節(jié)能領(lǐng)域的國際趨勢與經(jīng)驗(yàn)
一、節(jié)能的動因從安全推動轉(zhuǎn)向環(huán)保推動
市場經(jīng)濟(jì)國家的節(jié)能，最初發(fā)端于1973年中東戰(zhàn)爭引起的石油危機(jī)。由于石油危機(jī)導(dǎo)致全球性油價飆升和經(jīng)濟(jì)衰退，美國、日本及歐盟國家等石油進(jìn)口國的能源憂患意識日盛，能源節(jié)約被提到了政府的重要議事日程。為了防止能源供應(yīng)約束引致經(jīng)濟(jì)衰退和社會恐慌，這些國家紛紛出臺各種節(jié)約能源的政策，提高能源利用效率，以保障本國的能源和經(jīng)濟(jì)安全。
以1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會為標(biāo)志，國際節(jié)能工作進(jìn)入一個新階段。這次會議開放簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，使溫室氣體減排成為環(huán)境外交中的熱點(diǎn)。經(jīng)過締約方激烈的討價還價，終于在1997年日本京都召開的第三次締約方會議上形成了《京都議定書》。雖然該議定書還沒有正式生效，但作為最經(jīng)濟(jì)的減排措施，節(jié)能工作得到了越來越多國家的前所未有的重視，其目的就是通過提高能源利用效率，防止溫室氣體排放引致生態(tài)災(zāi)難，保護(hù)地球——人類共同而惟一的家園。
二、通過機(jī)構(gòu)升級強(qiáng)化政府對節(jié)能工作的管理
世界各國節(jié)能的管理模式不同，并與國家的政治體制及文化傳統(tǒng)等因素密切相聯(lián)。一般說來，市場經(jīng)濟(jì)國家大多采用市場機(jī)制為主，并輔以政府干預(yù)；少數(shù)國家則以政府干預(yù)為主，輔以市場機(jī)制。例如，澳大利亞聯(lián)邦政府“以鼓勵、引導(dǎo)和宣傳為主，配合強(qiáng)制性法規(guī)和政策，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保事業(yè)的發(fā)展”；而有著東方文化背景的日本，則形成了“限制性政策＋鼓勵政策＋信息服務(wù)”的管理模式。
世界各國都有政府機(jī)構(gòu)管理節(jié)能工作，但機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能不盡相同。
美國的節(jié)能歸能源部管理，加拿大也是如此。美國能源部能效和可再生能源局（EERE）機(jī)構(gòu)龐大，是部內(nèi)最大的一個局，有兩個綜合辦公室：規(guī)劃和預(yù)算辦公室，管理和運(yùn)行辦公室；下設(shè)5個市場部門：即電力技術(shù)辦公室、工業(yè)技術(shù)辦公室、交通技術(shù)辦公室、建筑技術(shù)和商務(wù)辦公室及聯(lián)邦能源管理辦公室，還有6個區(qū)域辦公室，地點(diǎn)分別設(shè)在亞特蘭大、波士頓、芝加哥、丹佛、費(fèi)城和西雅圖（詳見附圖）。
美國能效和可再生能源局的職能是：保障公共和私人部門的能源安全、環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)活力，具體地說有以下幾個方面(http//wwwerendoegov/eere/missionhtml)：
——提高能源效率和生產(chǎn)率；
——向市場轉(zhuǎn)讓潔凈的、可信賴的和可以轉(zhuǎn)讓的能源技術(shù)；
——通過提高美國人的選擇機(jī)會來改善他們每一天的生活質(zhì)量。
日本的節(jié)能管理工作由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省代管的資源能源廳負(fù)責(zé)。日本對節(jié)能工作實(shí)行全國統(tǒng)一管理，一竿子插到底，地方政府沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)節(jié)能管理。 2001年小泉政府機(jī)構(gòu)改革后，在原來1府22省廳調(diào)整合并為1府12省的條件下，節(jié)能管理機(jī)構(gòu)不僅沒有撤銷反而升格了：由原來資源能源廳煤炭部的節(jié)能課升格為節(jié)能新能源部，編制增加到65人，反映了日本政府對節(jié)能工作的高度重視。
