試論加強地方債務(wù)在城市建設(shè)中的安全性管理

試論加強地方債務(wù)在城市建設(shè)中的安全性管理

　　【摘要】 近幾年來，南寧市不斷拓寬城市建設(shè)的融資渠道，產(chǎn)生的政府性債務(wù)安全性問題不容忽視。本文在研究南寧市城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的政府債務(wù)基本情況的基礎(chǔ)上，分析了南寧市地方債風(fēng)險狀況，得出了南寧市政府債務(wù)存在一定的風(fēng)險但尚在可控范圍內(nèi)的新見解。為防范和化解南寧市地方政府債務(wù)的風(fēng)險，本文針對南寧市的實情提出了較詳細(xì)的規(guī)避策略。

　　【關(guān)鍵詞】 南寧市 城市建設(shè) 地方債 安全邊際

　　一、南寧市地方債的運行情況

　　1、債務(wù)總體趨勢

　　2011年、2012年、2013年南寧市轉(zhuǎn)貸財政部代理發(fā)行地方政府債券收入分別為3.2億元、3.98億元、8.98億元，從財政部代發(fā)債券收入可以看出南寧市地方政府性債務(wù)的總體趨勢。近年來，南寧市政府債務(wù)總體規(guī)模隨著城市建設(shè)和民生事業(yè)的全面推進而呈現(xiàn)逐年擴張態(tài)勢。市、縣(城區(qū)、開發(fā)區(qū))級債務(wù)增長趨勢基本保持一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)呈下降趨勢，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的財政收入主要來自縣級財政轉(zhuǎn)移支付，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，縣級財政收入大減，為降低債務(wù)償還風(fēng)險，南寧市在2009年后大幅減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)的籌措。

　　2、舉債主體情況

　　從舉債比重上看，2010年和2011年舉債前三位的部門分別為資源勘探電力信息部門、國土資源部門和一般公共部門，三大部門債務(wù)比重總和高達(dá)85%和89%。截至2010年11月，國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、社保與就業(yè)、糧油物資儲備管理部門尚未形成2012年后的直接債務(wù)。截止到2014年上半年，上述九大融資平臺除后四個以外均有向金融機構(gòu)借債5～15億元不等、期限2～10年的融資規(guī)模。

　　3、資金主要來源

　　“十一五”時期，配合“136工程”，2004年至2007年4年內(nèi)，南寧市新增市政項目總投資142.86億元，其中100億元依靠銀行貸款;2009年4月南寧市政府與幾家銀行簽訂了《五象新區(qū)和鳳嶺片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目81.6億元銀團貸款協(xié)議》;8月，與國家開發(fā)銀行、建設(shè)銀行等所組成的銀團簽署120億元貸款協(xié)議，用于南寧軌道交通1號線一期工程建設(shè)……近幾年來，在各家銀行的大力支持下，南寧市進行了有史以來資金投入量最多、建設(shè)規(guī)模最大的城市建設(shè)和改造，銀行成為南寧市城建最重要的投資主體。

　　4、資金投向

　　根據(jù)統(tǒng)計，2010―2015年，南寧市政府債務(wù)主要流向完全沒有經(jīng)營性收入的公共性質(zhì)建設(shè)項目，如城市道路、公共設(shè)施等，“十一五”時期，城建重點項目建設(shè)資金達(dá)1039億元，這類融資主要方式為中期票據(jù)和平臺公司發(fā)債。其次是流向有部分經(jīng)營性收入，但其經(jīng)營收入不能完全支撐項目還貸的帶有部分公共性質(zhì)的項目，該類型項目占南寧市融資項目比重不大。

　　二、南寧市地方債風(fēng)險分析

　　1、南寧市地方債存在一定風(fēng)險

　　(1)債務(wù)透明度不高增加風(fēng)險的不確定性。為建設(shè)區(qū)域性國際城市，南寧市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出大幅增加，政府以擔(dān)?；?qū)Y產(chǎn)進行整合抵押的方式，由政府融資平臺大量向多家金融機構(gòu)借款，而這些借款和支出具體情況并沒有納入政府財政預(yù)算進行統(tǒng)一管理。債務(wù)透明度不高，使投資主體無法準(zhǔn)確分析投資收益與風(fēng)險配比值，風(fēng)險的不確定性隨著政府債務(wù)的不透明而產(chǎn)生。

