試關于憲法監(jiān)督制度

內容摘要：
現(xiàn)代國家憲法監(jiān)督制度是保障憲法秩序和公民的基本權利和自由，保證監(jiān)督憲法很好地執(zhí)行，維護正常的統(tǒng)治秩序。
1、由國家司法機關主管的憲法監(jiān)督制度。是由司法機關作為監(jiān)督憲法實施的權威機關。受理憲法訴訟，進行違憲審查，并作出違憲或全憲裁判。
2、由專門機關管轄的憲法監(jiān)督制度。是由現(xiàn)行憲法設置一個憲法委員會來受理憲法爭議。
3、由國家權力機關主管。由議會行使憲法解釋權，解決憲法爭議，由普通法院受理侵公民基本權利案件。
4、我國的憲法監(jiān)督制度。是由全國人民代表大會及其會監(jiān)督行政機關，審判機關和檢察機關及軍事機關的權力等。
總之，一個國家的憲法能否貫徹執(zhí)行，以及貫徹執(zhí)行的程度如何，是衡量這個國家憲法監(jiān)督制度的標尺，才能使憲法在國家經濟、文化等方面的生活中發(fā)揮巨大的作用。

關鍵詞：憲法監(jiān)督 監(jiān)督制度

任何法律，即使是最好的法律，如果不能貫徹執(zhí)行，不過是一張廢紙。法律實施的監(jiān)督至為重要，其中憲法實施的監(jiān)督更為重要。憲法實施的監(jiān)督重要意義在于憲法是一個國家民主制度的基礎，法制的核心，從民主的角度而言，憲法的產生和民主緊密相連。不論英國、美國、法國都是在革命成功有了民主事實之后才制定憲法，確認已發(fā)生了的民主事實。憲法以民主制度為前提，它既確立民主制度，又保障民主制度。從法制的角度而言，它是一個國家各種法律和法律制度賴以制定和建立的基本依據(jù)。因此，一個國家的憲法能否貫徹執(zhí)行，以及貫徹執(zhí)行的程度如何，是衡量這個國家的民主和法制的標尺。此外，憲法實施監(jiān)督的重要意義還在于憲法在國家社會經濟文化等各方面的生活中起著巨大的作用。
憲法監(jiān)督的任務是制止違憲活動，保證憲法的貫徹執(zhí)行。它的內容包括對下列可能產生的違憲活動進行審查：第一、審查法律、法律性文件的合憲性。第二、審查國家機關及其工作人員，各政黨、武裝力量、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和全體公民行為的合憲性。第三，處理國家機關之間的權限爭端。
長期以來，世界各國由于政治法律傳統(tǒng)和國際因素影響的不同，形成了不同的憲法監(jiān)督制度。據(jù)憲法監(jiān)督權威機關的不同，大致可以分為美國型、俄羅斯型和法國型三種類型。
一、由國家司法機關主管
這種類型是由司法機關作為監(jiān)督憲法實施的權威機關，受理憲法訴訟，進行違憲審查，并作出違憲或合憲裁判。這里又可分為兩種類型：
（一）美國型。這種類型又稱“非集中型”,即授于一國之內所有司法機關均享有違憲審查權，法院根據(jù)憲法規(guī)定或憲法慣例，擁有憲法解釋權和憲法監(jiān)督權，審查與裁決一切法律和行政行為是否符合憲法。這種司法制度起源于美國。美國憲法第6條第2款確認憲法是“全國的最高法”，又規(guī)定立法、行政、司法三機關各自的職權范圍以及相互之間的制衡關系。但憲法本身并未對司法審查制度作出明文規(guī)定，直到1803年在“馬伯里訴國務卿麥迪遜”一案時，才開創(chuàng)了并且公認司法機關有違憲審查權。1803年，美國聯(lián)邦最高法院在審查治安法官馬伯里訴國務卿麥迪遜一案時，首席法官馬歇爾在該案的判決中宣布：違憲的法律不是法律；闡明法律的意義是法院的職權。事實上，美國通過這個“先例”確立了聯(lián)邦法院通過具體案件適用聯(lián)邦憲法審查聯(lián)邦法律是否有效。而在此之前，美國早已存在由州（最）高法院通過具體案件適用州憲法審查州法律是否有效的做法；而在此之后的1810年，聯(lián)邦最高法院在“弗萊徹訴佩克案”中宣布一項州法律違反聯(lián)邦憲法而無效，因為它違反了聯(lián)邦憲法第1條第10款中的契約條款。又在“馬丁訴亨特的承租人案”中為自己確立了一項特權：對州最高法院作出的憲法問題裁決進行審查。
美國型的憲法監(jiān)督制度發(fā)端于美國，以后主要在前英國領地的國家如加拿大、澳大利亞、印度等國以及戰(zhàn)后受美國政治制度影響較大的日本等國實行。歐洲有些國家如瑞士、挪威、丹麥、瑞典等也采用美國制。
