試論我國立法聽證制度之完善

毫無疑問，“聽證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現(xiàn)代國家和社會，立法民主原則，已經(jīng)成為人們的共識。所謂立法聽證，就是讓與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關系的公眾，或者法律專家、學者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內(nèi)容，并發(fā)現(xiàn)、質(zhì)疑該法律中存在的問題，以監(jiān)督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。

正是因為體現(xiàn)著民主的精神，立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發(fā)展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認為，其最初甚至可以在英國1215年的《自由大憲章》有關公民的“法律保護權”的觀念和制度中找到影子[1].它的發(fā)展經(jīng)歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程，最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度，如美國司法制度中著名的“正當法律程序”就包含著聽證程序；隨著民主和法治的發(fā)展，西方社會公眾參與立法和行政的事務的呼聲高漲，立法聽證制度便應運而生，受到普遍認同，特別是二戰(zhàn)之后，日本和拉美等一些國家相應實行了立法聽證[2].對立法聽證制度的作用，美國學者D??杜魯門的闡釋最為精辟：一是從政策和技術上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內(nèi)容；三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].

我國的司法聽證制度起步較晚，第一次規(guī)定聽證制度始于1996年頒布實施的《行政處罰法》，立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間，直到2000年頒布實施的《立法法》才得以正式確立，體現(xiàn)在該法三個條文之中，第五條規(guī)定“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動 ”，第三十四條規(guī)定“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”以及第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。其中，第五條規(guī)定是一條原則性的規(guī)定，即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎；第三十四條和第五十八條規(guī)定則明確規(guī)定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。

其實，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大會就《廣東省建設工程招標投標管理條例》舉行了聽證會，開創(chuàng)了我國立法聽證的先河。同年，深圳市更是制定了全國首個地方人大部門立法的聽證規(guī)則《深圳市人大計劃預算委員會聽證制度》[4].《立法法》頒布實施之后，全國多數(shù)省市相繼以條例、辦法或規(guī)定等形式制定了本地的立法聽證規(guī)則，也進行了許多立法聽證嘗試。應該肯定，這些立法聽證嘗試都是有益的，對促進我國立法的民主化和科學化都起到了一定的推動作用。但是，由于《立法法》對立法聽證制度只是做了一個原則性的規(guī)定，于是在具體操作實踐過程中，各地就仁者見仁、智者見智，在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒有一個統(tǒng)一的標準。而且，全國人大及其會和國務院在立法過程中，目前還沒有開始運作聽證程序。因此，只能說立法聽證制度在我國，只是開始初步建立，在地方立法中開始正式運作，而談不上已經(jīng)建立了完整的立法聽證制度。

為此，在《立法法》頒布實施五周年之際，筆者認為，有必要對目前我國立法聽證制度的執(zhí)行情況進行一次重新審視，深入分析其執(zhí)行執(zhí)行過程中存在的問題及原因，為進一步健全完善立法聽證制度，促進立法的民主化、科學化提供有力的法理理論和實踐經(jīng)驗支持。

一、目前我國執(zhí)行立法聽證制度存在的主要問題

結(jié)合對《立法法》制度設計本身的缺陷和各地進行立法聽證做法不統(tǒng)一的實證分析，筆者認為，當前我國立法聽證制度主要存在以下問題。其一，立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度，但是由于受到舊觀念的影響，我國享有立法權的國家機關、部門和立法者還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想，認為立法只是職能部門的事，與社會公眾無關，于是在立法時不愿意聽證，對立法聽證告知義務履行不到位。而且，更關鍵的是，對此，目前尚無法監(jiān)督，更談不上追究責任。其二，立法聽證制度的社會認知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展，社會公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權利，自然就很少參加立法聽證會；更嚴重的是，長期以來，我國社會公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結(jié)，其參與立法的積極性不高，不愿去行使自己的立法監(jiān)督權，甚至在一部關系自己的切身利益的法律、法規(guī)即將制定出臺前，也不要求立法者召開立法聽證會，對立法者就缺乏必要的監(jiān)督。其三，沒有建立獨立的聽證主持人制度。當前，在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位就不明確，只要求其不是本案的調(diào)查者，在實踐中主持人往往是調(diào)查者的同事或上司，就不能不讓人對其公正性產(chǎn)生合理懷疑。于是，在我國行政執(zhí)法聽證中主持人的地位尚不獨立，在立法聽證中獨立的主持人制度更是談不上。其四，由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應有的法律地位，在實踐中往往導致立法者將立法聽證程序視為“走過場”，聽證的記錄結(jié)果得不到應用，立法者不吸收公眾在聽證會上提出的意見和建議，使得立法聽證流于形式。

