非政府組織管理論文(2)
非政府組織管理論文篇二
非政府組織參與危機(jī)管理研究述評
摘要：非政府組織參與危機(jī)管理是近些年學(xué)術(shù)界和社會關(guān)注的熱點問題。國內(nèi)外學(xué)者圍繞非政府組織參與危機(jī)管理的研究已經(jīng)取得了豐碩成果。國內(nèi)學(xué)者研究主題主要集中在危機(jī)管理參與的背景和意義、對非政府組織危機(jī)參與的理論解讀、政府與非政府組織的關(guān)系、參與中存在的問題和對策等方面，而國外學(xué)者主要研究非政府組織在危機(jī)管理中的作用和經(jīng)驗，同時也有國內(nèi)學(xué)者對國外非政府組織參與危機(jī)管理的經(jīng)驗介紹。
關(guān)鍵詞：危機(jī)管理;非政府組織;非營利組織;政府;治理;合作
中圖分類號：C939
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1000-5242(2013)03-0026-08
自上個世紀(jì)末以來，各國出現(xiàn)了一場公民結(jié)社的浪潮，其主要特征是非政府組織的勃興。非政府組織是具有鮮明道德取向和倫理精神的組織，正是非政府組織的公益目標(biāo)取向，使它能夠向社會邊緣群體提供服務(wù)，緩解、預(yù)防社會矛盾和社會危機(jī)的發(fā)生;不但如此，非政府組織在危機(jī)救助和災(zāi)后重建中也能發(fā)揮重要作用。基于此，非政府組織參與危機(jī)管理已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的焦點，學(xué)者們從不同的視角對這一領(lǐng)域進(jìn)行了理論分析和解讀，而且取得了相當(dāng)可觀的研究成果?？傮w來看，對非政府組織參與危機(jī)管理的研究，主要集中在非政府組織參與危機(jī)管理的背景與意義，非政府組織參與危機(jī)管理的理論視角解讀，政府與非政府組織在危機(jī)管理中的關(guān)系、參與中存在的問題和未來解決路徑等方面。
一、非政府組織參與危機(jī)管理的必要性
(一)轉(zhuǎn)軌時期和風(fēng)險社會的背景
非政府組織參與危機(jī)管理是一定時代背景的產(chǎn)物，是人類社會歷史發(fā)展進(jìn)程決定的，在我國是由特殊的歷史發(fā)展階段決定的。具體來說，第一，后工業(yè)社會是參與的時代背景。自從20世紀(jì)后半葉以來，人類便進(jìn)入了后工業(yè)社會，后工業(yè)社會是高度不確定和高度復(fù)雜性的社會。在全球范圍內(nèi)，人類出現(xiàn)了三種形式的危機(jī)：人與人之間的危機(jī)、社會與社會的危機(jī)、人和環(huán)境之間的危機(jī)。第二，轉(zhuǎn)軌時期的特殊國情。我國正處于從計劃經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)社會向市場經(jīng)濟(jì)、工業(yè)社會以及后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型時期，這種背景使我國的危機(jī)管理形勢更加嚴(yán)峻。首先，自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年因各種災(zāi)害造成的損失達(dá)千億以上。其次，安全生產(chǎn)狀況不容樂觀，重大安全事故經(jīng)常發(fā)生。再次，公共衛(wèi)生事件增多，重大疫情和食品藥品管理難度加大。此外，還有社會安全形勢嚴(yán)峻、利益矛盾錯綜復(fù)雜、國內(nèi)國際不確定因素增多等問題。第三，我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。我國目前危機(jī)事件頻發(fā)的主要原因，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性;二是社會轉(zhuǎn)型的陣痛;三是政府信任的流失。這些因素之間的相互作用，是各種經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)和自然災(zāi)害發(fā)生的根源。第四，傳統(tǒng)治理模式的失效。在全球化的時代背景下，復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了三種類型國家治理的失效：制度性失效、政策性失效以及結(jié)構(gòu)性失效。結(jié)構(gòu)性失效是指以國家為核心的整體性治理結(jié)構(gòu)的失效，制度和政策性失效在全球化和后工業(yè)社會的背景下逐漸成為現(xiàn)代國家的常態(tài)，這些問題都是危機(jī)多發(fā)的體制原因。因此，面對各種危機(jī)，迫切需要引入新的機(jī)制和治理模式，來應(yīng)對全球化和后工業(yè)化給人類造成的挑戰(zhàn)，非政府組織以其獨特的優(yōu)勢成為民族國家和政府當(dāng)然的選擇。