中介機(jī)構(gòu)是世界各國推進(jìn)節(jié)能工作的重要力量，既有利于推進(jìn)節(jié)能政策、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和計劃等的實(shí)施，也可以使政府工作人員從具體的事務(wù)性工作中擺脫出來，用更多的時間，進(jìn)行戰(zhàn)略性、宏觀性事務(wù)的研究和實(shí)施。例如，日本在節(jié)能領(lǐng)域的中介機(jī)構(gòu)較多，節(jié)能中心、能源經(jīng)濟(jì)研究所、新能源和產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）等。他們在節(jié)能情況調(diào)研，搜集分析相關(guān)信息，研究提出政策建議，貫徹落實(shí)和組織實(shí)施節(jié)能政策，推動日本節(jié)能工作中發(fā)揮著重要的作用。
三、通過增加公共預(yù)算，支持節(jié)能項(xiàng)目的實(shí)施
市場經(jīng)濟(jì)國家推進(jìn)節(jié)能的一個重要手段，是通過不斷增加公共財政預(yù)算，支持節(jié)能計劃和項(xiàng)目的實(shí)施。支持的重點(diǎn)包括：法規(guī)制定、公眾宣傳、教育培訓(xùn)、信息服務(wù)、課題研究，同時組織引導(dǎo)企業(yè)對關(guān)鍵性、共性的節(jié)能技術(shù)進(jìn)行開發(fā)、示范，引導(dǎo)能源效率技術(shù)的推廣應(yīng)用，以發(fā)揮公共財政“四兩撥千斤”的功效。
美國的公共預(yù)算是通過各類節(jié)能計劃或項(xiàng)目來實(shí)施的。EERE支持的9個一攬子的優(yōu)先領(lǐng)域，分別是：極大地減少甚至最終結(jié)束對外國石油進(jìn)口的依賴；減少能源價格的不利影響；增加可再生能源的開發(fā)和保證程度；增加發(fā)電、輸電和用電的保證程度和效率；增加建筑物和器具的能效；增加效率，降低工業(yè)的能耗強(qiáng)度；創(chuàng)建國內(nèi)新的生態(tài)工業(yè)；政府垂范；改變EERE的行為方式。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，美國聯(lián)邦政府用于能效和新能源的投資預(yù)算逐年增加，2001年為11.8億美元，2003年增加到13.1億美元（詳見表1）。
表1 美國聯(lián)邦政府能效和新能源局公共財政預(yù)算(單位：百萬美元)
注：①包括可再生能源——項(xiàng)目指南、國家可再生能源實(shí)驗(yàn)室、融資和節(jié)能政策與管理。
資料來源：美國能源部能效和可再生能源局網(wǎng)（http//www.eren.doe.gov/eere）。
日本用于節(jié)能的公共財政預(yù)算也較多。例如，資源能源廳2001年度財政預(yù)算1300億日元（約10億美元），節(jié)能和新能源為520億日元（約4 億美元，其中330億日元的補(bǔ)助費(fèi)、45億日元的開發(fā)費(fèi)、10億日元的信息服務(wù)費(fèi)和130多億日元的國際合作費(fèi)），占資源能源廳預(yù)算的40%。投資的增加，也在一定程度上反映了日本對節(jié)能工作的重視。
四、節(jié)能的管理手段與政策措施不斷完善
為了推進(jìn)節(jié)能工作，市場經(jīng)濟(jì)國家根據(jù)具體的節(jié)能目標(biāo)，采取有針對性的激勵政策措施。其中，有些措施是加速節(jié)能技術(shù)在市場的推廣應(yīng)用，常常是短期目標(biāo)導(dǎo)向的；還有一些政策則是促進(jìn)節(jié)能市場轉(zhuǎn)變的，屬于長遠(yuǎn)目標(biāo)導(dǎo)向性質(zhì)。目前，世界各國采取的政策措施較多，分類方法也各不相同，表2是其中的一種分類結(jié)果。
表2 國外節(jié)能政策措施的分類
現(xiàn)將市場經(jīng)濟(jì)國家采取的主要節(jié)能政策措施及其實(shí)施效果，簡單介紹如下。
