內(nèi)容上不斷地發(fā)生法律權(quán)利的種種變化”。(26) 在中國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新的歷史階段，產(chǎn)生了將因此而形成的各種利益關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律上的利益的需要。但是，需要轉(zhuǎn)化的各種新的利益，與原有法律利益的關(guān)系確實(shí)需要慎重考慮。在筆者看來，因發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的新的利益并不是要從根本上排斥或者消滅原有的各種法律利益，而只是要對(duì)原有的利益進(jìn)行新的排序，在法律上重新界定原有利益與新利益的邊界，或者對(duì)原有利益進(jìn)行不同程度的限制，如對(duì)絕對(duì)所有權(quán)加以保護(hù)環(huán)境資源的限制、對(duì)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)增加將資源與環(huán)境因素納入決策內(nèi)容的限制等。這種利益，既不是單純的環(huán)境保護(hù)，也不是單純的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，而是“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”的綜合利益考量。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的制度形式要求多元價(jià)值并存溝通，以求得不同利益訴求和不同價(jià)值取向之間的調(diào)和與兼容。這樣就要求立法者以一種重實(shí)際、講實(shí)效的務(wù)實(shí)作風(fēng)，針對(duì)當(dāng)前的法律問題，根據(jù)有關(guān)的法律政策，制定適宜的規(guī)則或解決方案。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法作為一種創(chuàng)制型立法，需要對(duì)與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的各種利益進(jìn)行確認(rèn)，而這種確認(rèn)既涉及政府的職能轉(zhuǎn)換，又涉及政府與社會(huì)、社會(huì)與個(gè)人、政府與個(gè)人之間利益的重新調(diào)整。在這種情況下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法所能做的就是以蘊(yùn)涵著新的發(fā)展理念的新政策作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)舊的發(fā)展理念和政策實(shí)行校正和調(diào)整。可以說，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的制度和規(guī)則，不應(yīng)該源于概念，而應(yīng)該源于政策。目前，我國學(xué)術(shù)界在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的名稱問題上存在較大爭(zhēng)議，(27) 筆者以為，這種爭(zhēng)論雖然在某種程度上表達(dá)了研究者的立法目標(biāo)期待，但也有混淆立法的技術(shù)性選擇與實(shí)質(zhì)性內(nèi)容定位的關(guān)系的嫌疑。至少從現(xiàn)有的論證中我們可以發(fā)現(xiàn)，有人是具體指稱某個(gè)法律文件，有人概括指稱整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，還有人指稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系。在筆者看來，如果不能統(tǒng)一討論的對(duì)象，這種爭(zhēng)論并無實(shí)際意義。從技術(shù)層面講，不論專門的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法采用什么名稱，它都只能對(duì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一般性問題作出規(guī)定，體現(xiàn)國家對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略決策，因而它在本質(zhì)上也還是一種政策性立法。
2. 循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是“綜合法”
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法雖然與傳統(tǒng)的法律部門關(guān)系密切，但它并不是對(duì)傳統(tǒng)法秩序的一種補(bǔ)充或點(diǎn)綴?？梢哉f，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展證明傳統(tǒng)法學(xué)已經(jīng)受到社會(huì)發(fā)展所帶來的制度更新和觀念更新的挑戰(zhàn)，不僅近代法律中的私法自治原則、概念法學(xué)以及法律部門劃分的理論無法適用，而且一些現(xiàn)代法律思想如環(huán)境保護(hù)優(yōu)位、污染控制為主、資源保護(hù)與開發(fā)利用分別立法等也受到了質(zhì)疑。如果以發(fā)展與環(huán)境綜合決策的觀念來評(píng)價(jià)我們過去的法律，應(yīng)該承認(rèn)分隔決策與分隔立法的問題十分嚴(yán)重。出現(xiàn)這種結(jié)果的原因在于傳統(tǒng)的部門法理論排斥利益的妥協(xié)和多元價(jià)值的溝通與對(duì)話，人為地將法律劃分為若干相互對(duì)立的法律部門，認(rèn)為不同的法律部門都要有自己獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法和邏輯體系，不同的法律部門所保護(hù)的利益也是不同的，并且立法、司法和法學(xué)研究都應(yīng)該按照這種部門分工來進(jìn)行。這樣立法的結(jié)果造成了各部門法的自我封閉，人為地割裂各部門法之間本來應(yīng)有的聯(lián)系和協(xié)同，將本應(yīng)具有開環(huán)與閉環(huán)功能、有協(xié)調(diào)與合作的整體效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)性的法律系統(tǒng)變成了老死不相往來的孤立個(gè)體；而在實(shí)踐中則無法調(diào)和各種不同利益集團(tuán)的利益訴求，導(dǎo)致激烈的利益沖突和社會(huì)動(dòng)蕩，也無法將不同的價(jià)值取向置于一種能夠兼容并蓄的框架中加以調(diào)和。當(dāng)前在討論循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題時(shí)，仍有一些人在從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)法到底是應(yīng)歸屬于環(huán)境法還是應(yīng)歸屬于經(jīng)濟(jì)法的論證，這表明一些人仍具有明顯的部門法思維。
