城市公共安全管理研究論文
城市公共安全管理研究論文
城市公共管理的最根本任務(wù)就是在城市中創(chuàng)造良好的物質(zhì)環(huán)境和文化環(huán)境,從而實(shí)現(xiàn)城市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),并帶動周圍城市的發(fā)展,但是目前中國城市管理存在著大量問題。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的城市公共安全管理論文，供大家參考。
城市公共安全管理論文范文一：探討城市公共安全管理的途徑
摘要：實(shí)施城市公共安全管理對城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展起著重要的作用，應(yīng)明確城市公共安全管理的內(nèi)容，遵循城市公共安全管理的原則，加強(qiáng)城市公共安全管理體系的建設(shè)，使城市公共安全管理工作做到實(shí)處。
關(guān)鍵詞：必要性;內(nèi)容;原則;建設(shè)
中圖分類號： TU714 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
前言
改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應(yīng)新的社會形態(tài)，也落后于經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展所產(chǎn)生的需求，特別是在一段時(shí)間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導(dǎo)致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經(jīng)開始改變。黨和政府不斷強(qiáng)調(diào)和推動公共安全與社會管理的建設(shè)，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標(biāo)定位，表現(xiàn)出相關(guān)部門責(zé)任意識的不斷進(jìn)步是適應(yīng)現(xiàn)代社會需求的管理理念。
1.實(shí)施城市公共安全管理的必要性
近來影響社會公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全的關(guān)注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應(yīng)急處置機(jī)制的必要性和緊迫性的認(rèn)識。當(dāng)前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓(xùn)體系。市民公共安全意識高低是衡量一個(gè)城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預(yù)案，有的還進(jìn)行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強(qiáng)對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓(xùn)、心理適應(yīng)能力調(diào)適。因此，切實(shí)建立和完善公共安全教育和培訓(xùn)體系是當(dāng)務(wù)之急。信息獨(dú)享，缺乏引導(dǎo)，急需建立統(tǒng)一權(quán)威的信息發(fā)布平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應(yīng)對媒體、有效引導(dǎo)輿論的能力。因此，在著眼建立起一個(gè)權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺的同時(shí)，必須在政府各部門培養(yǎng)一批新聞發(fā)言人，對媒體和社會公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，一旦危機(jī)發(fā)生，則會有效發(fā)揮作用。注重應(yīng)急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調(diào)機(jī)制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關(guān)注危機(jī)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，而對如何預(yù)防和化解公共安全危機(jī)，加強(qiáng)公共安全的日常管理，建立科學(xué)的公共安全評價(jià)體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應(yīng)急機(jī)制建立上，著力點(diǎn)應(yīng)放在日常管理機(jī)制的建設(shè)上，要對危機(jī)的可能發(fā)生有超前的預(yù)測，對區(qū)域內(nèi)危險(xiǎn)源頭的控制有積極的措施，對突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預(yù)案。社會作為一個(gè)有機(jī)整體，政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預(yù)案，不管什么危機(jī)發(fā)生，都有事先的組織體系和應(yīng)對策略，一旦危機(jī)發(fā)生立即啟動預(yù)案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。建立一個(gè)常設(shè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進(jìn)各職能部門的有機(jī)銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。
2.明確城市公共安全管理的內(nèi)容
建立城市公共安全管理體系還是一個(gè)全新的課題。關(guān)于城市公共安全管理的范圍和對象，經(jīng)過一段時(shí)間的探索，基本定位于生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面，但具體包括的內(nèi)容尚無具體論述。在工作實(shí)踐和探索中，我們認(rèn)為，城市公共安全管理由日常管理及應(yīng)急處理兩大體系構(gòu)成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財(cái)產(chǎn)的安全，進(jìn)行預(yù)防、處置、恢復(fù)的一個(gè)完整的管理系統(tǒng)。其目的是挽救生命，保護(hù)財(cái)產(chǎn)、公眾健康和安全，減輕災(zāi)難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害。其中自然災(zāi)害包括水災(zāi)、地震和氣象災(zāi)害，人為災(zāi)害包括火災(zāi)、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設(shè)施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。