(二)非政府組織在危機(jī)管理中的功能
社會危機(jī)的多發(fā)和傳統(tǒng)治理模式的失效是非政府組織參與危機(jī)管理的前提條件，但非政府組織是否能夠參與，主要取決于它在危機(jī)管理中起到何種作用。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織由于自身的一些特點，使其在危機(jī)管理中能夠發(fā)揮出獨特的作用。第一，非政府組織的非營利性、草根性等特點有助于危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對。比如，一些環(huán)保組織和關(guān)注社會公平的組織，它們的目標(biāo)就是為了消除危害生態(tài)環(huán)境的行為和改善社會不公平的狀況，所以，它們能夠紓解和祛除導(dǎo)致危機(jī)事件發(fā)生的風(fēng)險誘因。非政府組織來自于民間社會，能及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)的前兆，充當(dāng)預(yù)警機(jī)制。非政府組織能夠成為政府與社會的橋梁，它能夠在社會與政府之間傳達(dá)民意信息，使公民的需求得到有效的滿足，形成官民矛盾的調(diào)解舒緩機(jī)制。非政府組織在災(zāi)后重建中，憑借其專業(yè)能力和資源吸納優(yōu)勢，在施加人道主義救援方面能夠發(fā)揮重要作用。第二，能夠構(gòu)建應(yīng)急文化和進(jìn)行危機(jī)教育。謝菊認(rèn)為，非政府組織在構(gòu)建應(yīng)急文化上具有獨特的優(yōu)勢，它可以通過成立社會組織聯(lián)合體，與政府合作建立一種危機(jī)社會教育體系，從而提高社區(qū)應(yīng)急教育和文化建設(shè)。沈榮華認(rèn)為，非政府組織由于其貼近群眾和基層，所以能夠在危機(jī)現(xiàn)場救助中發(fā)揮重要作用，而且非政府組織能夠籌集危機(jī)管理所需的各種資源，更為重要的是，根據(jù)德國等國家的經(jīng)驗，非政府組織能夠進(jìn)行防災(zāi)知識教育，提高人們的抗災(zāi)能力和防災(zāi)意識，降低災(zāi)害給國家和人民造成的損失。
非政府組織在危機(jī)管理的各個階段可以起到不同的作用，因此，也有學(xué)者依據(jù)非政府組織在危機(jī)管理各個階段的具體效用來論述它參與危機(jī)管理的意義。譬如，陳秀峰認(rèn)為，非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生前具有預(yù)警和宣傳作用，在危機(jī)發(fā)生后可以組織社會動員，籌集政府以外的各種社會資源，協(xié)助政府進(jìn)行危機(jī)治理，在災(zāi)后進(jìn)行危機(jī)后救助和災(zāi)后重建工作。馬海韻、張曉陽認(rèn)為，在正常階段，非政府組織在組織建設(shè)、人才培育、信息傳遞溝通、普及抗災(zāi)知識中起到重要作用;在危機(jī)預(yù)兆時期，非政府組織能夠維護(hù)社會秩序、進(jìn)行物資資源和人力資源的準(zhǔn)備等工作;在危機(jī)爆發(fā)階段，非政府組織以其行動靈活迅速、提供救災(zāi)服務(wù)細(xì)致入微而見長，能夠有力支援政府的危機(jī)管理工作;在災(zāi)后恢復(fù)階段，非政府組織能夠進(jìn)行心理輔導(dǎo)、損害救助和進(jìn)一步的危機(jī)教育工作。有人認(rèn)為，非政府組織參與危機(jī)管理的微觀基礎(chǔ)在于它具有公民信任結(jié)構(gòu)。在個體的微觀層面，它能生成個人間的親密信任關(guān)系;在中觀層面，它能創(chuàng)造群體的信任關(guān)系;在宏觀層面，它能增加對社會制度的信任和認(rèn)同。在危機(jī)發(fā)生的各個環(huán)節(jié)，非政府組織的公民信任結(jié)構(gòu)都具有開啟信任網(wǎng)絡(luò)、鞏固信任結(jié)構(gòu)、促進(jìn)信任社會資本再生產(chǎn)等方面的功能。此外，還有學(xué)者指出，在信息傳遞、補(bǔ)充政府資源不足、救援過程協(xié)助等作用之外，非政府組織還能夠在危機(jī)發(fā)生時成為跨區(qū)域聯(lián)系的紐帶，從而克服行政區(qū)劃和行業(yè)隔離給危機(jī)管理造成的不利影響。概言之，非政府組織由于自身的優(yōu)勢，能夠在危機(jī)發(fā)生的各個階段發(fā)揮一定的作用。 二、非政府組織參與危機(jī)管理的理論闡釋
對于非政府組織參與危機(jī)管理，學(xué)者們從多種理論視角進(jìn)行審視，從中尋找其參與危機(jī)管理的學(xué)理依據(jù)。
(一)多中心治理理論