其實(shí)，只要我們承認(rèn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種“生態(tài)合理性與經(jīng)濟(jì)有效性統(tǒng)一的發(fā)展模式”，(28) 就不可能將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法歸屬于經(jīng)濟(jì)法或者環(huán)境法。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法既不是經(jīng)濟(jì)法，也不是環(huán)境法，而是將環(huán)境與發(fā)展綜合起來的“綜合法”。正如1989年第44屆聯(lián)合國大會(huì)第85次會(huì)議通過的《關(guān)于召開環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的決議》所指出的：“全球環(huán)境不斷惡化的主要原因是不可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式……建議……在所有國家制定和促進(jìn)持久和無害環(huán)境的發(fā)展政策，特別強(qiáng)調(diào)將環(huán)境問題納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，以及制定和實(shí)行各個(gè)部門的政策”。(29)
循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的綜合性，并不僅僅局限于環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)法，而是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源和環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程看，應(yīng)包括“自然資源—產(chǎn)品—消費(fèi)品—再生資源”的各個(gè)環(huán)節(jié)；從循環(huán)的范圍看，應(yīng)包括“企業(yè)內(nèi)部循環(huán)—區(qū)域循環(huán)—社會(huì)循環(huán)”的各個(gè)領(lǐng)域；從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為看，應(yīng)包括“政府—個(gè)人—企業(yè)—社會(huì)”的各類主體；從循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及的法律利益看，應(yīng)包括“個(gè)人私益—社會(huì)性私益—社會(huì)性公益”的各種權(quán)益。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的綜合是私益與公益的綜合、權(quán)力與權(quán)利的綜合、國家與社會(huì)的綜合、政府與個(gè)人的綜合。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的綜合性表明，不可能有一部可以囊括循環(huán)經(jīng)濟(jì)全部內(nèi)容的法律。如果我們的確需要制定一部專門的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，那么其內(nèi)容主要應(yīng)為建立和諧的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，確立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的綜合決策機(jī)制，并為實(shí)現(xiàn)各相關(guān)法律之間的價(jià)值平衡、功能協(xié)調(diào)、制度整合設(shè)定路徑。
3. 循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是“協(xié)同法”
在傳統(tǒng)立法理論中，同類法律規(guī)范應(yīng)該形成統(tǒng)一的法典或法律制度體系，由此可以表明法律部門的存在。雖然這樣的法律過去長期存在，未來也還要存在下去，但循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法所具有的政策性與綜合性顯然不可能形成統(tǒng)一的法典或者以一個(gè)法律文件表現(xiàn)的制度體系。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法所具有的和諧調(diào)整“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”關(guān)系的立法宗旨也決定了它不僅僅具有單一的法律功能：一方面經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是關(guān)聯(lián)的、平衡的、開放的，它要求循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律必須按照系統(tǒng)的思想設(shè)立，必須克服各子系統(tǒng)之間在目的、功能、相互聯(lián)系和協(xié)作運(yùn)行方面的分歧和混亂，組織起在和諧目標(biāo)指導(dǎo)下以合理結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作運(yùn)行的穩(wěn)定狀態(tài)，這就要求各種與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律重新按照系統(tǒng)的規(guī)律進(jìn)行組合；另一方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)技術(shù)性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、文化差異性以及政治性特征又要求除法律系統(tǒng)外的各種規(guī)范系統(tǒng)密切配合，使法律規(guī)范與技術(shù)規(guī)范、道德和習(xí)俗等社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)相互作用，并保證各自功能的協(xié)調(diào)與配合以形成整體效應(yīng)。