3.城市公共安全管理應(yīng)遵循的原則
城市公共安全管理是一項(xiàng)政治性、科學(xué)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作?？茖W(xué)決策，有關(guān)公共安全的每一項(xiàng)決策，都關(guān)系到人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學(xué)、安全第一、以人為本”的原則?？茖W(xué)防范，建立統(tǒng)一、科學(xué)的城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)、完善各類公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機(jī)制，一方面預(yù)防和減少危機(jī)的發(fā)生，另一方面能夠有效處置突發(fā)事件?？茖W(xué)管理，堅(jiān)持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規(guī)律和實(shí)際情況出發(fā)，正確協(xié)調(diào)人和物、人和事、人和人之間的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮管理和機(jī)制調(diào)處的效能?？茖W(xué)教育，加強(qiáng)對市民公共安全教育與培訓(xùn)，掌握緊急避險(xiǎn)的常識，提高自防能力，最大限度地減少災(zāi)害帶來的破壞。科學(xué)處置，公共安全應(yīng)急事件現(xiàn)場處置要把握好專業(yè)前置、專家參與、領(lǐng)導(dǎo)決策三個(gè)環(huán)節(jié)。所謂專業(yè)前置是指現(xiàn)場處理首先由專業(yè)人員進(jìn)行，完成公共安全事件事態(tài)性質(zhì)、狀態(tài)及初步處置;所謂專家參與是根據(jù)專業(yè)人員報(bào)告情況和信息，進(jìn)行綜合分析，提出進(jìn)一步處置的建議和實(shí)施方案。
4.加強(qiáng)城市公共安全管理體系的建設(shè)
4.1完善城市公共安全日常管理體系建設(shè)。公共安全日常管理體系是在公共安全危機(jī)發(fā)生前，由政府管理部門、相關(guān)社會組織和市民共同進(jìn)行的公共安全危機(jī)預(yù)防、化解的一個(gè)有機(jī)整體。主要由組織管理、危險(xiǎn)源控制管理、目標(biāo)監(jiān)測、教育培訓(xùn)和救援保障等五大系統(tǒng)組成。組織管理系統(tǒng)，建議由城市公共安全管理領(lǐng)導(dǎo)小組、城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會和專家指導(dǎo)委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責(zé)是協(xié)調(diào)組織和決策有關(guān)城市公共安全管理和危機(jī)處理的重大事項(xiàng)、決定危機(jī)處理等級和啟動程序等級等。危險(xiǎn)源控制管理系統(tǒng)，危險(xiǎn)源是指可能因人為因素而引發(fā)公共安全危機(jī)的各類場所和設(shè)施。掌握與控制危險(xiǎn)源是進(jìn)行城市公共安全管理的基礎(chǔ)性工作，由于危險(xiǎn)源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細(xì)致是完全可以掌握與控制的。目標(biāo)監(jiān)測系統(tǒng)，主要是應(yīng)用城市管理信息技術(shù)，對城市公共安全目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)“征兆”，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，保障城市公共安全。監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標(biāo)和移動目標(biāo)實(shí)施監(jiān)測的兩部分組成。教育培訓(xùn)系統(tǒng)。主要是加強(qiáng)對城市公共安全危機(jī)事件防范知識的宣傳教育和培訓(xùn)，大力倡導(dǎo)世界衛(wèi)生組織關(guān)于“安全社區(qū)”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統(tǒng)，完善應(yīng)急救助器材保障計(jì)劃，建立救助快速反應(yīng)機(jī)制。
4.2完善城市公共安全危機(jī)處理體系建設(shè)。城市公共安全危機(jī)處理體系是指危機(jī)發(fā)生后，由日常管理體系轉(zhuǎn)入應(yīng)急、救援、恢復(fù)等一系行動的統(tǒng)稱。建立危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。危機(jī)發(fā)生時(shí)，城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會自動轉(zhuǎn)換為城市公共安全危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。啟動信息發(fā)布平臺，以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)警、報(bào)警和信息發(fā)布的主平臺，及時(shí)有效發(fā)布權(quán)威的公共安全信息，對社會公眾進(jìn)行有效的指導(dǎo)和適應(yīng)性的心理調(diào)試，組織社會公眾廣泛的進(jìn)行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。發(fā)揮專群結(jié)合救助隊(duì)伍的作用，同時(shí)做好公共危機(jī)后的處理工作。
5.結(jié)束語
按照城市公共安全管理的原則，采取有效的措施，完善城市公共安全日常管理和危機(jī)處理體系建設(shè)，確保城市公共安全，為經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展打基礎(chǔ)。