?。ㄒ?與節(jié)能有關(guān)的法律法規(guī)
依法進(jìn)行節(jié)能管理是國際慣例。我們對收集到的48個國家資料進(jìn)行了有無專門節(jié)能法的統(tǒng)計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，14個國家有專門的節(jié)能法，其他國家則在相關(guān)法律或政令中涉及節(jié)能問題。如日本有《節(jié)能法》；美國雖然沒有專門的節(jié)能法，但有關(guān)能源的法律法規(guī)，如1975年的《能源政策法》、1978年的《國家能源政策法》、1987年的《國家器具能源法》，以及1992年頒布的國家節(jié)能政策法令等，都涉及節(jié)能問題。
日本修改后的《節(jié)能法》，對重點(diǎn)用能企業(yè)的責(zé)任、政府在節(jié)能上的管理職能等都做了嚴(yán)格界定：年消耗燃料300萬升標(biāo)油或1200萬千瓦時以上電力的為一類重點(diǎn)用能單位；年消耗150萬升標(biāo)油或600萬千瓦時以上電力的為二類重點(diǎn)用能單位。重點(diǎn)用能企業(yè)必須配備專職能源管理士，每年向通產(chǎn)省及相關(guān)部門報告能耗狀況。如不能按期完成節(jié)能目標(biāo)，又提不出合理的改進(jìn)計劃，主管部門有權(quán)向社會公布，責(zé)令其限期整改，并處以一定的罰金。《節(jié)能法》規(guī)定，通產(chǎn)?。ń?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省）直接管理4000多家一類和6000多家二類重點(diǎn)用能企業(yè)的節(jié)能，內(nèi)容包括根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)采取合理的節(jié)能措施，任命能源管理士，開展節(jié)能宣傳，統(tǒng)計和報告能源利用狀況等。
?。ǘ?qiáng)制性能源效率標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)識及認(rèn)證制度
國際上有關(guān)節(jié)能的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一般是能源效率標(biāo)準(zhǔn)，通常由法規(guī)設(shè)置一個最低的能源效率數(shù)值，達(dá)不到這一數(shù)值的產(chǎn)品禁止進(jìn)入市場。目前，能效標(biāo)準(zhǔn)主要用在建筑、汽車、家用電器和電機(jī)上。即目前的強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)主要是針對終端用能產(chǎn)品的。
上世紀(jì)70年代，美國就通過立法確定了能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識的合法地位，先后實(shí)施了強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和自愿性認(rèn)證（即“能源之星”）制度。能效標(biāo)準(zhǔn)由能源部負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，1990年1月第一批強(qiáng)制性能效標(biāo)準(zhǔn)生效。強(qiáng)制性的能效標(biāo)識由聯(lián)邦貿(mào)易委員會于1980年開始組織實(shí)施，由美國國家電力公司向購買節(jié)能產(chǎn)品的用戶提供補(bǔ)貼。自愿性標(biāo)識由環(huán)保局于1992年開始組織實(shí)施。即美國強(qiáng)制性的能效標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識和自愿性標(biāo)識是由不同部門組織實(shí)施的。1993 年4月，當(dāng)時的克林頓總統(tǒng)簽署總統(tǒng)令，規(guī)定所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的政府采購必須是“能源之星”標(biāo)識的產(chǎn)品，這不僅使“能源之星”標(biāo)識制度獲得極大成功，也使之成為許多國家的節(jié)能基準(zhǔn)。