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須體現(xiàn)規(guī)范的協(xié)同性。這種協(xié)同性至少表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)同。具體而言，它是指循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范與相關(guān)法律規(guī)范的協(xié)同，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)范與經(jīng)濟(jì)法規(guī)范、環(huán)境法規(guī)范、民法規(guī)范、行政法規(guī)范、訴訟法規(guī)范的協(xié)同；二是法律規(guī)范與其他規(guī)范的協(xié)同，如法律規(guī)范與技術(shù)規(guī)范、道德規(guī)范、社會(huì)習(xí)慣、文化傳統(tǒng)等的協(xié)同。
在制定中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的過程中，學(xué)者們進(jìn)行了較為廣泛的研究，也提出了不少有關(guān)法律制定和修改的建議。許多學(xué)者認(rèn)為，我國過去已經(jīng)有了循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，并特別指出了《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國節(jié)約能源法》等一些法律、法規(guī)。也有學(xué)者提出將上述法律、法規(guī)的相應(yīng)內(nèi)容整合至循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中，然后可以廢止相關(guān)的法律、法規(guī)，或者將這些法律、法規(guī)納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系的建議。(30) 這些看法也許有一定的道理。但是，如果我們承認(rèn)過去中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展走的是非循環(huán)經(jīng)濟(jì)的道路，而我們的環(huán)境與發(fā)展綜合決策在法律領(lǐng)域并沒有得到實(shí)現(xiàn)；如果我們能夠客觀地看待中國過去的有關(guān)立法，那么就可以發(fā)現(xiàn)其濃厚的分隔決策和后果導(dǎo)向型的特點(diǎn)，而這樣的法律并不具有循環(huán)經(jīng)濟(jì)法所特有的和諧與綜合決策的本質(zhì)，因此，它們不是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。筆者認(rèn)為，將這些法律按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的和諧價(jià)值和綜合決策功能進(jìn)行一定的修改是必要的，但這種修改是以不改變它們的環(huán)境法或經(jīng)濟(jì)法本質(zhì)屬性為前提的。換言之，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與這些法律之間應(yīng)該是規(guī)范協(xié)同，而不是替代。因?yàn)椴徽撌乔鍧嵣a(chǎn)還是固體廢棄物污染防治對(duì)于環(huán)境問題的源頭治理和末端控制都有自己的目的和功能，并非一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法可以完全替代的。
此外，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)范協(xié)同范圍不能僅僅局限于清潔生產(chǎn)、固體廢棄物污染防治、節(jié)約能源這樣幾個(gè)方面，而必須滲入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的每一個(gè)領(lǐng)域、政府決策的每一個(gè)部門、社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)的每一個(gè)環(huán)節(jié)；否則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的。
四、結(jié)語
對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法基本定位的討論，使我們對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的一些基本方面有了更為清晰的判斷，也可以使我們厘清一些基本思路：
首先，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的和諧價(jià)值為我們判斷過去的法律利益提供了一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，便于我們發(fā)現(xiàn)因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所形成的新利益以及這種新利益轉(zhuǎn)化為法律利益的必要性與可能性，“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”的利益平衡是當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展所形成的新利益問題，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法必須以和諧為價(jià)值目標(biāo)的基礎(chǔ)。
其次，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的綜合決策功能為我們實(shí)現(xiàn)和諧價(jià)值與“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”的利益平衡提供了一種方法，便于我們用新的方法將新的利益納入法律秩序的軌道并實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)法律利益的溝通與協(xié)調(diào)，由后果導(dǎo)向型的法律決策轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^控制型的法律決策是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的新任務(wù)。