城市公共安全管理論文范文二：中國公共管理中城市本位分析
[摘 要] 城市本位是一種以城市為中心，一切著眼于城市發(fā)展，將各種公共資源過度集中到城市，而相對忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。城市本位有其正面的積極作用，但其在公共管理中的負(fù)面影響已日益放大并衍生出諸多的社會矛盾，降低了資源優(yōu)化整合的效率。
[關(guān)鍵詞] 公共管理;城市本位;治理
[中圖分類號] F290[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1003-3890(2007)08-0034-06
中國公共管理中的城市本位，既有國際上的共性，又有中國歷史特殊性。它在促進(jìn)中國城市化和工業(yè)化的同時(shí)，又日益顯示其不斷放大的負(fù)面影響。在工業(yè)化早期，城市本位創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，為工業(yè)化進(jìn)程的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ);工業(yè)化中期以后，城市本位的繼續(xù)，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和城鄉(xiāng)失調(diào)，誘發(fā)了城市化進(jìn)程中諸多社會矛盾和城市管理失誤。建國以后，中國曾多次在農(nóng)業(yè)問題非常嚴(yán)峻時(shí)高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，困難過后，一切如舊。短期內(nèi)不斷變換地突出發(fā)展重點(diǎn)，仍然不能擺脫運(yùn)動式的思維方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。
一、城市本位的表現(xiàn)形式
城市本位是指以城市為中心、一切著眼于城市發(fā)展，將資金、信息、人才、公共物品等資源主要集中到城市，并對城市實(shí)行政策偏向和傾斜，重點(diǎn)發(fā)展城市，而忽視農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民利益的公共管理理念和發(fā)展模式。這一發(fā)展模式和公共管理理念，在世界范圍內(nèi)廣泛存在，尤其是在各國的工業(yè)化初期表現(xiàn)得最為明顯。在世界各國的工業(yè)化初期，城市本位對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大推動作用，犧牲部分農(nóng)村利益發(fā)展城市和工業(yè)，具有歷史必然性。工業(yè)化作為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流和世界進(jìn)步的標(biāo)志，世界范圍內(nèi)普遍發(fā)端于城市，這與城市本身在工業(yè)化過程中的特殊地位和作用是分不開的。城市作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，具備工業(yè)化不可缺少的資金、信息、技術(shù)、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)要素集聚的諸多條件，這就決定了工業(yè)化初期的城市本位成為必然。并且，城市也的確創(chuàng)造了巨大的物質(zhì)財(cái)富，推動了社會迅速進(jìn)步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定歷史階段不可否認(rèn)的巨大進(jìn)步意義。
城市本位在中國有其特殊的表現(xiàn)形式，既有有形的城市本位，又有無形的城市本位;既有經(jīng)濟(jì)層面的城市本位，又有非經(jīng)濟(jì)層面的城市本位;既有公共物品投入的城市本位，又有社會制度設(shè)立的城市本位。資源不斷地從農(nóng)村流向城市，既表現(xiàn)為對農(nóng)村有形公共物品投入的嚴(yán)重不足，也表現(xiàn)為對農(nóng)村無形的政策歧視和政策偏向。
(一)資本流動的城市本位
建國后，為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本要素主要通過稅收、工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和金融存貸差三種渠道，由農(nóng)村源源不斷地流入城市。
強(qiáng)制性的財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移：“工業(yè)化起步初期，國家對糧食需要量的一半以上是通過農(nóng)業(yè)稅取得的;70年代以后，這一比例仍在1/3以上。”①20世紀(jì)90年代初，來自于農(nóng)村的農(nóng)村耕地占用稅65%要上繳中央和省市財(cái)政，縣級只留35%;來自于農(nóng)村的預(yù)算外收入部分，75%上繳中央和省市，縣級財(cái)政只留25%。
工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差：僅憑有限的稅收并不能滿足趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略的需要。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差成為向城市輸入發(fā)展資本的主要形式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1952~1990年間，中國農(nóng)民通過剪刀差為國家和城市就提供了高達(dá)8 708億元的資金，平均每年為223億元。
農(nóng)村金融存貸差：國有銀行1998年起開始在農(nóng)村撤并金融網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村信用合作社經(jīng)營農(nóng)村信用，其金融資金的流動則是存遠(yuǎn)高于貸，而差額部分便轉(zhuǎn)移到了城市。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，通過農(nóng)村信用合作社流到城市和工業(yè)的資金總額，由1987年的121億元增長到2000年的4 639億元。郵政儲蓄更是只存不貸，近年來，每年吸收存款6 000多億元上交中央銀行，進(jìn)入城市，其中有2/3即4 000多億元來自農(nóng)村。②
(二)公共物品投入的城市本位
公共物品供給是政府公共服務(wù)的重要組成部分，是政府義不容辭的責(zé)任。而國家財(cái)政對農(nóng)村與城市的公共物品投入，始終呈現(xiàn)不均衡格局和巨大反差。大部分公共資源被集中到城市，公共財(cái)政主要用于保證城市生產(chǎn)和市民生活。