（二）奧地利型。奧地利在1920年建立憲法法院，在世界各國中率先確立了專門機構監(jiān)督模式。這種類型又稱為“集中型”即司法審查權限授于特設的司法機關，也就是普通法院之外設立專門的憲法法院來受理憲法訴訟案。其原型最早見之于1920年10月頒布的奧地利憲法，是基于憲法學者漢斯蓋爾遜的提案而創(chuàng)設的，第二次世界大戰(zhàn)后繼續(xù)用憲法法院進行憲法訴訟。憲法法院不同于普通法院，它不審理普通民刑事案件，而是專門審查違憲訴訟案件的法院。奧地利型主要流行歐洲大陸國家如西班牙、德國、意大利等國。
二、由專門機關管轄
這種類型又稱法國型。法國資產階級革命的方式和過程在歐洲大陸國家中最具有代表性。其革命聲勢最為浩大，也最為徹底。同時，在革命之前，思想上的準備也最為完備。其中，資產階級的啟蒙思想家孟德斯鳩和盧梭的著作在普及資產階級的政治思想方面的表現(xiàn)最為突出。孟德斯鳩于１７４８年發(fā)表的《論法的精神》一書，在法國及歐洲轟動一時，被資產階級稱為“理想的法典” ；盧梭于１７５５年發(fā)表的《論人類不平等的起源和基礎》和于１７６２年發(fā)表的《社會契約論》在法國及歐洲產生了巨大影響。這些資產階級思想家的著作為法國資產階級革命奠定了政治理論基礎。資產階級革命以后所建立的政治體制即議會內閣制在歐洲大陸國家最為典型，作為立法機關的國民議會的權力非常醒目。這部憲法雖然規(guī)定國王有較大的權力，但同時規(guī)定：“在法國，沒有比法律權力更高的權力；國王只能根據(jù)法律來治理國家，并且只能根據(jù)法律才得加以服從” ；國王在即位時，應在國民議會向國會宣誓，要忠于法律和憲法。在以后所制定的共和憲法中都體現(xiàn)了這一基本精神。
由于歷史傳統(tǒng)與法律意識上的原因，法國一直否定司法審判，從1791年憲法、1799憲法、1852憲法、1946年憲法，一直到1958年憲法，都不授予法官有審查立法合憲性的職權。而現(xiàn)行憲法設置一個憲法委員會，來受理憲法爭議。該委員會由共和國總統(tǒng)及九名委員組成，這九名中三名是由總統(tǒng)、三名是由國民議會議長、三名是由參議院議長任命。此外，歷屆前任總統(tǒng)均為終身當然委員，委員會主席由共和國總統(tǒng)任命。在裁決時，如雙方票數(shù)相等，主席有最后決定權。委員會的主要任務是審理總統(tǒng)和議員選舉中的訴訟案件以及對法律合憲性的監(jiān)督。這種監(jiān)督用以下方法進行，即凡屬組織法和議會兩院的規(guī)章，不論是否有爭議，在正式頒布實施以前，總統(tǒng)或者兩院議長必須遞交憲法委員會裁決其合法性。委員會在一個月內，或者根據(jù)緊急情況在八天之內必須作出裁決。委員會非公開審議，以多數(shù)表決制定裁決。由于憲法委員會不是司法機關，不進行口頭審問和進行判決，凡屬議會立法，只有在發(fā)生爭議或有疑問時，并經上述法定人員提出，憲法委員會才可以加以審查。不論組織法、議會規(guī)章還是議會立法，一經審查裁定，頒布為違反憲法的條款，便不能公布，也不得實施。由此可見，法國憲法委員會主要是為了對法律進行預防性審查而設置，而對于公民權利受侵害的案件并不受理，這樣，委員會僅就防止立法權侵犯行政權方面依靠幾名政治家（委員）發(fā)揮監(jiān)督作用。
為了解決法律公布以后，行政行為對公民基本權利的侵犯而造成的憲法訴訟案件，法國又設置了行政法院。最高行政法院作為憲法訴訟機關，受理地方行政法院和專門行政法院上訴案件。當然，普通法院也可以受理那種以違憲行為侵犯基本權利的案件。但兩種法院是有明確的分工的：如果官吏所犯的侵權行為不是在執(zhí)行公務的過程中發(fā)生的，就在普通法院中受理，按照民法典，追究侵權人的法律責任，并由其本人負責；如果官吏的不法行為或失職行為是在執(zhí)行公務的過程中發(fā)生的，就由行政法院受案并作出裁決，由政府而不是由官吏本人負損害賠償責任。一旦出現(xiàn)行政法院和普通法院之間的權限沖突，則由權限爭議法院予以解決。
三、由國家權力機關主管
這種類型由議會行使憲法解釋權，解決憲法爭訟，由普通法院受理侵犯公民基本權利案件。這多半是承認議會為最高權力機關的國家如英國、新西蘭、荷蘭等國實行的憲法監(jiān)督與訴訟制度。英國是標榜議會主權至上的國家，議會地位優(yōu)越于行政與司法部門。因此，不存在司法機關來解釋憲法，審查立法合憲性問題，司法機關無權宣布某項立法為違憲。早在17世紀英國法官愛德華•柯克就說過：“ 關于議會的權力和管轄范圍，在通過法案來制訂法律方面，是絕對的，所以無論是對人或對事，都不能限制在任何界限之內。這個最高的權力機關，就年代來看，它是一個稀稀古（特）物；就地位看，它是至尊無上；就權限看，它是無所不包含。”議會由它自己進行審查，如果發(fā)生違反憲法的情況，就可以修改或廢除法律。如 1934年撤銷失業(yè)補助條例，1939年廢除煤礦法案，1937年撤銷關于國防捐獻法案，1937年根本修改人口法案等。但我們也要看到，這法案的被撤銷或修改，都與當時的階級斗爭的形勢和執(zhí)政黨的主張有密切的關系。