再次，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)范協(xié)同特性為我們?cè)诤椭C理念下完成綜合決策的任務(wù)開辟了一條具體道路，便于我們運(yùn)用新的規(guī)范形式突破傳統(tǒng)的按法律部門立法的狹隘思維，建立起不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范形式的新制度。
最后，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的基本定位告訴我們，形式意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法文件與實(shí)質(zhì)意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法并非同一問題。論證實(shí)質(zhì)意義上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對(duì)于制定形式上的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法有意義，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管國家已經(jīng)正式啟動(dòng)了制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法程序，但筆者認(rèn)為，在目前的情況下，制定綜合性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的條件并不成熟：從理論上講，無論是觀念層面還是技術(shù)層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法論證并未充分展開，也遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)；從實(shí)踐上看，我們對(duì)于我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中的各種利益關(guān)系并沒有展開全面的、深入的調(diào)查和評(píng)估，對(duì)利益主體結(jié)構(gòu)的基本狀態(tài)與利益沖突的實(shí)際情況并未獲得全面的了解。此外，對(duì)于國外已有的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的研究也僅僅停留在制度介紹的淺層，對(duì)其立法的社會(huì)基礎(chǔ)、運(yùn)行條件、實(shí)施效果均缺乏深入的了解。因此，在各方面條件都不是很成熟的情況下，倉促制定一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)法不可能達(dá)到良好的效果。
我國并非不需要循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，而是不需要一部不切實(shí)際、不關(guān)痛癢的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。
注釋：
①有學(xué)者曾提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)重新定位等觀點(diǎn)，但遺憾的是沒有看到作者對(duì)此觀點(diǎn)作進(jìn)一步的論證。參見王燦發(fā)：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的必要性及其定位》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期。
②關(guān)于法的價(jià)值可以有許多種不同的理解，本文的主題是立法定位問題，因而在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)Ψ蓛r(jià)值準(zhǔn)則適用的意義上使用這一概念，也可以將其表述為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。
③參見梁治平：《法律的文化解釋》，三聯(lián)書店1994年版，第51頁。
④[美]龐德：《通過法律的社會(huì)控制、法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版，第55頁。
⑤參見[美]博登海默：《法理學(xué)：法哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第487—488頁。
⑥參見《中國首次發(fā)布綠色GDP報(bào)告污染損失占GDP3.05％》，http: //news. xinhuanet. com/fortune/2006—09/07/content_5062240. htm.
⑦完整的綠色國民經(jīng)濟(jì)核算至少應(yīng)該包括5大項(xiàng)自然資源耗減成本(耕地資源、礦物資源、森林資源、水資源、漁業(yè)資源)和2大項(xiàng)環(huán)境退化成本(環(huán)境污染和生態(tài)破壞)。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)水平的限制，此次核算沒有包含自然資源耗減成本和環(huán)境退化成本中的生態(tài)破壞成本，只計(jì)算了環(huán)境污染損失。環(huán)境污染損失成本包括20多項(xiàng)，此次核算僅算了其中的10項(xiàng)(大氣污染造成的健康、農(nóng)業(yè)和材料損失，水污染造成的健康、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人民生活和污染型缺水損失，以及固體廢棄物侵占土地造成的經(jīng)濟(jì)損失等)，地下水污染、土壤污染等重要部分都沒有涉及?？偟膩碚f，這次核算的結(jié)果只是整個(gè)結(jié)果的一部分，而且，在已經(jīng)核算出的10項(xiàng)損失中還存在低估和缺項(xiàng)的問題。即便如此，損失也已經(jīng)占到GDP的3.05％，這一數(shù)字非常驚人，它說明我國環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
⑧參見《2006中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》(節(jié)選)，http: //gov. ce. cn/home/gqbg/200603/30/t20060330_6723086. shtml.