中國財(cái)政收入相當(dāng)一部分來自于農(nóng)業(yè)，但為了保證城市發(fā)展，國家財(cái)政支出主要投向了城市的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會保障、基本就業(yè)和環(huán)境治理等公共物品領(lǐng)域。個(gè)別城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施由于盲目投入，利用率低，甚至出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象。而農(nóng)村的公共物品長期都是自籌供給，導(dǎo)致最基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等極度缺乏，如中國醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市，全國農(nóng)村人口享有不足20%的資源。在社會保障領(lǐng)域，城鎮(zhèn)居民依托企事業(yè)機(jī)關(guān)等各種社會組織，享有如養(yǎng)老保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療、進(jìn)修培訓(xùn)、住房補(bǔ)貼、職工退休、單位集體福利等各種福利待遇，農(nóng)村則幾近空白。
(三)社會制度設(shè)立的城市本位
長期以來，在城鄉(xiāng)分治的體制下，黨政機(jī)關(guān)干部的錄用僅限于具有城市戶口的人，包括“人民公社”和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內(nèi)的各級干部都是“吃公糧”的人，享受“非農(nóng)業(yè)”戶口的福利待遇。“城市中的許多黨員干部有農(nóng)民背景，但他們一旦成為市民，其切身利益就與城市人口的利益結(jié)合到一起。由于黨員干部既是城市人口的一部分，又是各級政府政策的直接制定者，所以在既成的城鄉(xiāng)利益分野的背景下，當(dāng)改革意味著對舊的利益格局沖擊的時(shí)候，他們必然在政策選擇上維護(hù)城市的既得利益。”③在社會管理制度上，中國在城鄉(xiāng)關(guān)系上采取“一國兩策”。“在經(jīng)濟(jì)層面，在所有制及其流通、交換、就業(yè)、稅賦等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策都是不同的。……在社會層面，在教育、醫(yī)療、勞動保護(hù)、社會保障、養(yǎng)老、福利等方面，對城市居民和農(nóng)民的政策更不同。”④
戶籍制度：中國長期存在“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩種戶口，“農(nóng)民”和“市民”兩個(gè)類別，隔離“農(nóng)村”和“城市”。有城市戶口的市民可以享受到教育、住房、醫(yī)療、保險(xiǎn)等一系列國家特保的福利待遇，沒有城市戶口的農(nóng)民只能自食其力。城市戶口與資源配置、職業(yè)、收入等緊密相聯(lián)，成為一種無形資源，實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)在各個(gè)方面。由于現(xiàn)實(shí)的差距和農(nóng)民對城市戶口的向往，一度導(dǎo)致“城鎮(zhèn)戶口買賣”這一特殊現(xiàn)象的出現(xiàn)，甚至成為個(gè)別城市政府增加財(cái)政收入一種捷徑。
就業(yè)制度：長期以來，農(nóng)民難以進(jìn)城就業(yè)。即使進(jìn)了城，也存在著將農(nóng)村流動人口與城市人口相互隔離開的二元勞動力市場。農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市有諸多制度性門檻：居留、就業(yè)、子女教育等。盡管中國農(nóng)村人地矛盾十分突出，就業(yè)機(jī)會十分有限，但農(nóng)民的就業(yè)卻始終處于自生自滅狀態(tài)。
土地征用：中國低價(jià)征用農(nóng)村土地已成為普遍做法。農(nóng)村土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，地方政府將土地使用權(quán)高價(jià)出讓而只付給農(nóng)民少量的征地補(bǔ)償費(fèi)，這期間產(chǎn)生的土地增值收益與農(nóng)民無關(guān)。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，低價(jià)征用農(nóng)村土地，比工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”對中國工業(yè)化和城市化的貢獻(xiàn)還要大。僅2001年各級城鎮(zhèn)政府從土地一級市場就獲得1 318億元收入，土地儼然成了城市政府的“第二財(cái)政”;企業(yè)從土地二級市場獲得高達(dá)7 178億元的收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以前的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差。⑤
二、城市本位的弊端
瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家剛納・繆爾達(dá)爾1957年提出了循環(huán)積累因果論，證明如果沒有外力的干預(yù)，貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將持久存在并隨時(shí)間的延續(xù)而擴(kuò)大。基于此，繆爾達(dá)爾提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策主張。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展條件較好的地區(qū)，以尋求較好的投資效率和較快的經(jīng)濟(jì)增長速度，通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動其他地區(qū)的發(fā)展，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)，也要防止積累循環(huán)因果造成貧富差距的無限擴(kuò)大，政府必須制定一系列特殊政策來刺激落后地區(qū)的發(fā)展。