日本實(shí)施“領(lǐng)先產(chǎn)品”能效基準(zhǔn)制度。對汽車和電器產(chǎn)品（包括家用電器、辦公自動化設(shè)備等），分別制定了不低于市場上已有商品的最好能效標(biāo)準(zhǔn)。煤氣與燃油器具、自動售貨機(jī)、電氣便座、變壓器等“領(lǐng)先產(chǎn)品”能效標(biāo)準(zhǔn)也在制定過程中。生產(chǎn)這些產(chǎn)品的企業(yè)，必須按照“領(lǐng)先產(chǎn)品”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，否則將受到勸告、公布企業(yè)名單和罰款等處理。日本還與美國聯(lián)合實(shí)施了辦公設(shè)備的能效標(biāo)識計劃。電腦、顯示器、打印機(jī)、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀和多功能驅(qū)動器等，達(dá)到美國能效標(biāo)準(zhǔn)的就貼上“能源之星”標(biāo)志，并相互承認(rèn)。這一制度的實(shí)施，極大地提高了日本終端用能產(chǎn)品的能效。據(jù)有關(guān)調(diào)查，2000~2001年，日本電冰箱的能源消耗降低17%，復(fù)印機(jī)的能效水平提高了3%，汽車燃油效率提高了8.5%。
日本建筑節(jié)能設(shè)計的能效標(biāo)準(zhǔn)也是強(qiáng)制性的。原來的建筑物設(shè)施的能效標(biāo)準(zhǔn)是1992年制定的。從2001年4月開始，日本提高了空調(diào)、照明、通風(fēng)、熱水器、電梯等系統(tǒng)和設(shè)施的能源效率標(biāo)準(zhǔn)；并要求沒有達(dá)標(biāo)的必須提出改造計劃。日本節(jié)能中心在全國隨機(jī)選取800個家庭，為其安裝可測試耗能量的儀表。使用結(jié)果表明，1998年這些家庭電力消耗比上一年度平均下降了20%，說明即使日本的建筑節(jié)能潛力也很大。
1992年澳大利亞實(shí)施強(qiáng)制性的能效標(biāo)識計劃，冰箱、冰柜、空調(diào)、洗碗機(jī)、洗衣機(jī)、烘干機(jī)等都是標(biāo)識的對象。1998年起澳聯(lián)邦政府進(jìn)一步完善能效標(biāo)識制度，改變星級能效規(guī)則和相關(guān)家電產(chǎn)品的能效標(biāo)準(zhǔn)，2000年9月已啟用新的能效標(biāo)志。據(jù)2001年統(tǒng)計，消費(fèi)者對能效標(biāo)識的認(rèn)同率高達(dá)80%，能效星級高的家電產(chǎn)品銷售量顯著增加。澳大利亞還為冰箱、冰柜和電熱水器等3種家電產(chǎn)品，電動機(jī)和組合式商業(yè)空調(diào)器2種設(shè)備，制定和實(shí)施了最低能效標(biāo)準(zhǔn)（MEPS）。熒光燈鎮(zhèn)流器從2003年開始實(shí)施MEPS?！ ?shí)施能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識制度以其投入少、見效快、影響大、節(jié)能和環(huán)保效果顯著等優(yōu)點(diǎn)，得到了許多國家政府的認(rèn)可。據(jù)國際能源署統(tǒng)計，至2000年6月，已有34個國家和地區(qū)制定并實(shí)施了能效標(biāo)準(zhǔn)，有37個國家和地區(qū)實(shí)施了能效標(biāo)識制度，其中大多數(shù)的能效標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識制度是由政府部門組織實(shí)施并且是強(qiáng)制性的。需要說明的是，雖然我們可以從有關(guān)文獻(xiàn)上查到國外鋼材、冶金、建材等產(chǎn)品的能耗水平的資料，但這些數(shù)據(jù)大多是有關(guān)單位根據(jù)政府的統(tǒng)計資料和企業(yè)公布的數(shù)據(jù)計算出來的。
（三）激勵性政策與措施