公共管理領(lǐng)域的學(xué)者大都從多中心治理的視角出發(fā)，為非政府組織參與危機(jī)管理尋求理論依據(jù)。多中心治理是私人的或公共的個體和組織管理共同事務(wù)的各種方法的集合，通過治理，它能夠使相互沖突的利益得以調(diào)和，人們既可以遵守正式的規(guī)則，也可以遵循基于同意的非正式制度安排。治理是公民社會和政治國家的合作、非政府組織與政府之間的互助合作、公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，治理不再具有強(qiáng)制性質(zhì)，而是信任與合作。所以，現(xiàn)代社會任何人類的管理活動都需要治理，危機(jī)管理更是如此。丁穎等人認(rèn)為，通過對多中心治理理論的應(yīng)用和挖掘，可以為危機(jī)管理提供新的范式和新的思路，以治理理論為切入點，重大危機(jī)事件應(yīng)建立以專業(yè)組織為媒介的雙軸機(jī)制，繼而實現(xiàn)非政府組織、政府和社區(qū)等多元主體良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到危機(jī)損失的最小化。
(二)公共危機(jī)協(xié)同治理理論
協(xié)同學(xué)主要是研究如何實現(xiàn)組織從無序到有序的理論，“集中研究以自組織形式出現(xiàn)的那類結(jié)構(gòu)，從而尋找與子系統(tǒng)性質(zhì)無關(guān)的支配著自組織的一般原理”。公共危機(jī)協(xié)同管理就是政府、非政府組織等主體通過信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等手段，使危機(jī)事件中無序的要素整合到目標(biāo)明確的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，促使各要素成為有序、協(xié)同的自組織態(tài)勢，從而達(dá)到防止、應(yīng)對危機(jī)的目的。協(xié)同治理需要從完善制度設(shè)置、加強(qiáng)權(quán)責(zé)體系、建設(shè)信息平臺、優(yōu)化資源保障和培養(yǎng)社會資本等方面完成危機(jī)管理的協(xié)同機(jī)制。此外，有學(xué)者從五律協(xié)同理論出發(fā)，論證非政府組織參與危機(jī)管理的地位與作用。譬如，馬道明認(rèn)為，社會危機(jī)的發(fā)生受到經(jīng)濟(jì)、社會、自然、環(huán)境以及技術(shù)等因素的影響，規(guī)律協(xié)同是危機(jī)解決的最好方法，而非政府組織是重要的公民社會組織，它蘊(yùn)含著技術(shù)規(guī)律和社會規(guī)律的因素，因此，它是危機(jī)管理重要的協(xié)同變量，能夠在危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用。
(三)服務(wù)型政府理論
服務(wù)型政府理論也是學(xué)者們審視非政府組織參與危機(jī)管理的理論視角之一。“在走向后工業(yè)社會的過程中出現(xiàn)的各種各樣的社會震蕩，恰恰是建構(gòu)服務(wù)型政府的機(jī)遇，我們在應(yīng)對各種各樣危機(jī)事件的同時，需要改革政府，需要朝著建構(gòu)服務(wù)型政府的方向改革政府”。服務(wù)型政府在價值取向上突出倫理精神和公平公正，在組織特征上體現(xiàn)非控制導(dǎo)向和充分開放的特質(zhì)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)建立一個與非政府組織等多元主體合作治理的社會治理模式。我國危機(jī)管理現(xiàn)狀要求我們必須以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，最大限度預(yù)防危機(jī)造成的損害。目前，應(yīng)該從建立信息公開機(jī)制、提高政府效率、建立社會參與平臺和制定法律法規(guī)體系等方面完善危機(jī)管理體系。在我國的雙重轉(zhuǎn)型中，社會整合機(jī)制處于失效狀態(tài)，公共權(quán)力也面臨著社會認(rèn)同的危機(jī)，因此，需要建設(shè)服務(wù)型政府，以服務(wù)價值引領(lǐng)社會管理的創(chuàng)新，構(gòu)建政府服務(wù)-信任-社會合作的治理關(guān)系，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。
(四)社會資本理論