城市本位的發(fā)展模式隨著中國工業(yè)化的開展而產(chǎn)生，這一模式為工業(yè)化的初期積累做出了巨大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了巨大財(cái)富。但城市本位是一把雙刃劍，它有積極作用，也有消極影響。在工業(yè)化不同階段，城市本位會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用不同。城市本位只能適用于工業(yè)化初期階段，在這一時(shí)期，城市本位的正效應(yīng)大于負(fù)效應(yīng)，對國民經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)迅速增長起到巨大的推動作用。進(jìn)入工業(yè)化中期，城市本位的弊端越來越明顯，如果繼續(xù)推行城市本位，其負(fù)效應(yīng)就會在總量上超過正效應(yīng)，城市本位的正面效應(yīng)逐步消失，負(fù)面影響日益放大。
(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生
城市本位直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等各個(gè)層面二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生。城鄉(xiāng)差別形成后，“馬太效應(yīng)”便開始發(fā)揮作用。資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在高利潤和好環(huán)境的吸引下，源源不斷地自農(nóng)村流向城市，而很少回流，形成要素單向流動的格局?；A(chǔ)本來就差的農(nóng)村，發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)一步削弱，形成“惡性循環(huán)”。
由于受城市本位的影響，片面強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)，中國的財(cái)力、人力、物力、技術(shù)、信息等發(fā)展資源過分向城市聚集。城市管理者片面注重城市形象建設(shè)，將本來有限的資源放在形象工程的建設(shè)上。幾乎每個(gè)城市在市中心都是繁華一片，而就在離城市不遠(yuǎn)的農(nóng)村卻形成了“貧困帶”，不僅經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展，連最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也非常落后。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展―城市化加快―農(nóng)民永久離開土地―城市容納力崩潰―經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動―新興工人成為城市失業(yè)群體―后退無路和城市貧富分裂―持久動蕩―國家和城市經(jīng)濟(jì)回天乏術(shù)”，⑥這是拉美國家城市化的道路，嚴(yán)重的城市本位誘發(fā)諸多的經(jīng)濟(jì)和社會問題。
(二)農(nóng)村發(fā)展長期滯后
工業(yè)化初期階段過后，繼續(xù)延續(xù)的城市本位理念，導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)村長期得不到發(fā)展。在一個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國里，農(nóng)村持續(xù)落后無異于社會的倒退。
1. 農(nóng)村公共物品供給不足與供給低效率。中國農(nóng)村公共物品總體供給存量不足，增量遞減。雖然絕對量呈不斷增長的趨勢，但其占國家財(cái)政總支出的比重卻呈現(xiàn)遞減趨勢。農(nóng)村公共物品供給效率低下，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村公共物品供給種類結(jié)構(gòu)效率低下，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、娛樂等項(xiàng)的優(yōu)先順序顛倒，比例失調(diào);二是供給的空間布局效率低下;三是政府壟斷供給的單一模式，農(nóng)民既沒有供給前的決策發(fā)言權(quán)，也沒有供給中和供給后的監(jiān)督權(quán)。某些地方政府不顧農(nóng)民切實(shí)需要，一味地將資源投入到“小康村建設(shè)”、道路通訊的達(dá)標(biāo)、升級活動上，而在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)實(shí)用科技推廣、基本生產(chǎn)條件等方面的投入則少之又少，浪費(fèi)有限資源的同時(shí)，損害了農(nóng)民的公共利益。
2. 經(jīng)濟(jì)落后。長期實(shí)行城鄉(xiāng)隔離政策，致使農(nóng)業(yè)市場化程度低，信息不對稱，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，加上農(nóng)業(yè)技術(shù)落后，農(nóng)產(chǎn)品缺乏深度加工，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展表面繁榮、整體滯后的局面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。農(nóng)村是一個(gè)巨大的市場，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民生活水平低，消費(fèi)水平也就低。“占人口近70%的農(nóng)民購買力不能提升，巨大的國內(nèi)市場就不能由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。”⑦啟動農(nóng)村市場、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動市場消費(fèi)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種期望。