　　(2)土地和房地產(chǎn)市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，還債能力引人擔(dān)憂。南寧市目前城建資金的重要來源主要是國內(nèi)銀行貸款和土地出讓收入，土地收入的支出大頭是用于城市建設(shè)，也就是說城市建設(shè)的債務(wù)多以土地收入為償債來源。據(jù)南寧市國土部門透露，2012年，南寧市組織國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓活動51期，出讓宗地104宗，成交面積363.80公頃。土地出讓收入完成158.72億元，占當(dāng)年財政收入422億元的37.61%。

　　2014年7、8、9月南寧市經(jīng)營性用地成交情況如下：成交宗數(shù)分別為6宗、3宗、2宗，成交面積分別為383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米，成交總額分別為11814.6271萬元、73031.8422萬元、32264.1997萬元(資料來源：南寧市國土局官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)統(tǒng)計)?？梢?，房地產(chǎn)市場調(diào)控效應(yīng)繼續(xù)顯現(xiàn)以及土地價格漲幅收窄等多種因素影響，導(dǎo)致南寧市地產(chǎn)交易逐年下降，靠出讓土地收入來支撐城市建設(shè)逐漸擴增將越來越力不從心。

　　(3)城市大規(guī)模建設(shè)資金需求擴增，存在地方配套資金沒有足額到位的問題，可能引發(fā)還債風(fēng)險。2012年南寧市第一、二、三期城建計劃到位資金153.02億元，與年度計劃(319.59億元)相比，缺口達(dá)166.57億元，其中，財政性資金缺口46.26億元，業(yè)主自籌缺口114.36億元。2013年也存在類似情況，將來如果監(jiān)管不到位，類似資金缺口將越來越大。有廣西金融機構(gòu)根據(jù)南寧市有關(guān)投融資、償債計劃等數(shù)據(jù)作了如下分析：假設(shè)從2008年起不再出現(xiàn)新增貸款，按照當(dāng)前還本付息條件綜合衡量，到2018年，南寧市政尚有20億貸款未能歸還;如果不考慮寬限期，貸款期限均取15年計算，2018年未還貸款本金達(dá)18.6億元(事實上，南寧市每年都有新增貸款，且規(guī)模不斷加大)，可見，南寧市大規(guī)模負(fù)債進行城市建設(shè)存在著一定的還債風(fēng)險。

　　(4)投融資平臺公司經(jīng)營收入不高。以下以南寧城市建設(shè)投資集團有限責(zé)任公司為例。公司2010―2012年主要盈利能力指標(biāo)如下：2010年、2011年、2012年度主營業(yè)務(wù)收入分別為31836.77萬元、238976.97萬元、35979.47萬元，凈利潤分別為511.27萬元、2920.79萬元、14564.75萬元，凈資產(chǎn)收益率分別為0.05%、0.27%、1.47.%。雖然利潤逐年增長，但公司的凈利潤增長主要是來源于政府補助的投入。2010年由于南寧市財政局通過南寧城建集團對公司增加了注冊資金50000萬元，所以公司當(dāng)年未獲得南寧市財政局的政府補助，導(dǎo)致凈利潤較低，凈資產(chǎn)收益率僅為0.05%;2011年和2012年，公司分別獲得了南寧市財政局的政府補助為4608萬元和17978.53萬元，公司凈利潤才顯示大幅增加。南寧城市建設(shè)投資集團有限責(zé)任公司是南寧市最大投融資平臺，其盈利水平尚且如此，其他投融資平臺盈利能力可見一斑。

　　(5)商業(yè)銀行貸款對經(jīng)濟的拉動作用已明顯下降。過去幾年，國家借助商業(yè)銀行貸款對經(jīng)濟起到了較大的拉動作用，經(jīng)濟增長連續(xù)多年超過10%，但貸款增長都在15%以上，單位融資產(chǎn)出的GDP從2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。從廣西來看，廣西單位融資貸款對GDP的拉動作用平均為1.03元，南寧臨近的崇左市最高，為1.90元，但也都沒達(dá)到全國的平均水平。在廣西各市中，南寧市單位融資貸款對GDP的拉動作用最低，僅為0.44元，這說明南寧市借債的資金使用效率較低，投入產(chǎn)出效果不大，一旦經(jīng)濟增長放緩，就可能發(fā)生資金回收難的風(fēng)險。