但是，在英國也有司法審查制，它是指高等法院（王座法庭）審查行政行為、法令和下級法院的判決，可以受理因違法侵權而造成的憲法訴訟案件，并發(fā)出包括屬于王權令狀的人身保護狀、調卷令、執(zhí)行令、禁止令，以及不屬于王權令狀的（人身保護）宣告性判決。特別是人身保護狀是針對違憲或違法的拘禁，當事人或其代理人可以要求法院發(fā)布命令，將被非法拘禁的人連同其案卷在法定時間內帶到法院，迅速加以審查，裁決對當事人的拘禁是否符合正當?shù)姆沙绦?，認為拘禁根不符合法律程序，就下令就地釋放；如認為拘禁根據(jù)充足，被拘禁者可以迅速審判。這種令狀被視為和違反憲法進行斗爭的重要手段，對被拘禁者的“最高救方法”。目前，人身保護令狀制度不僅在英國實行，而且美國等屬于普通法系的國家實行，并且在繼續(xù)發(fā)展。它的運用對象不僅有被拘禁的嫌疑人、刑事被告，而且擴大到外國公民、受通輯的國際犯罪者和國內州際犯罪等。內容上也不限于不合法的拘禁、通輯，也擴大到凡違反憲法侵犯自己基本權利皆可申請保護令狀。

四、對中國憲法監(jiān)督制度的展望
前面談到了世界主要國家的憲法監(jiān)督制度，根本目的也是為我國憲法監(jiān)督制度提供一些借鑒。
（一）我國憲法監(jiān)督小史
在現(xiàn)行憲法頒布之前，我國頒布過三部憲法。這幾部憲法關于憲法實施的規(guī)定與實際實施狀況有所不同。
1954年憲法的規(guī)定是：全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權；全國人民代表大會常務委員會行使撤銷國務院同憲法、法律和法令相抵觸的命令的職權。這個憲法頒布之后，全國人民代表大會隨及公布一項決議，確認所有1949年10月1日中華人民共和國建立以來由中央人民政府批準的現(xiàn)行法律、法令，除同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效。這項決議可以說是憲法監(jiān)督文件。這些監(jiān)督憲法實施的法律規(guī)范雖然比較簡單，但必竟有章可循。而且當時黨和國家對法制建設比較重視，憲法享有很高的權威。
1975年憲法沒有關于監(jiān)督憲法實施的規(guī)定。
1978年憲法恢復了監(jiān)督憲法實施的規(guī)定：全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權；全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法的職權。

（二）現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度
1982年憲法規(guī)定：全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權。同時，根據(jù)這部憲法的規(guī)定，我國在國家權力機關和國家行政機關內部以及它們之間的關系方面形成了一套縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)，以保證權力機關制定的法律、地方性法規(guī)和行政機關制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章等等都受到嚴格的合憲性審查，不至和憲法相抵觸。
我國現(xiàn)階段的憲法監(jiān)督制度是在總結以往的歷史經驗的基礎上建立起來的。它和以往的憲法監(jiān)督制度相比有兩點顯著的改進。一是增強了全國人民代表大會常務委員會監(jiān)督憲法實施的職權。以往的憲法監(jiān)督制度中，由于全國人大不可能經常開會，監(jiān)督憲法實施的工作便不能經常進行。增強了全國人大會的這方面的職權以后，即使在全國人大閉會期間，監(jiān)督憲法實的工作仍然可以正常進行，不致中斷。二是加強了對法律性文件的合憲性審查。以往的憲法監(jiān)督制度中雖然也有法律性文件的合憲性審查。但不及現(xiàn)行憲法所規(guī)定的這樣全面、系統(tǒng)。
（三）、我國憲法監(jiān)督存在的問題
我國的憲法監(jiān)督制度得到了進一步的完善，中國特色的社會主義憲政建設也取得了一定成就。但也要看到，在現(xiàn)實生活中，不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在，憲法監(jiān)督制度還存在許多不完備的地方，憲法監(jiān)督有待進一步專業(yè)化、制度化、法律化。