3. 生態(tài)環(huán)境遭到破壞。公共投入減少，農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件退化，農(nóng)田水利設(shè)施失修，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自我維護(hù)和修復(fù)功能減弱。特別是城市大量的工業(yè)垃圾和生活垃圾傾倒農(nóng)村。一些城市企業(yè)往郊區(qū)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移后，受到的約束較以前減弱，便開始直接向周圍排污。城區(qū)環(huán)境改善了，農(nóng)村環(huán)境卻被污染了。任意堆放的城市生活垃圾和企業(yè)排放的污物，嚴(yán)重污染了農(nóng)村土壤和水體。據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村還有3億多人喝不上干凈水，1.5億畝耕地遭到污染，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。 “污染下鄉(xiāng)”的后果是社會生產(chǎn)的外部環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村居民頭上，農(nóng)村成為城市的“環(huán)境殖民地”。
(三)虛假城市化
城市本位，導(dǎo)致了對城市化的錯(cuò)誤理解和城市盲目擴(kuò)張，一些地方政府不顧實(shí)際提出城市化發(fā)展目標(biāo)。城市化水平的高低成了衡量地方官員政績的主要尺度。在對城市化的錯(cuò)誤理解和指導(dǎo)下，拆房占地之后微乎其微的補(bǔ)償剝奪了農(nóng)民生存的權(quán)利，背后形成的巨大資源浪費(fèi)，與城市化的本質(zhì)涵義背道而馳，諸如城市建設(shè)中反復(fù)拆改現(xiàn)象頻繁、重復(fù)建設(shè)屢見不鮮、土地和房地產(chǎn)炒作、甚至大搞沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形象工程，等等。城市建設(shè)速度很快，但真正的人口城市化卻很慢，城市化效率很低。
(四)城市管理問題叢生
城市本位不僅使農(nóng)村喪失了發(fā)展空間，而且使城市發(fā)展陷入困境。城市管理水平落后于工業(yè)化進(jìn)程，致使城市管理決策失誤頻頻。
公共資源過度向城市集中誘使城市管理追求表面的繁華，城市規(guī)劃朝令夕改，布局混亂，盲目上項(xiàng)目，一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)城市規(guī)劃，使城市規(guī)劃喪失了長期性和控制性，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。
“城市病”層出不窮。城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，城市人口集中，造成了城市因人口膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致住房緊張、交通擁擠、就業(yè)壓力增大、能源短缺、社會治安狀況惡化、環(huán)境污染等一系列問題。城市地價(jià)及生活費(fèi)用的上漲，移民數(shù)量增加，使越來越多的低收入階層開始遷移，逐漸形成城市的大片貧民區(qū)。
城市文化作為城市競爭力的軟因素，在城市發(fā)展過程中日益重要。然而在城市本位思維的影響下，一方面，城市管理者在城市發(fā)展過程中，對城市建設(shè)片面求大、求洋，忽視城市文化的培育和發(fā)展，造成了城市文化缺失。對已有城市文化不注重保護(hù)，反而加以“改造”和破壞。為了“形象工程”，不惜毀掉歷史文化遺產(chǎn)，既破壞了城市形象，又因喪失城市特色而降低了城市競爭力。
(五)誘發(fā)諸多社會矛盾
在城市本位思維的影響下，許多城市不顧實(shí)際經(jīng)濟(jì)實(shí)力，大興土木建“形象工程”，大量拖欠建設(shè)資金，形成巨額債務(wù)，農(nóng)民工工資終于釀成了全國性社會問題。征用農(nóng)村土地而引發(fā)的群體沖突事件時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民失地，又成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重大隱患。
三、城市本位的原因分析
(一)中國城市本位產(chǎn)生的歷史因素
城市本位為中國工業(yè)化初期資本積累和短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速增長奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在特定的歷史階段，有其特定的積極意義;超出一定的歷史階段，則會走向反面。建國初期，國民經(jīng)濟(jì)瀕于破產(chǎn)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度下降，失業(yè)人口增加，一窮二白，資源奇缺。在這種背景下，選擇集中工農(nóng)業(yè)各方面資源、工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，成為中國工業(yè)化初期的必然要求。“當(dāng)中國選擇了優(yōu)先特別是重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，并建立了與之配套的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，為了既能穩(wěn)定地獲取工業(yè)發(fā)展所需要的食品、原料和原始資本積累，又能將大量的農(nóng)業(yè)人口限制在農(nóng)村，國家先后對重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，對城鄉(xiāng)實(shí)行高度分割的二元戶籍管理制度，同時(shí)又對市場要素進(jìn)行壟斷和控制。”⑧只有走工業(yè)化道路，才能實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的迅速增長和綜合國力的整體提高。與之配套，必然要實(shí)行城市本位發(fā)展模式。雖然這是一種城鄉(xiāng)不均衡的發(fā)展模式，但也是中國工業(yè)化初期迅速推進(jìn)工業(yè)化惟一可行的發(fā)展模式。由于城市具有空間布局和資源集中的優(yōu)勢，具有相對良好的基礎(chǔ)設(shè)施，更容易產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和乘數(shù)效應(yīng)，工業(yè)化開展的同時(shí)必然優(yōu)先發(fā)展城市。
當(dāng)時(shí)受前蘇聯(lián)模式的影響，中國實(shí)行了與趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略相對應(yīng)的計(jì)劃管理體制，城市本位也就是這種計(jì)劃管理體制下的直接產(chǎn)物。