社會資本理論是帕特南、布爾迪厄、科爾曼和林南等人提出的一種理論。該理論認(rèn)為，普通公民相互交往而形成的參與網(wǎng)絡(luò)，能夠形成一種信任和互惠的非正式制度規(guī)范。這種社會資本的良性循環(huán)能夠產(chǎn)生社會均衡，形成高水平的公民參與、信任、合作和集體福利;反之，缺乏社會資本則會導(dǎo)致背叛、混亂、停滯等危機(jī)狀態(tài)。社會資本對一個社會的安定和危機(jī)管理具有重要作用，而積累社會資本的重要途徑之一是發(fā)展非政府組織等社會團(tuán)體。所以，有學(xué)者從社會資本的角度論證了非政府組織參與危機(jī)管理的必要性和可能路徑。譬如，黃志堅等以汶川大地震為例，指出志愿者組織的參與救災(zāi)，對于災(zāi)害的救助起到了重要的作用。志愿者組織將分散的、零星的社會資本融匯為共用的、統(tǒng)一的社會資本，使地震產(chǎn)生的危害盡可能最小化，在政府與民眾之間架起了溝通的橋梁，維護(hù)了社會的穩(wěn)定?，F(xiàn)代社會危機(jī)的高度復(fù)雜性特點，導(dǎo)致了危機(jī)不可能僅由政府來進(jìn)行治理，必須尋求新的治理途徑，而社會資本對危機(jī)管理具有明顯正效用，所以，必須構(gòu)建非政府組織、公民、企業(yè)和政府合作的危機(jī)治理體系。在危機(jī)管理中，通過鼓勵非政府組織等廣泛參與，培育和提升社會資本存量，從而建設(shè)一個政府社會一公民三位一體的新型危機(jī)管理模式。
三、危機(jī)管理中政府與非政府組織的博弈
在實然狀態(tài)的危機(jī)管理中，政府與非政府組織的關(guān)系處在一種博弈的狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織與政府的關(guān)系可以分為這樣三種類型，即二者追求共同目標(biāo)時的合作一互補(bǔ)關(guān)系類型、非政府組織對政府功能不足的拾遺補(bǔ)缺類型與政府和非政府組織的對立關(guān)系類型(即政府尋求規(guī)制非政府組織，而非政府組織則倡導(dǎo)和督促政府政策變革)。從總體發(fā)展脈絡(luò)上審視，二者的關(guān)系經(jīng)歷了一個從政府全權(quán)支配的全能政府時期，過渡到非政府組織起協(xié)助作用的協(xié)作參與階段，進(jìn)而發(fā)展為二者合作應(yīng)對危機(jī)的合作治理模式。
(一)全能政府時期：政府處于絕對主導(dǎo)地位的危機(jī)應(yīng)對模式
具體而言，這種模式的特點有：第一，高度集權(quán)的政治制度。新中國剛建立初期，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府屬于一種全能主義模式，單位是這種模式的基本組成元素。這種模式在縱向上以高度集權(quán)的科層制為權(quán)力等級鏈條，信息高度集中，公開程度不強(qiáng)，注重社會動員。第二，單邊主義危機(jī)治理模式。全能國家模式是以科層官僚制為組織依托，從國家主義立場出發(fā)，政府是唯一的危機(jī)管理主體，非政府組織和公民處于被支配的地位。這種模式在一定時期和特定情況下可以發(fā)揮重要作用，但由于官僚制的內(nèi)在惰性、條塊分割造成的溝通困難、全知全能假設(shè)下的實際信息短缺等問題，造成這一體制的外適應(yīng)和內(nèi)適應(yīng)困境。第三，非政府組織很少參與危機(jī)管理。這一時期，非政府組織在政府的指揮調(diào)配下發(fā)揮著十分有限的功能，其中原因，一方面是非政府組織發(fā)育有限，另一方面，是由當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制決定的。新中國成立以來，我國危機(jī)管理基本上屬于一種對社會的動員模式，其本質(zhì)是使用國家和政府體系進(jìn)行政治動員。這種政治動員機(jī)制的特征是中央政府的部署與宣誓決心，各級政府聯(lián)動響應(yīng)和高度重視，全力投入，直至整個危機(jī)事件的成功解決。 (二)協(xié)作參與時期：政府主導(dǎo)非政府組織協(xié)作參與模式
由于全能政府模式成本較高，所以，協(xié)作參與模式逐漸成為危機(jī)管理的主導(dǎo)模式。與全能政府模式相比，協(xié)作參與有較大的不同：第一，協(xié)作模式吸收整合包括非政府組織在內(nèi)的社會力量參與危機(jī)管理。在協(xié)作參與中，通過明確非政府組織等社會主體權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，從制度上規(guī)定非政府組織參與危機(jī)管理的路徑、程序以及進(jìn)入和參與機(jī)制，形成有效協(xié)同、依法參與、決策科學(xué)、執(zhí)行有力的危機(jī)協(xié)作體系。第二，協(xié)作參與強(qiáng)調(diào)建立一種機(jī)制。在這種機(jī)制中，政府作為公權(quán)力的合法擁有者、公共物品的供給者、法律和政策的執(zhí)行者，在危機(jī)管理中處于主導(dǎo)者的角色;在危機(jī)事件中，政府在分配資源、災(zāi)害的救治、災(zāi)后重建等方面發(fā)揮核心作用，而非政府組織、企業(yè)以及公民等，則須與政府有效整合、協(xié)調(diào)互動。非政府組織與政府在利益考量、行為特點、應(yīng)變能力以及知識專長等方面存在多維差異。這種內(nèi)在的差異需要它們協(xié)作進(jìn)行危機(jī)管理，因此，建立一種互動合作的模式是提高危機(jī)管理質(zhì)量的必由之路。第三，參與模式本質(zhì)上是一種行政吸納模式。從汶川地震的救災(zāi)情況看，我國政府與非政府組織互動的模式表現(xiàn)出行政吸納的特點，即在沒有制度化規(guī)范的條件下，非政府組織參與特點體現(xiàn)為一種反應(yīng)式參與，政府憑借許可達(dá)到吸納非政府組織等主體的危機(jī)參與，使政府危機(jī)救助功能的不足得到一定程度的彌補(bǔ)。