二、關于完善我國立法聽證制度的幾條思路

完善的立法聽證制度，筆者認為至少包含著三個方面的內(nèi)涵。一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體，即需要進行立法聽證的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，就是需要聽證的規(guī)范的范圍。三是立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規(guī)定，即聽證會記錄如何使用的問題。

（一）立法聽證主體制度的完善。

立法聽證主體，有三個方面，一是立法者，二是聽證參加者，三是獨立于二者之間的聽證主持人。對立法者而言，應該進行廣義的界定，即包括法律規(guī)范的起草者和審議、批準機關。在法律規(guī)范的起草階段，負責起草的機關需要廣泛征求意見，就得進行聽證。當法律規(guī)范提交審議、批準后，負責審議、批準的機關，即人大或其會及政府主管部門，也要進行聽證。立法是一項嚴肅的工作，采取這種在起草和審議、批準階段的“雙重聽證”，是完全有必要的。而且，應該對負有舉行聽證義務的機關進行必要的法律監(jiān)督，就是要追究沒有履行應盡的立法聽證義務的機關及其負責人的法律責任，以避免《立法法》規(guī)定的立法聽證制度處于形同虛設的尷尬境地。

對立法聽證的參加者來說，應該堅持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個法律規(guī)范即將制定出臺舉行立法聽證會時，要確保有關系的更多的對象參加，包括法律規(guī)范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表，等等。法律應該規(guī)定上述人員必須參加立法聽證的法定義務，督促他們能夠參加立法聽證會。特別是對利害關系人，尤其要確保通知到會，一方面，負有舉行立法聽證義務的起草者或?qū)徸h、批準機關要盡到必要的通知義務，要窮盡一切可能的方法將利害關系人代表通知到會；另一方面，立法者已經(jīng)盡到必要通知義務而利害關系人無正當理由拒絕到會的，從提高立法工作效率的角度考慮，到法律規(guī)范正式頒布實施后，利害關系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規(guī)范的法律效力。

居中裁判，是對任何事項裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權的法官必須做到獨立、中立、公正，立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間，應該保持獨立、中立，這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨立與公正，進而保障聽證職能的獨立地位，有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求，通過考試來取得聽證主持人的資格，建立獨立的選拔任免制度，把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨立出來[5]，筆者認為，這種思路是值得嘗試的。

（二）立法聽證客體制度的完善。

所謂立法聽證客體，就是指需要進行立法聽證的法律規(guī)范。目前，我國《立法法》對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規(guī)定。其一，該法僅在第三十四條、五十八條規(guī)定了法律案和行政法規(guī)應該聽取有關方面的意見，而對地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，則沒有明確規(guī)定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見，只是要求其不能與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，但所幸各地人大、政府在制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例過程中，大都進行了立法聽證的有益嘗試。其二，該法第三十四條、五十八條規(guī)定對立法聽證僅是一個選擇性的規(guī)定，即聽取意見的形式可以多種，包括座談會、論證會和聽證會，可見聽證會僅是可選擇的其中之一，并不是強制性的。

在民主和法治得到進一步發(fā)展的今天，結(jié)合國外立法聽證的先進經(jīng)驗來考量，筆者認為，將立法聽證作為強制性的規(guī)定，已成為必要。因為，不管是從議題、參加者的范圍及其責任義務，還是從討論問題的程序及其效力等方面分析，立法聽證會與立法座談會、論證會都有很大的不同。

其一，議題內(nèi)容不同。立法座談會議題比較寬松、廣泛。立法論證會的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規(guī)定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會的議題則主要是就立法過程中出現(xiàn)的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭論的有關問題進行質(zhì)證與辯論。

其二，參加人范圍不同。立法座談會參加人的范圍比較廣一些。論證會的參加人大部分情況下是專家學者和與議題有關的國家機關或國家機關的代表。而立法聽證會的參加人有特別的規(guī)定，其中與所立之法有利害關系的人應是參加的重點對象。

其三，參加人的權利義務不同。立法聽證的參加人所享有的權利以及所應承擔的義務都規(guī)定得比較嚴格。比如，在立法聽證制度較為發(fā)達的美國，其行政立法機關作為立法聽證的一方當事人，在立法聽證時必須作出事先通知，必須向利害關系人提供參與聽證的機會，還要答復立法相對人的意見，等等。作為立法聽證的參加人的利害關系人也同樣享有一定的權利和承擔一定的義務，比如，利害關系人有得到立法聽證通知、聘請律師參加聽證、提供證據(jù)、互相辯論并獲得立法機關答復等權利。另外，利害關系人還須承擔一定的義務，如按時參加聽證、不得提供虛假證據(jù)義務，等等。而在立法座談會、立法論證會中，參加人的權利義務沒有嚴格的規(guī)定，他們主要是發(fā)表意見。