為順利實(shí)施優(yōu)先發(fā)展城市的工業(yè)化，國家通過政治、法律等形式對城市本位的發(fā)展模式進(jìn)行了體制上的保證。城市是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是工人階級所在和工業(yè)集中地,而農(nóng)村則是農(nóng)民的所在、農(nóng)業(yè)的所在地。工人階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，農(nóng)民是同盟軍。這一理念，在新中國建國以來甚至改革開放以后的很長時(shí)間都存在定勢影響。
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和指導(dǎo)思想上講，由農(nóng)業(yè)國過渡到工業(yè)國，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化也一直是我們努力的方向。
(二)行政區(qū)劃和管理體制因素
中國長期采取的是一種城市主導(dǎo)型的行政區(qū)劃管理，每一個(gè)行政區(qū)域都是以城市為中心，農(nóng)村是城市的附屬，農(nóng)村歸城市管理。在中國“農(nóng)村隸屬于城市”的行政管理模式中，地方政府勢必將資源集中來發(fā)展城市，而將農(nóng)村的發(fā)展禁錮在行政隸屬管理體制中，使城市的發(fā)展勢必要優(yōu)先于農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村的基層政府服從上級城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，直接導(dǎo)致了農(nóng)村發(fā)展要服從城市發(fā)展，為城市發(fā)展服務(wù)，將“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”等同于發(fā)展地方“城市經(jīng)濟(jì)”;將城市化簡單視為擴(kuò)大城市規(guī)模，將“農(nóng)民”變成“市民”等。
根據(jù)公共選擇理論的觀點(diǎn)，當(dāng)“理性經(jīng)濟(jì)人”面臨若干不同的選擇機(jī)會時(shí)，總是追求自我利益的最大化。自上而下的干部任用機(jī)制，是一種對上負(fù)責(zé)的機(jī)制，缺乏對下負(fù)責(zé)的保證。部分地方官員為了追求政績，往往把目光集中在容易出表面“政績”的城市。而在目前農(nóng)村連基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施都難以滿足的條件下，發(fā)展農(nóng)村必須要做長期投資，并且很難收到立竿見影的效果，所以地方政府更愿意將資源投入到城市，而不愿意投入到農(nóng)村。
(三)對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見
中國城市本位的發(fā)展模式之所以沒有能夠適時(shí)轉(zhuǎn)變，長期以來形成的對農(nóng)村和農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見是其社會文化根源。城市中心――農(nóng)村邊緣的城市偏向觀念普遍存在，對農(nóng)民及農(nóng)村的偏見也一直存在，不僅是政府管理者，在社會公眾中，還普遍存在對農(nóng)民的偏見，“農(nóng)民”成為素質(zhì)低，土、臟、差的代名詞。
四、城市本位的矯正
擺脫和矯正城市本位，決不是用農(nóng)村本位來代替城市本位，而是要求公共管理回復(fù)其公共管理的公共屬性，在全社會公平政策，統(tǒng)籌發(fā)展，一體化管理。
(一)政府職能轉(zhuǎn)變和準(zhǔn)確定位
“在過去，政府在所謂的‘掌控社會’的過程中發(fā)揮了重要的作用，但現(xiàn)代生活的復(fù)雜性有時(shí)卻使得這樣的作用不僅不合時(shí)宜，而且是不太可能的。為當(dāng)今社會生活和政治生活確定結(jié)構(gòu)和方向的那些政策和規(guī)劃，乃是許多不同的集團(tuán)和組織互動的結(jié)果，是許多不同觀點(diǎn)和利益的混合物。”⑨因此，政府要明確行為邊界，規(guī)范自身行為，增強(qiáng)其社會公正性和責(zé)任性。政府職能在于維護(hù)社會公正和公共利益，提升公共福利。同時(shí)糾正政府職能錯(cuò)位，既糾正政府對農(nóng)村有形投入不足的“職能缺位”，又改變政府對農(nóng)村政策歧視設(shè)立的“職能越位”。
(二)城鄉(xiāng)一體化管理
由城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)一體化：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府有效配置公共資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展的基本手段。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，是矯正以往政策偏差的基礎(chǔ)。整合農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城市功能，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動的完整體系，引導(dǎo)農(nóng)村的集中化分布，發(fā)展小城鎮(zhèn)，有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。二是清除城鄉(xiāng)分割的二元制度。改革或廢除城鄉(xiāng)分割、阻礙城鄉(xiāng)要素流動的制度和政策。改變和糾正以城市為中心的城市本位的管理政策，通過完善行政制度、財(cái)政、金融、戶籍、土地、勞動力流動、就業(yè)、社會保障、住房、醫(yī)療、教育等制度，為城鄉(xiāng)創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境和生存空間，從多方面促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。農(nóng)村發(fā)展,必須走出封閉的狀態(tài),轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃分治的格局，既要重視“城”的建設(shè)，也要重視“鄉(xiāng)”的發(fā)展，才能真正促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。通過市場機(jī)制，使資源、資金、技術(shù)在城鄉(xiāng)地域空間上，在不同產(chǎn)業(yè)間有序流動和優(yōu)化組合，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展。