(三)合作治理時期：基于信任的合作
關(guān)于危機(jī)管理中合作治理的必要性，學(xué)者們基于以下思路進(jìn)行論證：第一，后工業(yè)社會的時代背景要求合作治理。隨著后工業(yè)社會的到來，工業(yè)社會的治理模式無法應(yīng)對新時期的挑戰(zhàn)，參與治理模式由于是基于工業(yè)社會而產(chǎn)生的一種社會治理范式，無法應(yīng)對后工業(yè)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會現(xiàn)實，現(xiàn)實社會造就的多元主體治理的情況，預(yù)示需要建立一種與全球化和后工業(yè)社會相適應(yīng)的合作治理模式。第二，協(xié)作參與存在參與失靈。我國災(zāi)害管理中應(yīng)急失靈的主要原因之一，是政府間協(xié)調(diào)的困難和地方政府能力的不足，解決措施是除了加強(qiáng)不同層級之間的協(xié)調(diào)，還要促進(jìn)政府與非政府組織的合作。第三，合作治理是危機(jī)應(yīng)對的必由之路。由于中國正處于社會轉(zhuǎn)型劇變期，各種危機(jī)頻發(fā)，給政府的危機(jī)管理造成很大的挑戰(zhàn)，因此，必須和多種社會組織合作才能解決危機(jī)頻發(fā)造成的問題。但是，因為既存在政府失敗也存在志愿失靈，所以，無論政府還是社會和非政府組織都無法面對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，合作式治理成為必然的選擇。在合作治理模式中，非政府組織與政府是平等的關(guān)系，二者不再是控制和被控制的關(guān)系，而是合作伙伴關(guān)系。合作治理意味著政府作為社會治理中心的局面被打破，社會治理不再是控制導(dǎo)向，取而代之的是政府、非政府組織等多元主體合作治理模式。合作治理是一種建立在多元主體間相互信任的基礎(chǔ)上的治理范式，各個主體基于公共利益而展開平等合作。
四、非政府組織參與危機(jī)管理的挑戰(zhàn)與進(jìn)路
當(dāng)前，非政府組織參與危機(jī)管理已經(jīng)是學(xué)界和實踐領(lǐng)域的共識，非政府組織在危機(jī)管理中的作用已經(jīng)在理論上得到充分的論證，但是，理論分析并不能得出實然的結(jié)論，現(xiàn)實生活有自身發(fā)展的邏輯，在危機(jī)管理的實踐中，非政府組織的功能效果并不盡如人意。針對這一現(xiàn)象，不同的學(xué)者進(jìn)行了不同的解讀，且在此基礎(chǔ)上提出了各自的對策。
(一)非政府組織自身
一些學(xué)者從非政府組織自身存在的問題來分析它參與危機(jī)管理效力不彰的原因。第一，非政府組織“類行政組織”特色明顯。我國非政府組織具有行政色彩濃厚、服務(wù)機(jī)制不健全、成員素質(zhì)參差不齊和外部監(jiān)督弱化等問題，所以，當(dāng)前首先需要從制度和法律上健全非政府組織參與危機(jī)管理的機(jī)制。其次需要從技術(shù)上構(gòu)建政府與非政府組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，同時使非政府組織去行政化，使其成為名副其實的社會自治組織。第二，非政府組織法律身份缺失和專業(yè)能力缺乏。非政府組織自身組織化程度不高，組織手續(xù)不全，專業(yè)能力較為欠缺，很難順利投入到救災(zāi)過程之中。我國非政府組織在自身能力、正式組織資格、與政府合作以及社會認(rèn)同等方面都存在問題，其主要原因是國家關(guān)于非政府組織的登記管理制度阻礙了非政府組織的生長。非政府組織自身能力欠缺制約了其危機(jī)救助能力，同時社會對非政府組織缺乏認(rèn)同，政府與非政府組織缺乏有效的合作機(jī)制，也導(dǎo)致其動員社會能力的不足。因此，必須從以上這些方面加以改進(jìn)，以促進(jìn)非政府組織功能的有效發(fā)揮。
(二)政府和社會