⑨參見宋燕波：《人類欠下自然和子孫的巨債——〈千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告〉全球發(fā)布》，《綠色中國》2005年第9期。
⑩ 關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)，目前還存在一些爭(zhēng)論。有人認(rèn)為根據(jù)物質(zhì)和能量的一般規(guī)律，完全意義上的循環(huán)是不可能的；也有人認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身是“不經(jīng)濟(jì)”的。筆者認(rèn)為這些認(rèn)識(shí)都有一定的道理，也可以幫助我們更加全面深刻地理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)的含義和本質(zhì)，但這些認(rèn)識(shí)并不足以影響將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種發(fā)展模式的選擇。
(11)事實(shí)上，這一命題不僅已經(jīng)為相當(dāng)多的學(xué)者所論證，而且已經(jīng)被國家的政策和立法規(guī)劃所確認(rèn)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)載入了我國“十一五”規(guī)劃，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法工作也已經(jīng)由全國人大會(huì)決定正式啟動(dòng)。
(12)對(duì)法律價(jià)值的和諧可以有不同的理解和認(rèn)識(shí)，這里僅在價(jià)值判斷的意義上使用。關(guān)于作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的和諧，其內(nèi)涵與意義也是非常豐富的，對(duì)此筆者將另文論述。
(13)2006 年11月13日，《中國青年報(bào)》發(fā)表了一篇題目為《官員與百姓環(huán)保態(tài)度上竟如此相背》的文章，該文指出：“山西省環(huán)保局日前公布的一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的人群中，93.31％的群眾認(rèn)為環(huán)境保護(hù)應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步發(fā)展，然而卻有高達(dá)91.95％的市長(廳局長)認(rèn)為加大環(huán)保力度會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，僅有6.51％的市長認(rèn)為‘不會(huì)’。這說明在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系上，一些干部的認(rèn)識(shí)仍然十分模糊”。
(14)參見甘強(qiáng)：《經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法的法功能配合——經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法關(guān)系之研究》，《民主與法制》2006年第3期。
(15)關(guān)于法的社會(huì)功能，我國法理學(xué)上并無定論，這里采用的是社會(huì)學(xué)上的觀點(diǎn)。參見吳增基：《現(xiàn)代社會(huì)學(xué)》，上海人民出版社1997年版，第257—258頁。
(16) 關(guān)于發(fā)展與環(huán)境綜合決策，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中有詳細(xì)的闡述，并且在其發(fā)布的《東京宣言》中規(guī)定有明確的目標(biāo)：“應(yīng)該而且必須使環(huán)境和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)互相加強(qiáng)。可持續(xù)性要求對(duì)決策的影響承擔(dān)更廣泛的責(zé)任。作出這些決策的人應(yīng)對(duì)其決策對(duì)他們國家的環(huán)境資源產(chǎn)生的影響承擔(dān)責(zé)任。他們必須把重點(diǎn)放在環(huán)境破壞的根源而不是癥候上。預(yù)測(cè)和防止環(huán)境破壞的能力，要求對(duì)政策的生態(tài)方面同經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、能源、農(nóng)業(yè)和其他方面同時(shí)加以考慮”。轉(zhuǎn)引自夏光等：《環(huán)境與發(fā)展綜合決策：理論與機(jī)制研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第12頁。
(17)(18)(19)參見世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)：《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第44頁，第12頁，第13頁。
(20)參見夏光等：《環(huán)境與發(fā)展綜合決策：理論與機(jī)制研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第6—7頁。
(21) 法律利益是利益的一種形式，是從利益體系中剝離出來的、以法定形式存在的利益，也即通常所說的合法利益或權(quán)益。法律利益是由國家特定機(jī)關(guān)選擇和確認(rèn)的、體現(xiàn)國家意志的、以法律權(quán)利為內(nèi)容的、具有特殊強(qiáng)制力的一種利益。參見周旺生：《論法律利益》，《法律科學(xué)》2004年第2期。
(22)我國有學(xué)者已經(jīng)注意到循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與相關(guān)法律的關(guān)系問題，也提出了構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體系的構(gòu)想(參見李艷芳：《系統(tǒng)化構(gòu)建中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期；梅宏：《論基礎(chǔ)層次的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法》，《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期；汪勁：《生理學(xué)視角下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期；孫佑海：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題研究》，《環(huán)境保護(hù)》2005年第1期；戚道孟、劉翠娥：《中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法初探》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第6期；等等)。但筆者以為，僅僅強(qiáng)調(diào)構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體系是不夠的，應(yīng)該在綜合決策的觀念下建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境相關(guān)法律的雙向互動(dòng)關(guān)系。
(23)嚴(yán)存生：《作為技術(shù)的法律方法》，http: //WWW. nwupl. edu. cn/xwfb/subSite2487/program4034/11778. htm.