(三)擴(kuò)大和優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給
一是加大對農(nóng)村公共物品的投入，提高公共物品供給的效率?，F(xiàn)在由政策引導(dǎo)正在推進(jìn)的改造“空心村”、建設(shè)“中心村”工程，就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的相對集中。二要打破農(nóng)村公共物品供給的政府壟斷，明確各級政府供給農(nóng)村公共物品的承擔(dān)范圍，拓寬農(nóng)村公共物品供給的資金籌集渠道，發(fā)展多種農(nóng)村公共物品運(yùn)營方式，保證農(nóng)村公共物品的有效供給。
(四)建立農(nóng)村發(fā)展政策支持體系
優(yōu)先發(fā)展城市，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的推動是必不可少的。城市發(fā)展起來以后，國家政策應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出相應(yīng)調(diào)整，支持農(nóng)村發(fā)展。中國目前第二、第三產(chǎn)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到85%以上，城鎮(zhèn)化水平超過40%⑩，已經(jīng)具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞・森指出，貧困不單純是一種供給不足，而更多是一種權(quán)利不足。饑餓是交換權(quán)利的函數(shù)，而不是糧食供給的函數(shù)，實(shí)際上，一些最嚴(yán)重的饑荒正是在人均糧食供給沒有明顯下降的情況下發(fā)生的。{11}這說明最主要的是建設(shè)公正的宏觀調(diào)控政策環(huán)境，制定一系列政策來促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。
美國曾先后采取一系列政策，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展。1916年實(shí)行“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法”，為農(nóng)業(yè)提供了大量的資金;通過支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、補(bǔ)貼農(nóng)場主、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的適當(dāng)收入。日本政府也不斷增加對農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入，1980年比1960年增長了20倍，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)和農(nóng)民福利提高，并先后制定了各種農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。1961年日本實(shí)行《農(nóng)業(yè)基本法》，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，實(shí)行“支持價(jià)格制度”，成立“農(nóng)業(yè)信用資金協(xié)會”，專門對農(nóng)民貸款實(shí)行擔(dān)保。
針對中國農(nóng)村支持手段單一，仍以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼為主的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)建立完善的系統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展政策支持體系。
(五)提高城市管理水平
改變城市本位體制下落后的城市管理方式，提高城市管理水平，必須將政府管理與社會自我管理逐步分離，增強(qiáng)社會的自我管理能力。城市管理要以公眾需求為導(dǎo)向，以維護(hù)公共利益為目標(biāo)，建立公平公正的利益分配機(jī)制，減少“面子工程”、“形象工程”等資源浪費(fèi)，促進(jìn)城市公共物品的合理布局和有效供給，增進(jìn)整體福利。與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，改變城市無償使用基礎(chǔ)設(shè)施的狀況，完善有償使用土地和級差地租的制度，形成城鄉(xiāng)勞動力流動或轉(zhuǎn)移的有序化、合理化。
擴(kuò)大城市管理尤其是決策層面的公眾參與，表達(dá)公眾訴求。加強(qiáng)城鄉(xiāng)管理中公眾參與的制度化建設(shè)，強(qiáng)化貧困人口和弱勢群體的決策參與和知情權(quán)，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理，使公共決策更加體現(xiàn)和符合廣大民眾的利益。
注釋：
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?、鄢蓙啠骸懂?dāng)代中國城市偏向政策的政治根源》，載《當(dāng)代世界社會主義問題》，2002年第4期。
?、荜憣W(xué)藝：《“三農(nóng)論”――當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第235頁。
⑤劉國光：《摒棄城市偏向、工業(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略――關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學(xué)院要報(bào)・領(lǐng)導(dǎo)參閱》2003年第12期。
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⑦劉國光：《摒棄城市偏向、工業(yè)優(yōu)先的舊戰(zhàn)略，實(shí)行城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉的新戰(zhàn)略――關(guān)于收入分配問題的一些思考》，載《中國社會科學(xué)院要報(bào)・領(lǐng)導(dǎo)參閱》2003年第12期。
⑧馬曉河：《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，商務(wù)印書館2004年版，第20頁。
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