“服務(wù)型”治理模式下政府對高校的定位研究

[摘要]在管制型政府治理模式下,政府對高校管理采取的是“政策治校”的方針,對高校的管理就是控制、審批、監(jiān)管和處罰,從而造成政府為高校的服務(wù)意識(shí)淡薄。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變,迫切需要建立以服務(wù)為中心的政府管理體制,建立政府與高校之間良好的協(xié)調(diào)關(guān)系,促進(jìn)政府與高校的“雙贏”。
　　[關(guān)鍵詞]服務(wù)型 政府 高校 定位
　　
　　一、“服務(wù)型”治理模式下政府對高校定位的現(xiàn)狀分析
　　在我國政府與高校關(guān)系的發(fā)展歷史中,政府發(fā)揮著絕對性的主導(dǎo)作用。這是由我國特殊的國情決定的,在當(dāng)時(shí)的背景下,政府在“管制型”行政模式下對高校進(jìn)行管理,加強(qiáng)了對我國高等教育體制改革的力度,促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)和教育科技事業(yè)的發(fā)展。但是,隨著我國高等教育逐步向國際化、大眾化、現(xiàn)代化邁進(jìn),綜合世界發(fā)達(dá)國家高等教育管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),我們深感現(xiàn)今政府在“管制型”行政模式下對高校進(jìn)行管理,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,較大程度地制約了高校的有效發(fā)展,不可避免地存在局限性。
　　1.高校決策民主化程度不高
　　(1)這種政府主導(dǎo)型的決策方式從此以往使學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)的專權(quán)和集權(quán)意識(shí)不斷上升,雖然多數(shù)學(xué)校建立了“校務(wù)委員會(huì)”、“學(xué)術(shù)委員會(huì)”等機(jī)構(gòu),但由于缺乏權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行的合理機(jī)制,或者說由于過度集權(quán)的管理體制抑制了這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的空間,所以,沒有真正發(fā)揮這些機(jī)構(gòu)參政議政、民主決策的應(yīng)有作用。
　　(2)決策職權(quán)范圍界定不清或不科學(xué)。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)往往集中于一個(gè)集體。決策者同時(shí)也是決策的執(zhí)行者和決策實(shí)施的監(jiān)督者,權(quán)力過于集中,缺乏必要的監(jiān)督和制約,不利于客觀決策,甚至還會(huì)出現(xiàn)“擁兵自重”的現(xiàn)象。決策中樞缺乏監(jiān)督和制約,名曰集體負(fù)責(zé),實(shí)際上由于缺乏重大決策失誤的責(zé)任追究制度和具體措施,集體負(fù)責(zé)往往無法落實(shí)。
　　(3)決策中樞成員代表性不夠廣泛。決策集體成員往往僅限于學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo),缺少教師和學(xué)生代表。實(shí)行黨委制的高等學(xué)校,黨委委員參與學(xué)校決策的機(jī)制很不健全。高校社會(huì)公益事業(yè)的性質(zhì)決定了高校的決策應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞轿{社會(huì)方面的意見和建議,但高校的決策一直是封閉的,缺乏社會(huì)人士的參與。
　　2.政府職能的越位造成高校自主權(quán)不足
　　《教育法》和《高等教育法》采取列舉的方式規(guī)定了高校自主權(quán)的內(nèi)容,自主權(quán)涉及招生權(quán)、專業(yè)設(shè)置于調(diào)整權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研權(quán)、對外交流合作權(quán)、校內(nèi)管理體制和人事分配制度改革權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等。由此可以看出高校自主權(quán)主要是在履行國家教育權(quán)的“教育教學(xué)活動(dòng)實(shí)施權(quán)”,其實(shí)質(zhì)是把國家的宏觀的教育權(quán)轉(zhuǎn)化為微觀的學(xué)校經(jīng)營權(quán),具體落實(shí)國家的教育方針、政策。
　　3.政府對高校的撥款體系不健全
　　現(xiàn)行政府撥款方式多種多樣,不同地方政府可以根據(jù)本地實(shí)情,采取不同的撥款方式。大體說來,撥款方式有如下幾種:遞增撥款(基數(shù)+增長)、零基預(yù)算撥款、計(jì)劃程序撥款、公式撥款、基金制撥款、合同撥款、績效撥款、綜合定額+專項(xiàng)撥款等。針對高校“綜合定額+專項(xiàng)撥款”模式,就存在著定額不足或定額標(biāo)準(zhǔn)過低,學(xué)校能自由支配的資金過少,難以保證高校的正常教學(xué)、科研和日常運(yùn)行的開支等問題。同時(shí),現(xiàn)行撥款方式過于注重學(xué)校規(guī)模及其歷史地位.政府對高職、?？坪鸵话惚究圃盒５陌l(fā)展重視不足,使這些層次低、規(guī)模小的高校獲得的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)有限,發(fā)展和提高也受到影響,易于誘發(fā)學(xué)校盲目擴(kuò)招、強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱,不利于學(xué)校確立獨(dú)特性等。