為了激勵企業(yè)節(jié)能，國外也使用激勵性措施。美國、日本及歐盟國家采用激勵機(jī)制，收到顯著效果。此外，市場經(jīng)濟(jì)國家還通過征收能源稅和碳稅，控制能源消費(fèi)的快速增長，引導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)升級，達(dá)到節(jié)能和環(huán)保的目的。
美國《國家節(jié)能政策法》明確規(guī)定，“公用事業(yè)單位實(shí)施激勵性計劃”，鼓勵其他機(jī)構(gòu)參與電力需求管理，雙方協(xié)商實(shí)施具體的節(jié)能項(xiàng)目，參與單位得到一定的資金補(bǔ)助和服務(wù)。激勵的形式有現(xiàn)金返還、稅收減免和低息貸款等?，F(xiàn)金返還是為了鼓勵用戶購買節(jié)能產(chǎn)品，特別是“能源之星”標(biāo)志產(chǎn)品；也鼓勵節(jié)電，如為了緩解電力危機(jī)，加州政府實(shí)施了“20/20能源返還計劃”：如果用戶2001年夏季耗電量比上年同期降低20%，可得到2001年夏季電費(fèi)20%的返還。在美國2001年財政預(yù)算中，對新建的節(jié)能住宅、高效建筑設(shè)備等實(shí)行減免稅政策。各州政府也制訂了地方性節(jié)能產(chǎn)品稅收減免政策。如俄勒岡州對節(jié)能產(chǎn)品的減免稅，最多達(dá)1500美元。一些金融機(jī)構(gòu)提供低息貸款服務(wù)，居民在購買“能源之星”認(rèn)證的建筑時可申請低息貸款。項(xiàng)目的實(shí)施不僅有效促進(jìn)了節(jié)能建筑產(chǎn)品的開發(fā)，降低了建筑物能耗和維護(hù)管理費(fèi)用，還帶動了墻體、屋面保溫隔熱技術(shù)的發(fā)展，刺激了建材市場，增加了就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)了美國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
日本制定和實(shí)施的激勵性政策主要有：對節(jié)能設(shè)備推廣、示范項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)貼制度。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省每年380億日元（約3億美元）的預(yù)算，用于補(bǔ)貼家庭和樓房普及能源管理系統(tǒng)、能源服務(wù)公司（ESCO）以及采用高效熱水器等。對使用列入目錄的111種節(jié)能設(shè)備實(shí)行特別折舊和稅收減免優(yōu)惠。減免的稅收約占設(shè)備購置成本的7%（設(shè)備購置成本不高于所得稅或公司應(yīng)付稅的20%）。除正常折舊外，還給予特殊的“加速折舊”政策，最大可獲得相當(dāng)于設(shè)備總價值的 30%。對使用節(jié)能設(shè)備實(shí)行優(yōu)惠，通過政策性銀行給予低息貸款，以鼓勵節(jié)能設(shè)備的推廣應(yīng)用。通過財政預(yù)算支持節(jié)能技術(shù)開發(fā)：對“國家的節(jié)能技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目”由政府全額撥款，對“企事業(yè)單位的節(jié)能技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目”，國家給予補(bǔ)貼。2001年日本用于節(jié)能技術(shù)開發(fā)的財政預(yù)算為970億日元（約7.5億美元）。其中，520億日元用于國家的節(jié)能技術(shù)開發(fā)和國際合作，其余40%用于資助企事業(yè)單位進(jìn)行的節(jié)能技術(shù)開發(fā)。
日本也采取精神獎勵的辦法，調(diào)動企業(yè)節(jié)能的積極性。例如，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省定期發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品目錄，開展節(jié)能產(chǎn)品和技術(shù)評優(yōu)活動，分別授予經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣獎、資源能源廳長官獎和節(jié)能中心會長獎。