基于政府和社會的視角也是學(xué)者們討論非政府組織危機(jī)管理參與失靈的一個重要的視角。第一，政府缺乏有效制度供給。作為一種社會機(jī)制，非政府組織有其獨特的作用，但非政府組織在參與危機(jī)管理時，政府沒有給非政府組織提供有效的制度空間，導(dǎo)致非政府組織自身由于能力不足而缺乏有效的資源整合能力，同時，公民社會缺乏支持非政府組織參與危機(jī)管理的成熟社會心理基礎(chǔ)等，使非政府組織的功效無法充分發(fā)揮。因此，需要改善非政府組織的外部制度環(huán)境，使二者能夠良性互動;優(yōu)化非政府組織的組織治理結(jié)構(gòu)，以提高非政府組織的凝聚力;營造一種新型參與文化，形成非政府組織積極參與公共應(yīng)急管理的社會心理基礎(chǔ)。第二，參與缺乏合作機(jī)制。向家吾認(rèn)為非政府組織在專業(yè)色彩取向、行為方式特征、考慮問題出發(fā)點以及靈活性等方面與政府存在一定差異，正是這種差異的存在導(dǎo)致二者具有相當(dāng)?shù)幕パa(bǔ)性，成為二者合作的基礎(chǔ)。未來需要從建立共享的信息溝通平臺、完善和建立法規(guī)制度體系、構(gòu)建聯(lián)合機(jī)動反應(yīng)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督非政府組織以及支持和幫助非政府組織提高應(yīng)對危機(jī)能力等方面實現(xiàn)非政府組織與政府的合作。
(三)案例解讀
還有一些學(xué)者通過實際的案例解讀，來分析非政府組織參與危機(jī)管理存在的問題與進(jìn)路。林閩鋼和戰(zhàn)建華通過對汶川大地震的分析，認(rèn)為非政府組織籌資渠道不暢，籌資身份存在嚴(yán)重壟斷現(xiàn)象，與政府之間缺乏明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，管理模式落后，這些因素導(dǎo)致在災(zāi)后重建中非政府組織受到了很大的限制。通過與臺灣9・21大地震對比分析，林閩鋼等認(rèn)為，與強(qiáng)政府和弱社會的格局相比，目前，我國應(yīng)該建立一個庇護(hù)型的、強(qiáng)國家和弱社會合作的管理模式;政府在承認(rèn)非政府組織參與危機(jī)管理的基礎(chǔ)上，給予其正當(dāng)身份，同時，建立對話和信任機(jī)制，架構(gòu)危機(jī)管理救助的制度平臺，政府管理觀念實現(xiàn)從控制到能促的轉(zhuǎn)變，從而力圖實現(xiàn)非政府組織參與危機(jī)管理的最優(yōu)化。胡冰冰以汶川大地震為例，認(rèn)為我國非政府組織參與危機(jī)管理存在社會文化障礙、法律制度缺失、資源匱乏等方面的問題。改變這一局面需要從兩個層面進(jìn)行改進(jìn)，一是在政府方面，需要充分重視非政府組織的作用，在制度上構(gòu)建有利于非政府組織成長和發(fā)展的法律規(guī)范體系，以及建立有利于二者合作的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制;二是從非政府組織的角度，需要完善非政府組織的治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)制度和能力建設(shè)，促使其危機(jī)處理能力的進(jìn)一步提升。張強(qiáng)通過對汶川大地震、臺灣9・21地震和日本EI阪神淡路大地震災(zāi)后重建的考察，對非營利組織在災(zāi)后重建的發(fā)展方向、政策計劃、功能定位能力建設(shè)、實踐與突破等問題，進(jìn)行了有意義的探索。岳經(jīng)綸等認(rèn)為，不但政府與非政府組織之間沒有建立有效溝通機(jī)制，非政府組織之間也缺乏有效的溝通協(xié)作;另外，官辦的非政府組織在危機(jī)管理中沒有自主性等因素，都是非政府組織參與危機(jī)救助不力的主要原因。借鑒香港的經(jīng)驗，在政府層面既要對非政府組織給予支持，同時，也要強(qiáng)化監(jiān)督;在非政府組織方面，需要在健全治理機(jī)制的同時，提升自身的能力。有臺灣學(xué)者對臺灣9・21地震研究發(fā)現(xiàn)，非政府組織和政府在資金、志愿者人力資源以及信息方面配合較為密切，但在對災(zāi)民的救助、救災(zāi)場地、設(shè)備等方面缺乏合作，這些都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。胡滌非通過對政府與非營利組織在應(yīng)急管理中合作的定量實證研究發(fā)現(xiàn)，二者在政治合作意愿、規(guī)范領(lǐng)域以及資源范疇方面既有共同性也存在差異，因此，二者要以合作意愿為基礎(chǔ)，全面推動二者的合作。 五、非政府組織參與危機(jī)管理的他山之石
(一)域外學(xué)者的研究