4.高等教育中介機(jī)構(gòu)不夠完善,只是政府的附屬機(jī)構(gòu)
　　由于我國的教育中介機(jī)構(gòu)起步較晚,缺乏相應(yīng)的立法,因而使得教育中介組織主體的性質(zhì)和服務(wù)客體的范圍都比較難以界定。同時(shí),有關(guān)高等教育評(píng)估、撥款和信息咨詢性質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)還不夠完善,運(yùn)作也小規(guī)范。
　　二、“服務(wù)型”治理模式下政府對高校重新定位的探索
　　1.經(jīng)濟(jì)全球化和市場經(jīng)濟(jì)體制背景下重塑政府角色
　　(1)政府作為高等學(xué)校的管理者與辦學(xué)者角色的分化。高等學(xué)校是獨(dú)立辦學(xué)的主體,應(yīng)該獨(dú)立行使辦學(xué)權(quán)力,政府只是高等學(xué)校的宏觀行政管理者,只能按照國家法律和政策規(guī)定行使行政管理,而高等學(xué)校的具體事務(wù)要有高等學(xué)校自己管理。
　　(2)是政府作為公立大學(xué)的舉辦者與辦學(xué)者角色的分離。政府作為公立大學(xué)的舉辦者,必然要對自己的投資行為負(fù)責(zé),進(jìn)而對高等學(xué)校的行使管理權(quán)。只有這樣,才能有效地區(qū)分大學(xué)的舉辦者、管理者和辦學(xué)者,從而使政府的角色由教育提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃|(zhì)量的保證者。
　　2.政府管理高等教育的職能定位——服務(wù)型政府
　　所謂“服務(wù)型”政府其首要的要求就是滿足社會(huì)公眾需求,提供社會(huì)公共服務(wù),服務(wù)衡量指標(biāo)是公眾的滿意程度,服務(wù)的最終目標(biāo)不僅追求效率,而且追求公平和民主,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧和可持續(xù)發(fā)展。具體到高等教育領(lǐng)域,政府對高等教育承擔(dān)著有限的兩種職能,一是管理職能;二是服務(wù)職能。
　　(1)調(diào)整管理與服務(wù)的維度,使政府更好地把握控制高校的分寸,正確處理好管理與服務(wù)兩種職能的關(guān)系。政府作為高校的主要提供者和管理者,要從服務(wù)出發(fā)進(jìn)行管理,把一部分直接控制職能轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接控制職能,做好權(quán)力的分配和使用,合理處理好政府與市場、政府與高校和政府與社會(huì)的關(guān)系。
　　(2)政府根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和學(xué)校的實(shí)際需求做到合理的利用資源,提高資源的利用率;政府不但要宏觀管理高校,而且要為高校的生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和生存空間。
　　3.構(gòu)建政府與高校之間良性互動(dòng)機(jī)制
　　(1)政府對高校實(shí)行宏觀管理。一是政府對高校要有目標(biāo)導(dǎo)向功能,即對高等教育在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)的發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、面臨的問題以及解決這些問題以及解決這些問題的措施等,政府應(yīng)該有宏觀的規(guī)劃;二是政府要保持高校穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展和規(guī)模平衡?？傊?政府在高等教育的管理中的角色不是高等教育的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者,而應(yīng)是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者。
　　(2)高校自主辦學(xué)、自我約束。在政府的宏觀管理與指導(dǎo)、遵守國家的政策法規(guī)的前提下面向社會(huì)自主辦學(xué),根據(jù)政府的要求和社會(huì)市場的需求,培養(yǎng)人才、創(chuàng)造知識(shí)及傳播知識(shí)。在市場活動(dòng)中,適應(yīng)社會(huì)供需變化,不斷形成自身的特色,同時(shí),在外部競爭的壓力和內(nèi)在利益動(dòng)力的驅(qū)使下,逐步形成自我積累、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的能力。
　　
　　參考文獻(xiàn):
　　[1]談松華.體制創(chuàng)新與高教改革[J].中國高等教育,2002.