1、缺乏專任的憲法監(jiān)督機關。雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大及其會是負責監(jiān)督憲法實施的專門機關，但是全國人大及其會并不是專任憲法監(jiān)督實施的專任機關。全國人大及其會是我國的最高權力機關。按照憲法規(guī)定，全國人大的職權有15項之多，全國人大會的職權有21項之多。憲法監(jiān)督只是這些職權中的一項職權。在全國的憲法監(jiān)督體制中，相對于其他國家機關、社會組織和個人來說，全國人大及其會是憲法監(jiān)督專門機關。但就它們的法律地位和職權來說，并不是專任監(jiān)督憲法實施的機關。在它們的輔助性機構中，包括法律委員會，也不是專任憲法監(jiān)督的。特定問題的調查委員會也不是只有在處理違憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其會是我國憲法監(jiān)督的專門機關，但不是專任機關。專門機關要求它們主持憲法監(jiān)督和全權處理違憲問題，而非專任機關又使它們不能集中時間和精力來專注于憲法監(jiān)督工作。由于上述原因，致使目前全國人大及其會的憲法監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來。
2、缺乏完善的憲法監(jiān)督程序及機關規(guī)定?，F(xiàn)行憲法雖然規(guī)定全國人大及其會有權監(jiān)督憲法的實施，但這種監(jiān)督權具體包括哪些方面、如何具體行使、程序如何，憲法都未作出具體規(guī)定。2000年制定的《立法法》對違憲審查程序作了一定的補充和完善，這對于進一步完善我國的憲法監(jiān)督制度，提高憲法的權威，保證憲法的有效實施，具有極大的積極作用。但從憲法監(jiān)督的實踐角度來看，我國的憲法監(jiān)督程序仍有待進一步完善。
3、監(jiān)督內容不全面，監(jiān)督方式相對單一，具有較大的局限性。我國憲法序言和憲法第5條雖然規(guī)定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”憲法第62和67條雖然也明確規(guī)定全國人大會的具體監(jiān)督內容來看，主要是側重于對法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督，而對其他具體行為的合憲性監(jiān)督則不夠明確具體；并且這種監(jiān)督只是側重于對國家機關的監(jiān)督，而對“各政黨、各社會團體和各企業(yè)事業(yè)組織”等其他憲法主體特別是執(zhí)政黨的監(jiān)督則缺乏明確的規(guī)定。
4、違憲制裁措施的制裁性或懲罰性不夠強，使得憲法監(jiān)督還缺乏應有的嚴肅性和強制性，從而在一定程度上降低了憲法監(jiān)督的權威。從制裁角度來說，無論是撤銷違憲法律、法規(guī)，還是不批準違憲法律、法規(guī)，都不具備嚴格意義上的制裁性。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身不是一項專門的違憲制裁措施，因而在對違憲責任者的制裁中所起的作用并不大。
（四）對中國憲法監(jiān)督制度的展望
我國現(xiàn)階段的憲法監(jiān)督雖然具有以下優(yōu)點：符合國家體制，便于發(fā)揮黨的領導作用，重視人民群眾的作用。
前面提到，現(xiàn)代國家的憲法監(jiān)督制度的發(fā)展趨勢是主管機關專門化和法律規(guī)范具體化的趨勢，考慮到我國的政治、文化的國情，可以作以下展望：在全國人大或全國人大會之下設立憲法委員會，由全國人大及其會行使最高監(jiān)督權，由憲法委員會進行各種具體的監(jiān)督憲法實施活動。憲法委員會由全國人大或全國人大會組織產生，進行經常性的監(jiān)督憲法實施工作，具有法定的職權，在行使職權過程中受全國人大及其會的監(jiān)督，并向它們報告工作，全國人大及其會有權撤銷其不適當?shù)牟脹Q。這樣就能保持由國家最高權力機關體系監(jiān)督憲法實施的符合國家體制的優(yōu)點，更能使監(jiān)督憲法實施工作落到實處。在設立憲法委員會的同時，還須制定專門法規(guī)，詳細規(guī)定委員會的組成、職權范圍、行使職權的方式和程序以及委員會的責任等問題，使它能夠依法進行活動，從而使我國的憲法監(jiān)督制度更加完善。

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