淺談國外農(nóng)業(yè)巨災保險管理及借鑒
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)巨災保險 法律制度 巨災保險基金
論文摘要：我國是農(nóng)業(yè)巨災頻發(fā)且后果較為嚴重的國家，農(nóng)業(yè)巨災給人民生命財產(chǎn)造成重大損失，而目前我國還沒有建立農(nóng)業(yè)巨災保險體系，農(nóng)民面對農(nóng)業(yè)巨災，缺乏基本生產(chǎn)和生活的保障。我國應借鑒國外巨災保險發(fā)展的先進經(jīng)驗，加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法工作，建立多層次的風險分散機制，建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金，逐步構(gòu)建完善和諧社會下的巨災保險體系。
一、問題的提出
中國是一個農(nóng)業(yè)巨災頻發(fā)且災害后果嚴重的國家。建國以來，一般年份，全國受災農(nóng)作物面積一般在40萬一4700萬公頃，倒塌房屋300萬間左右。再加上其它損失，每年自然災害造成的直接經(jīng)濟損失達400億一500億元人民幣，大災年份損失更加嚴重。進入20世紀90年代，農(nóng)業(yè)巨災發(fā)生機會多，成災頻率高，損失巨大。2008年初，中國發(fā)生了5O年一遇的雨雪冰凍災害，農(nóng)業(yè)遭遇了巨額經(jīng)濟損失。在災害所波及的21個省區(qū)市中，農(nóng)作物受災面積超過2億畝，絕收面積超過3000萬畝。而此次災后保險賠款近20億元占比不到雪災總損失的2％。農(nóng)業(yè)巨災風險問題嚴重制約著我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，一旦承保，當農(nóng)業(yè)巨災發(fā)生時，保險公司可能會面臨巨大的危機，甚至會陷入破產(chǎn)的境地因此，研究和借鑒國外一些發(fā)達國家的關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災風險保障的基本制度和管理經(jīng)驗，盡快建立而重要的意義
二、國際經(jīng)驗的比較分析
本文將以國外巨災保險的運作機制為視角，從法制建設、承保主體、風險分擔和政府責任等方面進行剖析，以求為我國建立和完善有效的農(nóng)業(yè)巨災保險制度提供寶貴的經(jīng)驗。
(一)健全的法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)巨災保險制度的運行打下了堅實的基礎(chǔ)
巨災保險推行較為成功的國家都頒布了相應的法律、法規(guī)和條例，使整個保險制度能夠依照具體的法律條款來建立實施。這為本國巨災保險的成功運行提供了有力保證。美國國會先后頒布一系列法令，以此來促進本國巨災保險業(yè)的發(fā)展，比如《聯(lián)邦洪水保險法》(1956)、《全國洪水保險法》(1968)、《洪水災害防御法》(1973)、《洪水保險改革法》(1994)等。日本政府也頒布了與巨災保險相關(guān)的法令，如《災害對策基本法》、《地震保險法》等。1966年日本國會制定了《地震保險法》和《地震再保險特別會計法案》。后來為鼓勵居民投保地震險，日本政府又頒布了《地震保險相關(guān)法律》、《有關(guān)地震保險法律施行令》等法令。歐盟成員國中，法國、挪威、西班牙、瑞典和土耳其等國建立了強制性巨災保險體系，通過立法手段要求符合某類條件的投保人必須購買。法國于1982年7月頒布了《THEFRENCHNATSYS—TEM)，建立了自然災害保障體系。為配合強制保險的實施，1980年，挪威議會立法建立挪威自然災害基金，并規(guī)定所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保費收人納入基金。土耳其政府也通過立法要求所有登記的城市住宅必須購買強制性地震保險，且強制性地震保險條款全國統(tǒng)一，并建立了國家巨災準備金。
(二)承保主體呈現(xiàn)多樣化、聯(lián)合化的特征
巨災保險的承保主體主要分為保險公司主導、政府主導以及政府和保險公司共同承擔三種類型。英國巨災保險僅由保險公司承保，政府在巨災保險體系中不承擔承保責任。美國面對巨災風險主要建立了政府主導推出巨災保險計劃和巨災風險與資本市場相結(jié)合兩種方式。日本則建立了商業(yè)保險公司與政府合作、民間經(jīng)營與政府補貼相扶持的模式。新西蘭的地震風險承保主體由三部分組成，包括地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，這些機構(gòu)分屬政府機構(gòu)、商業(yè)機構(gòu)和社會機構(gòu)。
(三)風險分擔方式靈活多樣
英國的巨災保險由于全部由保險公司承擔，并且政府也不對巨災保險提供再保險方面的支持，因此，英國的保險公司在提供巨災保險時，均要求政府進行大量的防洪工程建設以及提供巨災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關(guān)公共品，以使巨災保險損失控制在可承受的范圍之內(nèi)。也就是說，只有在政府履行了上述職責后，保險公司才提供巨災保險。英國保險公司提供巨災保險的風險控制主要依賴于政府進行的防洪工程以及通過商業(yè)再保險公司分散巨災保險風險。美國政府運用財政、稅收、再保險和緊急貸款，特別是采用了農(nóng)業(yè)巨災證券化等手段來分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災風險，其經(jīng)營巨災保險業(yè)務的保險公司均是NNPP的成員單位。挪威立法規(guī)定，所有購買火災保險的投保人必須同時購買巨災保險，保險收入納入基金。基金的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是在保險公司間分散巨災風險導致的損失；二是建立針對巨災風險的再保險機制；三是在基金與成員單位間建立一個契約以應對自然災害所導致的損失，基金由隸屬于政府的一個專門委員會負責管理。