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國外公民有較高的節(jié)能意識，與政府開展經(jīng)常性的、有目的的宣傳、教育和培訓(xùn)分不開。國外非營利性的節(jié)能信息傳播和咨詢服務(wù)，一般由政府提供經(jīng)費(fèi)資助，中介機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。
澳大利亞聯(lián)邦政府有關(guān)部門通過公共出版物、網(wǎng)站、宣傳點(diǎn)等，向公眾進(jìn)行節(jié)能宣傳。地方政府在社區(qū)和責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)，通過發(fā)放小冊子和期刊、建立網(wǎng)站、實(shí)施示范工程和培訓(xùn)計劃等，提高公眾的憂患意識和節(jié)約意識。近年來，澳大利亞溫室氣體辦公室（AGO）與維多利亞州可持續(xù)能源管理局、新南威爾士州可持續(xù)能源管理局一起，共同組織實(shí)施“登星計劃”，開展了一系列的宣傳教育活動。
日本政府也非常重視節(jié)能宣傳教育工作。除節(jié)能日（每月第一天）、節(jié)能月（每年2月）在全國開展節(jié)能技術(shù)普及和推廣及形式多樣的宣傳活動外，還規(guī)定每年8月1日和12月1日為節(jié)能檢查日，檢查評估節(jié)能活動效果及生活習(xí)慣的變化。日本的節(jié)能中介組織還通過開展各種活動，提高公眾的節(jié)能意識，如節(jié)能中心在中小學(xué)校開展建立“節(jié)能共和國”活動，組織教師和學(xué)生參加節(jié)能宣傳教育。該活動不僅得到中小學(xué)校的積極響應(yīng)，公司、協(xié)會和大學(xué)也參加到了這一活動中。全日本已成立了59個“節(jié)能共和國”，其中的3726位成員來自小學(xué)。日本培養(yǎng)“資源憂患意識”從兒童抓起由此可見一斑。
澳大利亞聯(lián)邦政府支持的節(jié)能咨詢服務(wù)，包括能源審核和信息傳播等。1991年澳聯(lián)邦政府實(shí)施企業(yè)能源審計計劃（EEAP），幫助企業(yè)檢測能耗。聯(lián)邦政府提供50%的經(jīng)費(fèi)支持，委托澳工程師協(xié)會對200家能源審計合格的機(jī)構(gòu)注冊登記和管理。計劃實(shí)施的結(jié)果表明，進(jìn)行能源審計的854家企業(yè)的年均節(jié)能率達(dá)11%。澳聯(lián)邦政府還為工商企業(yè)提供節(jié)能的咨詢服務(wù)。維多利亞、南澳、昆士蘭州以及北方地區(qū)都開展了類似的能效咨詢和信息傳播工作。
國外也通過能源服務(wù)公司（ESCO）為企業(yè)節(jié)能服務(wù)。ESCO是運(yùn)用市場機(jī)制開展節(jié)能服務(wù)的一種實(shí)體。ESCO項(xiàng)目有兩種付費(fèi)方式，即擔(dān)保和效益分成。擔(dān)保的具體做法是，ESCO給用戶做節(jié)能項(xiàng)目，并保證節(jié)能省下來的費(fèi)用與投資成本相當(dāng)；用戶定期支付ESCO的服務(wù)費(fèi)用，向第三方支付投資。分成的做法是，ESCO對用戶的節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行投資，并從用戶節(jié)能省出來的經(jīng)費(fèi)中按一定的比例分成。能源價格、企業(yè)信用、融資和貸款、技術(shù)水平及用戶積極性等因素，都影響ESCO項(xiàng)目的成敗，在進(jìn)行此類項(xiàng)目節(jié)能試點(diǎn)時，應(yīng)予充分的考慮。
（五）自愿協(xié)議