　　(6)未來城鎮(zhèn)化建設(shè)對南寧市地方債的影響巨大。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，南寧市人口增長迅速，對公共交通、公用水電系統(tǒng)、公共衛(wèi)生系統(tǒng)等地方性基礎(chǔ)設(shè)施有巨大的需求。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，《規(guī)劃》要求推動形成“公交優(yōu)先”通行網(wǎng)絡(luò)：到2020年，百萬人口以上城市中心城區(qū)公共交通站點500米全覆蓋、公共交通占機動車出行比例達(dá)到60%;城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到95%;新建1000所以上學(xué)校;實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口保障性住房全覆蓋。今后幾年至十幾年里，南寧市必須為新增加的100多萬人口提供在城市居住的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面任務(wù)十分艱巨。南寧市的財政收入一年不過幾百億元，扣除科教文衛(wèi)工資等社會支出所剩不多，城鎮(zhèn)化所需的巨額資金從哪里來?舉債無疑成為重要渠道。未來城鎮(zhèn)化建設(shè)對南寧市地方債的影響將是巨大而深遠(yuǎn)的，風(fēng)險也將隨之而來，目前尚不可測。

　　2、南寧市政府債務(wù)風(fēng)險在可控范圍內(nèi)

　　(1)國家監(jiān)管部門規(guī)范現(xiàn)有債務(wù)，中央政府的財政狀況良好，這是包括南寧市在內(nèi)的緩解地方債務(wù)風(fēng)險壓力的強大保障。2014年10月底，財政系統(tǒng)下發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見稿)》(下稱《辦法》)，對地方政府性債務(wù)的甄別和處理路徑進行明確，《辦法》的出臺對規(guī)范現(xiàn)有債務(wù)、抑制地方政府無度舉債的行為、緩解地方債務(wù)風(fēng)險起到很大作用。

　　另外，中央政府的財政狀況良好。2013年全國公共財政收入129143億元，增長10.1%，其中，中央財政收入60174億元(占全國財政收入的46.6%)，增長7.1%。2014年，全國一般公共財政收入140350億元，比上年增長8.6%。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過財政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對這些地區(qū)進行支援。因此，有財力雄厚的中央政府作為后盾，南寧市的政府債務(wù)發(fā)生風(fēng)險的可能性大大降低。

　　(2)南寧市整體負(fù)債水平不高，債務(wù)風(fēng)險不大。南寧市現(xiàn)有的市級投融資平臺，資產(chǎn)負(fù)債率均小于60%的債務(wù)安全國際標(biāo)準(zhǔn)，除南寧市城市建設(shè)投資發(fā)展總公司和南寧市投資開發(fā)公司的資產(chǎn)負(fù)債率略超出50%外，其余5家平臺資產(chǎn)負(fù)債率都在債務(wù)安全國際標(biāo)準(zhǔn)保守線(50%)以下。財政赤字方面，南寧市財政一直保持收支平衡且略有盈余，所以綜合來看，南寧市投融資平臺風(fēng)險并不大。

　　南寧市政府債務(wù)主要是融資平臺籌集產(chǎn)生的，以下還以南寧城市建設(shè)投資集團有限責(zé)任公司為例說明。該集團2010年、2011年、2012年末資產(chǎn)總額分別為2326797.14萬元、2293305.27萬元、2322101.81萬元，負(fù)債總額分別為1124905.97萬元、1333134.64萬元、1301689.77萬元，資產(chǎn)負(fù)債率分別為48.35%、58.13%、56.06%，流動比率分別為6.94、3.34、2.86，速動比率6.64、3.15、2.67。從這些數(shù)據(jù)可以看出，南寧市投融資平臺的資產(chǎn)的負(fù)債水平尚在安全范圍內(nèi)。

　　(3)從還本付息能力上看，南寧市地方債務(wù)償還壓力不太大。第一，直接債務(wù)還本付息呈逐年下降趨勢。2011―2015年，除2011年債務(wù)本金增速為正值外，其余年度的本金和利息增速均為負(fù)數(shù)，即南寧市在該時期內(nèi)到期歸還貸款本息呈逐年下降趨勢。償還本金和利息最多的年份是2011年，最少的年份是2015年。隨著南寧市經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政實力的進一步增強，現(xiàn)行“前緊后松”的償債安排為2012年以后的債務(wù)安排留下了較為寬松的舉債、還債空間。