(24) 綜觀我國目前有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，這些研究不僅過于集中于制度的研究，而且其論證方式也令人憂慮：其基本邏輯是由于我國環(huán)境資源問題嚴(yán)重而需要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因?yàn)閲庥辛搜h(huán)經(jīng)濟(jì)立法，所以我國也應(yīng)該制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法；因?yàn)槊绹?、日本、德國等國家都有哪些制度，所以我國也?yīng)該建立這樣的法律制度。這種論證方法簡(jiǎn)單而蒼白，既不能回答我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)基于什么樣的價(jià)值和功能選擇，也不能回答我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法要解決我國社會(huì)中的哪些現(xiàn)實(shí)問題，更不能解決我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法如何進(jìn)行具體的利益選擇和制度設(shè)計(jì)問題。外國有這些制度是事實(shí)，但即便是在國外實(shí)行得再好的制度也是別人的制度，是在他們的社會(huì)需求和法律價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的制度，它不能成為我國當(dāng)然也要制定同樣的法律或者當(dāng)然應(yīng)該建立這樣的制度的理由。
(25)參見徐顯明、齊延平：《制度文明是一種獨(dú)立的文明形態(tài)》，《學(xué)習(xí)與探索》2002年第2期。
(26)周旺生：《論法律利益》，《法律科學(xué)》2004年第2期。
(27) 目前，我國學(xué)術(shù)界存在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的名稱之爭(zhēng)。例如，有人認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)定名為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”(參見孫佑海：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題研究》，《環(huán)境保護(hù)》2005年第1期；李艷芳：《系統(tǒng)化構(gòu)建中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期)；有人認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)定名為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策法”(參見王燦發(fā)：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的必要性及其定位》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期)；也有人認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)定名為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)法”(參見董紅萍：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念與環(huán)境法制度創(chuàng)新》，中國優(yōu)秀博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫，http: //c40. cnki. net/kns50/classical/singledbindex. aspx? ID=2)；還有人認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)定名為“循環(huán)社會(huì)法”(參見劉芳、李慧明：《建立循環(huán)型社會(huì)法律制度，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《中國發(fā)展》2005年第2期)。
(28)劉會(huì)強(qiáng)：《和諧的人與自然關(guān)系及循環(huán)經(jīng)濟(jì)》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2005年第3期。
(29)轉(zhuǎn)引自萬以誠、萬岍選編：《新文明的路標(biāo)——人類綠色運(yùn)動(dòng)史上的經(jīng)典文獻(xiàn)》，吉林人民出版社2000年版，第8頁。
(30)參見李艷芳：《系統(tǒng)化構(gòu)建中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第3期；梅宏：《論基礎(chǔ)層次的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法》，《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期；孫佑海：《循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題研究》，《環(huán)境保護(hù)》2005年第1期