其四，程序上有較大區(qū)別。立法座談會、立法論證會的程序比較自由，沒有法律的硬性規(guī)定，也沒有一般的正式要求。立法聽證會則不同。比如，在美國，立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序，還有近些年發(fā)展起來的結(jié)合正式聽證程序和非正式聽證程序優(yōu)越性的混合聽證程序。美國的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”，其特點在于準司法化，即立法機關仿照法院的審訊程序來進行立法聽證。其五，聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中，立法決策機關一般來講受到較多限制，其自由裁量權受到必要的限制。而在立法座談會、立法論證會中，決策機關所受的限制要小得多。例如，在美國的正式聽證程序中，決策必須根據(jù)聽證筆錄作出，而在座談會、論證會等非正式程序中，立法機關所獲得的信息、資料及其他證據(jù)，僅供決策部門作決定時參考，不受其嚴格約束[6].

鑒于上述分析，很顯然，立法聽證會從議題、參加對象及其權利義務、程序和聽取意見的效力等各方面，在促進立法民主化、科學化的作用上都要優(yōu)于立法座談會和立法論證會，因此我國《立法法》實該把立法聽證作為法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律規(guī)范立法過程中的強制性程序加以規(guī)定，而不是現(xiàn)在的選擇性規(guī)定。當然，立法座談會和論證會也不能摒棄，應發(fā)揮其靈活機動的優(yōu)勢，作為立法聽證程序的有益補充。

（三）立法聽證程序的完善。

立法聽證程序問題，也是我國《立法法》尚未明確規(guī)定的一個缺陷。筆者認為，立法聽證主要包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，以及聽取意見的效力規(guī)定，即聽證會記錄如何使用的問題。

立法聽證準備工作，主要是對立法者而言，即法案的起草者或?qū)徸h、批準者作為立法聽證組織者應盡的一些義務。其一，立法聽證組織者應盡必要的通知義務。在一個法案即將制定出臺之前，立法者必須將聽證時間、地點及法案名稱及時通知立法聽證主持人、法律規(guī)范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表，等等。如前所述，特別要注意將利害關系人通知到會。通知的形式要多樣化，比如，在當?shù)孛襟w上發(fā)布立法聽證公告，在公開網(wǎng)站上發(fā)布通知，向聽證參加人發(fā)出書面通知，等等。其二，立法聽證組織者應盡到提供材料的義務。就是要將法案文本、立法背景資料、調(diào)查報告以及座談會、論證會記錄等材料公之于眾，讓聽證參加人盡可能地了解情況。在提供方式上，可以將以上材料提前印發(fā)給聽證參加人，還可以在聽證會現(xiàn)場設置可觸摸式電腦，方便聽證參加人查閱，等等。

立法聽證會進行程序，主要是對聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會進行過程中，聽證主持人始終居于中立地位，先由立法者說明立法的理由、提供證據(jù)，介紹法案內(nèi)容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對立法理由及法案具體規(guī)定等提出質(zhì)疑，并提供證據(jù)，立法者必須對他們提出的問題作出回答。在聽證過程中，可以參照法院審判案件的庭審程序進行，允許雙方展開辯論，還可以允許法案利益關系人聘請律師參加聽證會。

立法聽證程序的最后一個問題，就是聽證記錄的使用問題。對立法聽證會中收集到的意見的效力問題，我國《立法法》也沒有作出明確規(guī)定。為了讓立法聽證會對相關的法案產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，必須賦予聽證記錄應有的法律地位，就是要借鑒美國行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”，將立法聽證會記錄作為立法決策的唯一證據(jù)來源，未在聽證會上出現(xiàn)的、并經(jīng)雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內(nèi)容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權受到必要的限制，讓立法聽證會真正發(fā)揮作用，為立法的民主化、科學化奠定堅實的基礎。

[參考資料]

[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期，第19頁。

[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》，載《華東政法學院學報》2002年第4期，第66頁。

[3]周偉《完善立法聽證制度研究》，載《現(xiàn)代法學》1999年第6期，第133頁、134頁。

[4]唐娟《地方立法民主發(fā)展的實證分析》，載《云南行政學院學報》2004年第4期，第27頁。

[5]蔡紹輝、柯敏《我國聽證制度的現(xiàn)狀及其完善》，載《湖北職業(yè)技術學院學報》2004年第4期，第69頁。

[6]汪全勝《立法聽證初論》，載《法學雜志》2002年第4期，第60、61頁。