　　第二，間接債務(wù)還債壓力不算大。南寧市擔(dān)保債務(wù)所涉部門數(shù)量較直接債務(wù)少，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在幾大部門中承擔(dān)的間接債務(wù)(擔(dān)保債務(wù))相對較大，2010―2014年間，除2012年外，其余年度均超過了50%以上。但擔(dān)保的重任在財政局，2015―2019年，財政部門的擔(dān)保義務(wù)比重在84%以上。盡管財政部門的擔(dān)保債務(wù)比例較高，但財政部門所面臨的風(fēng)險并不是很大。首先，財政部門擔(dān)保債務(wù)承保的項目是通過一系列風(fēng)險測試、具有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入的項目，發(fā)生擔(dān)保債務(wù)危機的可能性極小。其次，即便發(fā)生擔(dān)保項目無法按時償還貸款、需要財政部門代為償還的信用惡性事件，相比于逐年增長的南寧市財政收入規(guī)模，財政部門責(zé)任債務(wù)償還不存在太大壓力。

　　第三，融資平臺發(fā)行債券所形成的應(yīng)收賬款平臺是未來穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，債券債務(wù)的還本付息有還款保障。南寧市融資平臺近幾年逐漸增加發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債券的形式來籌集資金，銀行貸款形成的債務(wù)比例逐漸下降。債券募集資金投資項目大多以BT方式建設(shè)，所形成的應(yīng)收賬款是該期債券到期償還的重要資金來源之一。例如2010年南寧市城市建設(shè)投資發(fā)展總公司市政項目建設(shè)債券，該平臺公司代建的南寧市凌鐵大橋工程、五象大道工程、南寧市東葛路延長線(長湖路-佛子嶺路)工程、長罡路(望州南路-長罡火車站段)工程、南寧市五象大道八尺江橋工程、南寧市植物路(桃源路-江北大道)工程、南寧市白沙大橋北岸節(jié)點交通整治工程(一期工程)七個項目已與南寧市政府簽署了項目BT協(xié)議，從而形成發(fā)行人35.70億元的應(yīng)收賬款。該應(yīng)收賬款為公司未來穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，為債券的還本付息提供了重要的資金來源。

　　(4)通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債條件不斷改善，償債能力不斷提高。南寧市國民經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)12年實現(xiàn)兩位數(shù)的增長。生產(chǎn)總值從2002年的356億元增長至2013年的2803.54億元，年均增速在12%以上，即使在國際金融危機較嚴(yán)重的2008―2010年，南寧市國民經(jīng)濟都能保持快速增長。十多年來，南寧市通過自身經(jīng)濟發(fā)展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處于較低水平。

　　此外，南寧市作為廣西的首府，擁有得天獨厚的資源和優(yōu)勢條件，因此，市政府所擔(dān)保的融資主體也擁有較高的信用等級，這就決定了南寧市政府有超出一般地方政府的償債能力和擔(dān)保能力。除財政收入外，南寧市本級及各級政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強償債能力。且南寧市經(jīng)濟處于快速增長階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于增強其償債能力。

　　從以上分析可以得出：南寧市地方政府債務(wù)在安全可控的范圍內(nèi)。

　　三、南寧市地方債風(fēng)險規(guī)避策略

　　1、從國家層面上改革財政體制，合理分配中央與地方的事權(quán)與財權(quán)，增強地方的償債能力

　　建議從國家層面上改革財政體制，重新分配中央與地方的稅收共享比例，增強地方財力。如重新劃分增值稅共享比例從75：25改為70：30，個稅從60：40重新劃分為50：50等等，增加地方財力以增強地方的各種支出能力，使中央與地方的事權(quán)與財權(quán)得到合理分配，從而增強地方政府的償債能力。

　　2、大力發(fā)展城投債市場，發(fā)行長期限的城投債，加大融資平臺直接融資比例

　　2010年12月31日，南寧城建集團通過子公司――南寧市城市建設(shè)投資發(fā)展總公司向全國銀行間債券市場成功發(fā)行規(guī)模為15億元10年期的企業(yè)債券。這支債券的成功發(fā)行意味著南寧市城市建設(shè)打破了南寧市城市建設(shè)單一的融資渠道，投融資綜合功能得到提升。此后幾年，南寧市地方建設(shè)資金逐漸增加了融資平臺發(fā)行企業(yè)債券和中期票據(jù)的融資方式，但比例仍較低，還有很大的發(fā)展空間。因此，建議大力發(fā)展城投債市場，加大南寧市融資平臺直接融資比例，為南寧市舉債進行城市建設(shè)提供保障。

　　3、將城市建設(shè)項目劃分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，采用不同的方式加以運作

　　對經(jīng)營性項目，由于此類項目能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，可以采取“政府、企業(yè)和社會多方參與的市場化運作”融資形式進行建設(shè)，包括向商業(yè)銀行申請貸款;進入資本市場發(fā)行債券或票據(jù)直接融資、融資租賃、信托、股權(quán)融資等多種方式融資;開展政府與社會資本合作(PPP)模式或BT、BOT、TOT等方式，把民間資本吸引到平臺公司，達(dá)到既可以使私人資本獲得合理回報，又能減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)的目的。

