對公共管理范式轉(zhuǎn)換的再思考
對公共管理范式轉(zhuǎn)換的再思考
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范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學(xué)，范式也應(yīng)該嚴(yán)格地被使用。庫恩的范式強(qiáng)調(diào)的是自然科學(xué)中“一致性的東西”，但社會科學(xué)的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進(jìn)行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機(jī)械和靜止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。
官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達(dá)至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉(zhuǎn)換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉(zhuǎn)換表面上是學(xué)科層面的，但實(shí)際上是以整個社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變遷為現(xiàn)實(shí)材料的。
一、官僚制行政范式及其確立
對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現(xiàn)代性社會的深邃理解。韋伯認(rèn)為從中世紀(jì)到近代整個西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經(jīng)濟(jì)上的資本主義產(chǎn)生和政治上的市民社會興起，這些相互獨(dú)立領(lǐng)域的發(fā)展趨勢事實(shí)上朝著一個相同目標(biāo)在進(jìn)行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權(quán)威及合法性來源的劃分。
韋伯認(rèn)為任何一種權(quán)威的統(tǒng)治都具有正當(dāng)性，他將權(quán)威分為三類。傳統(tǒng)型權(quán)威認(rèn)為源遠(yuǎn)流長的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據(jù)傳統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)治具有正當(dāng)性，它構(gòu)成了封建世襲制度的基礎(chǔ);魅力型權(quán)威則基于對克里斯瑪式領(lǐng)袖的神圣性、非凡氣質(zhì)或杰出功績的信仰，并對領(lǐng)袖制定的道德規(guī)范或社會秩序心悅誠服地接受; 而法理型權(quán)威建立在理性和法律之上，人們對權(quán)威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權(quán)威同時具有理性和合法性的特點(diǎn)，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復(fù)雜行政管理任務(wù)的獨(dú)特優(yōu)勢。
二、官僚制的工具性擴(kuò)張和范式危機(jī)
官僚制行政范式形成以來，經(jīng)常遇到反常，但它通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，局部緩和了這種反常。范式反常的典型是赫伯特·西蒙的有限理性理論，西蒙提出了不同于威爾遜的效率達(dá)成方式并發(fā)展了一種理性選擇理論，但正如奧斯特羅姆指出的那樣：“盡管西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后西蒙重新回到了官僚制組織的世界，他在這一個為人所熟知的約束之內(nèi)進(jìn)行研究。”官僚制范式的真正危機(jī)是20 世紀(jì)行政國家的興起，它使得官僚制組織的非理性擴(kuò)張成為一個普遍的現(xiàn)象。
在官僚制不斷擴(kuò)張中，以權(quán)力集中和等級控制為特征的官僚制組織構(gòu)成了政府的核心結(jié)構(gòu)，官僚制自我擴(kuò)張的天性在公共部門的不斷擴(kuò)張直至成為行政國，而行政權(quán)又以官僚制的組織形式在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上包裹國家形態(tài)。官僚制組織不斷擴(kuò)張的結(jié)果是建立了官僚制對社會和國家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。