國外學(xué)者的研究主要集中在非政府組織在沖突管理和突發(fā)事件中的作用。Michael Bothe指出，除了改善國會和政府對OSCE(歐洲安全與合作組織)的支持之外，還要充分利用非政府組織專家的專業(yè)知識。它們對OSCE預(yù)防危機(jī)和沖突有諸多助益，因為非政府組織在社會建設(shè)中扮演重要角色，而且它們是在各種社區(qū)信任基礎(chǔ)上建立的草根支持力量，能夠強(qiáng)化人權(quán)價值和民主價值等觀念。Susan Allen Nan認(rèn)為，非政府組織關(guān)于調(diào)停的經(jīng)驗?zāi)軌蚋纳拼龠M(jìn)和平的效果，可以在很多沖突中扮演成功的角色。非政府組織具有成功解決沖突與參與和平進(jìn)程的很多因素，比如，使命感、資源、堅持和經(jīng)驗等。一般來說，非政府組織參與國家或國際范圍內(nèi)的沖突解決需要四個條件：非政府組織必須是值得信賴的，具有良好的聲譽(yù);所有成功的非政府組織在解決問題的過程中，都將保密而不是公開的進(jìn)程，作為組織的優(yōu)先價值;非政府組織必須與國家行動者保持較好的工作關(guān)系，這個條件是強(qiáng)調(diào)合法性，一定程度的合法性使國家能夠在準(zhǔn)外交的層面與非政府組織合作;非政府組織的危機(jī)處理能力。非政府組織參與沖突管理主要是因為它具有聯(lián)絡(luò)這些組織的特征。非政府組織通過大膽的提議、斡旋、說服，推進(jìn)和平談判進(jìn)程，在其中扮演重要的聯(lián)絡(luò)角色，同樣，非政府組織能夠幫助國家和組織去表達(dá)一些特別的合法性問題。非政府組織對于市民社會的重要性在于它能夠形成一種獨立于國家的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在這里人們主要依靠自己的力量。它促進(jìn)了公民參與，增加了人們對生活在其中的社會和自身的責(zé)任感。非營利的、非政府的部門成為一種新的和可選擇的伙伴(不是對手)。顯然，非政府組織參與治理在一個很大程度上滿足了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人們的需求，但是，它們的決策結(jié)構(gòu)和它們的組織需要加強(qiáng)訓(xùn)練，以便能預(yù)測危機(jī)，知道如何有效地、及時地對它們作出反應(yīng)。比如，在塞爾比亞的非營利組織對關(guān)于危機(jī)管理相關(guān)知識的教育有較為濃厚的興趣。有學(xué)者通過對印度古吉拉特邦的災(zāi)害治理研究，發(fā)現(xiàn)非營利組織與政府存在密切的合作關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府處于支配地位，而且不同非營利組織在災(zāi)害救助中與政府的關(guān)系存在很大的不同，這取決于非政府組織在社會網(wǎng)絡(luò)的位置，與社會網(wǎng)絡(luò)中其他行動者如國際基金組織、政治領(lǐng)導(dǎo)人等社會行動者的關(guān)系有關(guān)。雖然非政府組織不能解決所有的人道主義危機(jī)，但新環(huán)境使它擁有一些新的角色，如人權(quán)監(jiān)督功能、沖突解決行動能力、減災(zāi)和恢復(fù)建設(shè)等功能。由于非政府組織接近社區(qū)，所以在早期預(yù)警系統(tǒng)中有重要作用。在非政府組織工作的人更強(qiáng)調(diào)非政府組織進(jìn)行危機(jī)救援時，要更注重消除導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的根源，防止危機(jī)再次發(fā)生，而不是簡單地實施傳統(tǒng)的自上而下提供發(fā)展援助。目前，美國非政府組織參與危機(jī)管理問題在于如何協(xié)調(diào)不同的組織，使它們的技能和作用得到有效發(fā)揮。有學(xué)者通過對印度洋海嘯的研究，發(fā)現(xiàn)國際非政府組織在對發(fā)展中國家的災(zāi)害救助、進(jìn)行人道主義援助和提供救災(zāi)資源方面，具有重要作用。
(二)域外經(jīng)驗分析
國內(nèi)學(xué)者也根據(jù)國外危機(jī)救援的實踐，分析國外的經(jīng)驗及對我國的啟示。譬如，閆文虎認(rèn)為國外非政府組織在應(yīng)急管理時，注重立法，詳細(xì)規(guī)范緊急時期政府與非政府組織的協(xié)作分工情況，明確非政府組織在救災(zāi)中的地位，使其發(fā)揮救災(zāi)動員和提供部分公共物品的功能。美國的危機(jī)管理體系包括地方政府、州以及聯(lián)邦政府在內(nèi)的立體組織體系，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)是危機(jī)處理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時，非政府組織在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)救助、災(zāi)后處理等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。