　　對于非經(jīng)營性項目，則由政府部門充當(dāng)投資主體，主要采用政府財政撥款的直接出資方式，也可在一定程度上引入民間資本作為補充，而項目的運作還是采用公開招標(biāo)和專業(yè)公司經(jīng)營的市場化方式。且凡是政府參與投資的項目，都應(yīng)組織專家進行投資與收益分析，對融資金額進行償債能力分析，避免不良債務(wù)的形成，確保項目投資建立在科學(xué)、可行的基礎(chǔ)上。

　　4、成立擔(dān)保公司，健全政府債務(wù)擔(dān)保機制

　　規(guī)范南寧市政府債務(wù)的擔(dān)保制度：對于市場競爭性項目，財政不應(yīng)再提供擔(dān)保;對于確實需要財政支出的項目，應(yīng)采用財政補貼、財政貼息等方式取得資金，不再由政府提供擔(dān)保;對于必須要采取擔(dān)保的項目，政府應(yīng)出臺優(yōu)惠措施鼓勵、支持成立擔(dān)保公司來擔(dān)保。南寧市可以培育有實力的擔(dān)保機構(gòu)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供擔(dān)保，也可以出臺各種優(yōu)惠措施鼓勵社會資金成立擔(dān)保公司來對一些有盈利的城建項目進行擔(dān)保。擔(dān)保公司的啟動可以有效地減少政府因主動、被動等不規(guī)范的對外擔(dān)保所引發(fā)的債務(wù)糾紛，從一定程度上控制政府隱性負(fù)債的數(shù)額。

　　5、大力發(fā)展經(jīng)濟，擴增財源，化解債務(wù)風(fēng)險

　　化解地方債風(fēng)險關(guān)鍵在于“開源”：一是從國家層面上進行稅收政策改革，給地方政府留足更多的資金支持地方經(jīng)濟的發(fā)展;二是地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟、擴充財源。南寧市必須全力以赴做好招商引資工作，集中引進一批科技含量高、輻射帶動強、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑸鐣б婧玫捻椖?，項目入邕后必須全力以赴服?wù)好引進的企業(yè);加快發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全力打造一批享譽全國的特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，做大做強南寧的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢;要全力以赴打造一批高規(guī)格、大品牌、上檔次的精品企業(yè)，夯實南寧長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)。引來資金搞活經(jīng)濟，南寧市財政內(nèi)生動力才能充分調(diào)動起來，政府債務(wù)才有堅實之基。與此同時，“節(jié)流”政策必須落實，雖然對于后發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，發(fā)展始終是第一要務(wù)，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南寧市必須明確這點，避免發(fā)展違規(guī)、重復(fù)建設(shè)等勞民傷財?shù)捻椖俊?/p>

　　南寧市要發(fā)展成為區(qū)域性國際城市，大力提升首位度，還有很重的建設(shè)任務(wù)等在前方，巨額的建設(shè)資金需求產(chǎn)生的政府債務(wù)還需要解決。寧夏中衛(wèi)市這新建的西部小城市的成功路子給了我們很好的啟示。借鑒他們的經(jīng)驗，南寧市財政可以建立一個償債“基金池”，“基金池”的增速與財政收入增速保持相同比例，“總盤子”與政府當(dāng)年應(yīng)還債本息總額保持一致。這樣，財政每年預(yù)算中預(yù)留的這部分資金對應(yīng)了當(dāng)年舉債的限額，起到限制政府無限融資、防止“粗放式”借債的作用。償債有了保障，政府的信用建立起來了，自然會出現(xiàn)商業(yè)銀行、基金等機構(gòu)投資者主動尋求政府合作項目、競相提供建設(shè)資金的良好局面。這既能解決南寧市各項建設(shè)的資金難題，又可以成為激活南寧市跨越發(fā)展的源頭活水，從而使南寧逐步擺脫賣地還債、土地生財?shù)呐f模式，開創(chuàng)借力發(fā)展的新局面。

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　　[4] 余遠(yuǎn)輝：奮力拼搏 加快發(fā)展 為實現(xiàn)提升南寧首位度目標(biāo)夯實基礎(chǔ)――在全市年中經(jīng)濟工作會議上的講話[Z].2014.

　　[5] 南寧市財政局課題組：南寧市政府債務(wù)管理問題情況分析[J].經(jīng)濟研究參考，2011(23).