在官僚制組織接管公共領(lǐng)域的時代，公共管理中的公共利益受到官僚制組織的篡改，并以服從控制的權(quán)力運(yùn)行方式而拒斥參與、公平、正義等民主價值，從而使得公共管理的民主和公共性逐漸流失，最終產(chǎn)生官僚制的范式危機(jī)。奧斯特羅姆認(rèn)為：“由于官僚制行政一直拒絕接受民主價值，這在某種程度上導(dǎo)致了本世紀(jì)眾多行政改革的努力并不非常成功，同時也成為美國政府在最近幾十年憲法危機(jī)不斷的思想根源
三、現(xiàn)代性的悖論和民主治理范式的興起
就宏觀背景而言，公共管理的規(guī)范化觀念和思想是根植于19 世紀(jì)后期的現(xiàn)代性世界的。這一說法意味著現(xiàn)代性是任何公共性管理的出場路徑，它構(gòu)成了現(xiàn)代官僚制行政特殊的歷史背景。在韋伯的視域中，現(xiàn)代性幾乎和理性化同義，韋伯認(rèn)為理性化、知識化以及價值祛魅是現(xiàn)代化社會的命運(yùn)與特征，但韋伯卻對現(xiàn)代化的最終走向存在擔(dān)憂和疑慮。
和韋伯類似，馬克思在前人的基礎(chǔ)上，以其冷峻的批判鋒芒和深切的人文關(guān)懷提出了現(xiàn)代性的悖論，他認(rèn)為，在現(xiàn)代性給人類社會帶來豐裕的物質(zhì)財富和工業(yè)文明同時，正是資本主義逐利的本性的機(jī)器化工業(yè)大生產(chǎn)帶來的工具理性橫掃一切的推進(jìn)，使現(xiàn)代四、行政國家和民主治理范式的發(fā)展弗雷德里克森說道：“在一個多世紀(jì)里，公共管理發(fā)生了很大的變化。在美國以及其他發(fā)達(dá)國家，公共事務(wù)的行政部分急劇膨脹，如果威爾遜看到現(xiàn)代公共管理這一景象，他也會大為震驚的。”
20 世紀(jì)行政的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出威爾遜的估計，在當(dāng)代行政國家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法權(quán)成為支配性的公共權(quán)力，并承擔(dān)起維護(hù)公共生活的根本價值的責(zé)任。但官僚制行政卻仍然將體現(xiàn)工具主義的效率原則視為行政核心，并可以回避行政的公共性問題。
在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在庫恩的理論中，解決范式反常通常存在兩大路徑，即原有范式的革新調(diào)整和“價值承諾”的科學(xué)革命。作為常規(guī)科學(xué)的官僚制行政范式是積累性的，很多人認(rèn)為這就是科學(xué)的發(fā)展，但庫恩的范式理論顛覆了以往的科學(xué)的發(fā)展觀念，他認(rèn)為科學(xué)的最終發(fā)展來自科學(xué)革命。以往工具主義的路徑雖然能夠暫時將反常的東西化解為范式能預(yù)期的內(nèi)容，但它是累積性的，并沒有徹底消除這種反常，反而日益加劇，造成范式危機(jī)。庫恩認(rèn)為危機(jī)的真正意義在于范式革命的時機(jī)已經(jīng)到來。而這個范式革命就是民主治理的確立。
結(jié)語
從西蒙等人對古典行政原則的批判開始，歷經(jīng)幾次范式反常與范式整合，公共管理始終沒有發(fā)生庫恩嚴(yán)格意義上的“范式轉(zhuǎn)換”，關(guān)鍵原因是沒有擺脫效率為價值主導(dǎo)的窠臼，沒有形成新的“共同信念”
真正的范式轉(zhuǎn)換應(yīng)是民主治理范式的確立，它給我們提供了一個在“價值承諾”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政體現(xiàn)的是工具理性思維，認(rèn)為可以用專業(yè)知識和技術(shù)方案來解決一切公共問題。一旦確定政策目標(biāo)，行政就是把這些目標(biāo)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的一個專業(yè)技術(shù)問題。但正如奧斯特羅姆所說：“如果根據(jù)公共管理專業(yè)知識做出的行為最終損害了人類的福利，那對于公共管理的學(xué)者和實(shí)踐者來說，就必須思考傳統(tǒng)公共管理的思維方式和理論基礎(chǔ);如果庫恩的科學(xué)革命理論是有效的，我們就只有在替代范式的情況下才能夠期待解決公共管理的危機(jī)。”
民主治理范式就是這樣一種傳統(tǒng)公共管理的替代范式，這個新范式同時意味著完全不同于傳統(tǒng)范式的“共有價值承諾”以及思考公共管理問題的基本知識、概念和體系。
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