國外政府一般注重建立與非政府組織合作的互助網(wǎng)絡(luò)，通過計劃、協(xié)議或者合同的形式明確二者的分工和責(zé)任，對非政府組織給予危機(jī)救助的相關(guān)教育培訓(xùn)。德國的危機(jī)管理實踐表明，非政府組織接受緊急救助培訓(xùn)對危機(jī)管理十分重要。國際減災(zāi)組織和世界衛(wèi)生組織都提倡政府與社會建立一種合作伙伴關(guān)系，通過建立安全社區(qū)和發(fā)展以社區(qū)為中心的危機(jī)管理策略，實現(xiàn)安全社區(qū)的目標(biāo)。國外危機(jī)管理注重建立暢通的溝通渠道，建立災(zāi)害危機(jī)管理信息系統(tǒng)是目前較為普遍的做法。美國在聯(lián)邦、州和地方政府等各個層級，都有專門負(fù)責(zé)向非政府組織、公民個人、媒體等溝通的官員或部門，及時向非政府組織、社區(qū)和公民公開有關(guān)災(zāi)害狀況、救助進(jìn)展等相關(guān)信息。有學(xué)者通過對9・11以及美國次貸危機(jī)后的美國城市如紐約、華盛頓、印第安納波利斯、西雅圖等地公共管理的考察，發(fā)現(xiàn)美國各級政府、私營部門、社會在社會危機(jī)中功能得到了強(qiáng)化;不但政府的服務(wù)和管理能力得到改善，而且對非政府組織的公共服務(wù)功能也給予發(fā)揮的空間，使非政府組織在危機(jī)管理、公共服務(wù)提供中凸顯重要作用。有學(xué)者從日本的阪神大地震和美國的卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害應(yīng)對中，通過對非政府組織與政府互動模式的分析，發(fā)現(xiàn)二者呈現(xiàn)一種自主協(xié)作模式。其主要表現(xiàn)為，非政府組織積極主動的參與危機(jī)救助，憑借超前的危機(jī)意識和自身優(yōu)勢進(jìn)行理性救災(zāi);從政府方面看，政府與非政府組織形成資源互補(bǔ)和信息共享的、明確有效的管理合作機(jī)制。
六、思考與總結(jié)
從總體上審視，非政府組織參與危機(jī)管理的研究已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某晒难芯績?nèi)容上分析，主要涉及非政府組織參與危機(jī)管理的背景、作用與意義、理論視角、非政府組織與政府的關(guān)系、存在的問題和未來的進(jìn)路等方面。其研究焦點主要在危機(jī)參與作用、與政府的關(guān)系、存在的問題以及未來的路徑選擇方面。既有的研究成果從一定的理論視角，進(jìn)行了實踐經(jīng)驗的總結(jié)，特別是基于我國的國情，進(jìn)行了有益的探索，對于我國相關(guān)領(lǐng)域的實踐具有重要的理論價值和實踐意義。但在另一方面，通過認(rèn)真的梳理和分析后，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究仍然存在一定空白和盲點，成為未來進(jìn)一步研究的方向。
首先，對非政府組織參與危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)探討沒有引起廣泛重視。比如，大多相關(guān)研究沒有深入展開相關(guān)學(xué)理分析，展開理論分析的文獻(xiàn)也缺乏深入的論證。圍繞這個問題，應(yīng)該進(jìn)一步研究：非政府組織參與危機(jī)管理的基礎(chǔ)理論有哪些?這些理論間有怎樣的相互關(guān)系?如何用這些理論解釋不同的非政府組織在危機(jī)管理中迥然不同的表現(xiàn)?
其次，學(xué)界的理論沒有及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的行動。實踐領(lǐng)域中非政府組織參與危機(jī)管理進(jìn)展較為緩慢。對于學(xué)界提供的政策建議，實務(wù)領(lǐng)域持審慎和保守的態(tài)度，比如，對于給予非政府組織應(yīng)有的活動空間和合作途徑等，在實踐中進(jìn)展較為緩慢。對于這個問題，需要進(jìn)一步澄清：如何在實踐領(lǐng)域推進(jìn)非政府組織參與危機(jī)管理，具體的合作機(jī)制如何建立，如何加強(qiáng)非政府組織的建設(shè)等。
再次，案例研究和定量比較分析研究較為缺乏。基于實踐維度的案例研究、比較研究和定量分析研究的匱乏，使既有的研究缺乏應(yīng)有的深度。因此，未來的研究應(yīng)該集中在具體的案例解讀，通過實地調(diào)查研究來比較分析，在我國不同的地域政府、不同的非政府組織，它們在參與危機(jī)管理方面有怎樣的異同，存在哪些經(jīng)驗和需要改進(jìn)的地方。
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