自愿協(xié)議是指工業(yè)界整體或單個企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上為提高能效與政府簽訂的一種協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容一般包括兩個方面：工業(yè)界整體或單個企業(yè)承諾在一定時間內(nèi)達(dá)到某一能效目標(biāo)，政府給予承諾方以某種形式的激勵。在1992年聯(lián)合國通過了《氣候變化框架公約》后，提高能源效率減少溫室氣體排放的自愿協(xié)議形式被發(fā)達(dá)國家所迅速而廣泛的采用。歐洲和美洲已有10多個國家采取了這種措施，歐盟有300多個這樣的協(xié)議，日本有30000個地方性防止污染協(xié)議，美國有40個聯(lián)邦一級的自愿協(xié)議。自愿協(xié)議是目前國際上應(yīng)用最多的非強(qiáng)制性的節(jié)能措施，在荷蘭、挪威等國已經(jīng)取得顯著的成效。
澳大利亞聯(lián)邦政府也通過自愿性計劃來推進(jìn)節(jié)能工作的開展。如聯(lián)邦政府提出了自愿性“溫室氣體挑戰(zhàn)計劃”，并提供經(jīng)費(fèi)支持。到2000年參與該項(xiàng)計劃的企業(yè)達(dá)500家，預(yù)計2005年將達(dá)1000家。參加該項(xiàng)自愿計劃的有電力、石油、天然氣等能源企業(yè)，機(jī)械加工、金屬制品、鋼、鐵、鋁、水泥等生產(chǎn)企業(yè)，以及食品加工類企業(yè)。通過實(shí)施各種節(jié)能提高能效措施，不僅取得了經(jīng)濟(jì)效益，也產(chǎn)生明顯的環(huán)境效益。據(jù)統(tǒng)計，2000年參加企業(yè)共減少2300萬噸二氧化碳排放。
從國外的實(shí)踐看，自愿協(xié)議的對象一般是耗能產(chǎn)品，如鋼鐵、建材等。實(shí)際上，自愿協(xié)議是對政府采用的成本較高的其它政策措施或政治上不可接受方案的一種替代。因此，作為一種“軟”措施，自愿協(xié)議對企業(yè)的影響與“硬性”手段（如標(biāo)準(zhǔn)、稅收等）相比是不同的。為了取得預(yù)期的效果，往往需要與其它政策措施（如稅收、投資補(bǔ)貼等）聯(lián)合使用。
五、政府自身節(jié)能，率先垂范
除了采取強(qiáng)制性措施、激勵手段和提供節(jié)能服務(wù)外，國外政府還從自身節(jié)能入手，推進(jìn)全社會的節(jié)能。研究表明，政府（包括國防及教育等公共部門）已成為許多國家消費(fèi)能源最多的部門，能源消費(fèi)在行政經(jīng)費(fèi)支出中占很大的比重。因此，政府自身節(jié)能不僅可以減少其能源消費(fèi)、節(jié)約開支；可以通過政府采購，拉動節(jié)能產(chǎn)品的需求；可以起示范作用，帶動企業(yè)和社會節(jié)能；更主要的還能增強(qiáng)節(jié)能法規(guī)和政策的權(quán)威性：要求社會公眾執(zhí)行的，政府自身首先做到。
澳大利亞非常重視政府機(jī)構(gòu)的自身節(jié)能工作，以節(jié)約費(fèi)用、實(shí)現(xiàn)減排溫室氣體的目標(biāo)。澳聯(lián)邦政府規(guī)定，所有政府機(jī)構(gòu)均要向工業(yè)、旅游和資源部報告年度能耗狀況，同時向國會提交報告，接受議會和公眾的監(jiān)督。他們采取的主要措施有，采用能效標(biāo)準(zhǔn)更高的建筑物標(biāo)準(zhǔn)體系；對新建和改造建筑物、辦公設(shè)備、電器設(shè)備執(zhí)行最低能耗標(biāo)準(zhǔn)；推廣使用太陽能和其它可再生能源技術(shù)；政府交通工具執(zhí)行新的燃料效率指標(biāo)；開展生態(tài)辦公室計劃，在辦公環(huán)境節(jié)約利用能源資源；聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的政府采購必須是四星能效等級以上的產(chǎn)品等。聯(lián)邦政府的表率作用對各州和地方政府產(chǎn)生了積極影響，他們也先后建立了類似的能耗狀況年度報告制度。1998~1999年度報告顯示，聯(lián)邦政府總能耗降低了9%，溫室氣體排放降低了8%。