(四)政府參與模式靈活
各國政府對于本國巨災保險市場主要采取三種參與模式：一是自愿模式。在這種模式中，商業(yè)保險公司提供巨災保險，政府充當旁觀者。在這樣的巨災保險市場上，巨災保險保障由私人保險公司提供，進行商業(yè)化運作和管理。二是強制模式。政府在這類運作模式中直接充當主導者，巨災保險由政府直接提供，往往采取強制保險或與其他利益相掛鉤的半強制的形式。三是綜合模式。在此模式中，可由政府代表、商業(yè)保險公司和學術(shù)界代表共同組成一個巨災保險管理機構(gòu)。保險公司負責巨災保險的商業(yè)化運作，政府負責提供政策支持，建立國家巨災準備金，尋找國際組織資金支持等。
三、對我國的借鑒
在充分吸收國外巨災保險發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當前社會經(jīng)濟發(fā)展實際，筆者認為，我國應建立以商業(yè)化運作為基礎(chǔ)，完善的法律法規(guī)體系為保障，政府政策支持為重要推動力的強制性農(nóng)業(yè)巨災保險制度。在這一過程中，以下方面不容忽視：
(一)加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法工作，切實推進相關(guān)制度建設根據(jù)我國農(nóng)業(yè)巨災保險的市場需求、自然災害的分布和發(fā)生情況以及巨災保險發(fā)展的歷史經(jīng)驗，同時考慮宏觀的經(jīng)濟實力和各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，在吸收和借鑒國外巨災保險法律制度有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)業(yè)巨災保險的立法步伐，建立有中國特色的農(nóng)業(yè)巨災保險法律制度。
(二)建立多層次風險分散機制，促進保險公司農(nóng)業(yè)巨災保險良性發(fā)展農(nóng)業(yè)巨災保險不同于一般的保險，其危險存在方式與正常保險風險的危險存在方式不同，其承保業(yè)務總量越大，面臨的風險也越大，保險公司存在著擴大承保面和降低風險之間的矛盾，因此，農(nóng)業(yè)巨災保險的經(jīng)營必須有多元化的風險分散途徑。從國外巨災保險的實踐經(jīng)驗來看，風險分散機制是整個保險體系中不容忽視的一環(huán)，除了投資防災工程和再保險等傳統(tǒng)的風險控制手段外，發(fā)達國家出現(xiàn)了巨災風險證券化的趨勢，并利用其成熟的資本市場開發(fā)了一系列保險衍生品，增強了保險公司的風險管理能力。因此，我國也應隨著資本市場的完善和金融改革的深化，建立起多層次的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制。
(三)合理定位政府角色，充分發(fā)揮政府推動和政策支持作用借鑒國外經(jīng)驗，合理定位政府角色至關(guān)重要。從國際經(jīng)驗來看，很多國家政府都直接或間接介入巨災保險市場。因此，我國政府作為重要的承保主體之一的支持作用更多地應體現(xiàn)在以下方面：做好公共品的提供工作；對部分農(nóng)業(yè)巨災風險如洪水、地震等實行強制性保險，或由政府充當再保險人，由商業(yè)保險公司具體承保；建立并公布自然災害風險景氣指數(shù)，指導保險公司科學承保；利用國家財稅優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)戶投保等。
(四)建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金，增強社會巨災風險承受能力巨災保險基金廣泛運用于國外巨災保險的實踐中，在促進政府與商業(yè)保險公司之間的合作，推動巨災保險市場發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。鑒于巨災風險發(fā)生概率較小但損失巨大的特點，建立巨災保險基金對平抑風險、確保政策性業(yè)務的可持續(xù)運行有著重要的意義。我國建立農(nóng)業(yè)巨災保險基金來源可以考慮以下三個渠道：一是保費收入，即承保公司取得的政策性巨災保險保費收入扣除公司管理費用、賠款、分保費支出后的凈收人及存款利息收入和其他投資收人余額；二是各級財政注資或政府救災資金存量中劃轉(zhuǎn)一部分；三是減免的稅收。
(五)加強專業(yè)人才培養(yǎng)，開展國際交流與合作我國保險業(yè)發(fā)展時間較短，對農(nóng)業(yè)巨災風險的研究還處于起步階段。農(nóng)業(yè)巨災風險管理機制復雜，操作過程中涉及保險、證券、會計、財務、稅收等各個領(lǐng)域，需要一批具有跨領(lǐng)域知識或經(jīng)驗的專業(yè)人才，因而今后應加強對專業(yè)人才的培養(yǎng)。與此同時，應積極開展國際交流與合作，學習國外先進的產(chǎn)品開發(fā)技術(shù)和管理經(jīng)驗，引入專業(yè)的保險公司參與到我國巨災保險體系建設中來。