美國1985年就推出了政府節(jié)能計劃。在對能耗進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，美國制定了白宮短期及中長期節(jié)能行動計劃，通過各種降低能耗、改善建筑和設(shè)備能耗狀況等措施，實(shí)現(xiàn)降低能耗的目標(biāo)。老布什總統(tǒng)批準(zhǔn)了白宮節(jié)能計劃，克林頓總統(tǒng)任期內(nèi)簽訂了節(jié)能合約。1992年美國《能源政策法》又對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提出了具體的節(jié)能目標(biāo)：1995年單位面積建筑物能耗在1985年基礎(chǔ)上降低10%，2000年降低20%。聯(lián)邦政府12902號行政令進(jìn)一步要求各政府機(jī)構(gòu)2005年節(jié)能30%。到2000年，該計劃的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。
六、國外政府節(jié)能管理的總體趨勢與經(jīng)驗(yàn)
我們可以在各國政府部門的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、增加公共財政投入、采取的政策措施等方面，得出國際上節(jié)能領(lǐng)域的一些總體趨勢。
一是政府在節(jié)能領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。由于節(jié)能動因已經(jīng)從能源安全轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)，無論是能源安全還是環(huán)境保護(hù)，都有相當(dāng)程度的“外部性”，不是完全依靠市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，需要政府的干預(yù)；節(jié)能產(chǎn)品也存在信息不對稱問題，需要政府提供公正的信息加以引導(dǎo)。即西方國家政府在節(jié)能領(lǐng)域扮演著重要的角色。
二是政府部門中有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)節(jié)能。盡管世界各國的情況并不相同，但總可以找到負(fù)責(zé)節(jié)能的政府機(jī)構(gòu)。有的國家歸能源部門管理，如美國和加拿大；有的國家歸經(jīng)濟(jì)部門代管，如日本的資源能源廳（副部級）；有的國家實(shí)行綜合管理，如澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部。
節(jié)能管理機(jī)構(gòu)的級別，一般為局級編制，美國、日本都是如此。從人員數(shù)量的變化看，一些國家增加了人員編制，如日本在節(jié)能和新能源局升格后，管理人員增加到65人。一些國家節(jié)能管理人員有所減少，如1998年美國能源部改革時，能效和新能源局的人員由最多時的649人減到530人，現(xiàn)在約450 人。同時中介組織在節(jié)能領(lǐng)域也起著重要的作用。
三是政府在具體推進(jìn)節(jié)能的方式方法上，對企業(yè)的直接行政干預(yù)較少，鼓勵性措施和懲罰性措施也都有法可依。在措施上，從強(qiáng)制性、激勵性，到咨詢服務(wù)、與企業(yè)協(xié)議等多個層次同時推進(jìn)，既制定強(qiáng)制性的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，也采用自愿協(xié)議和市場機(jī)制；既推進(jìn)企業(yè)和社會節(jié)能，也重視自身節(jié)能，起表率作用。管理內(nèi)容上，重點(diǎn)抓終端用能設(shè)備和設(shè)計規(guī)范兩個“源頭”。
共財政預(yù)算，支持節(jié)能項(xiàng)目的實(shí)施和節(jié)能技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣應(yīng)用。建立統(tǒng)計指標(biāo)體系，重視數(shù)據(jù)和信息的搜集和發(fā)布，做好節(jié)能的基礎(chǔ)性工作。
節(jié)能領(lǐng)域的國際趨勢，值得我國改革政府機(jī)構(gòu)時重視；國外政府推進(jìn)節(jié)能工作的方式方法，值得我國節(jié)能工作的主管部門在未來工作中借鑒。