試論市長(zhǎng)治理城市的整體意識(shí)
城市是一定地域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、信息的中心，在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、科教和生活中起著主導(dǎo)作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市有以下幾個(gè)變化：一是在2000年我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到45594萬(wàn)人，為 1949年的8倍；二是2000年我國(guó)城市數(shù)量為666個(gè)，是1978年的3倍多；三是城市綜合實(shí)力得到增強(qiáng)，1997年，我國(guó)226個(gè)地級(jí)市以上城市中，GDP超過(guò)200億元的有34個(gè)，人均GDP超過(guò)一萬(wàn)元的有109個(gè)。不久前，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)李善同在“中國(guó)城鎮(zhèn)化”會(huì)議上指出：20年內(nèi)中國(guó)城市化水平將提高到60%左右。屆時(shí)我國(guó)城市化水平將高于中等收入國(guó)家城鎮(zhèn)化水平11%，到2050年我國(guó)將由農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的工業(yè)國(guó)。21世紀(jì)中國(guó)城市功能也將會(huì)從服務(wù)型逐漸轉(zhuǎn)向生活型，城市與人類的聯(lián)系更加緊密。
另一方面，信息技術(shù)化也加劇了城市化進(jìn)程，那些利用因特網(wǎng)和移動(dòng)電話的最尖端的信息技術(shù)企業(yè)，像美國(guó)的硅谷和東京澀谷的比特谷，向同一個(gè)地方集中的現(xiàn)象越來(lái)越明顯，全球城市化水平還將進(jìn)一步提升。城市治理問(wèn)題日益凸現(xiàn)在人們面前。所謂市長(zhǎng)治理城市是指市長(zhǎng)在管理一個(gè)城市時(shí)，要自始至終地把工作的對(duì)象（即城市）看成為整體，是由各個(gè)部分按一定的規(guī)律組合成的有機(jī)統(tǒng)一體；整體的性質(zhì)與規(guī)律只存在于組成系統(tǒng)的各部分的相互聯(lián)系、相互作用之中。整體的功能不僅與其組成的部分有關(guān)，而且與部分間的相互依賴有關(guān)。整體的功能不等于各部分功能的機(jī)械的總和，而是由各部分的配合而產(chǎn)生出新的功能——聯(lián)合功能。
1整體意識(shí)是市長(zhǎng)治理城市的關(guān)鍵因素
世界上任何事物，無(wú)論是在天上或是在地下，無(wú)論在物質(zhì)世界還是在精神世界都是許多方面內(nèi)在聯(lián)系著的整體。一座城市是由工業(yè)、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)、科技、教育、規(guī)劃、環(huán)境等部分組成的，內(nèi)在地、必然聯(lián)系著的整體。美籍奧地利生物學(xué)家路德維格·貝塔朗菲把生物機(jī)體系統(tǒng)論引伸到心理、社會(huì)和管理等領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)整體化和綜合化是解決現(xiàn)代社會(huì)中政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)和城市管理等各種復(fù)雜問(wèn)題的方法論基礎(chǔ)。他提倡“有機(jī)組織的概念、強(qiáng)調(diào)把生物作為一個(gè)整體或系統(tǒng)來(lái)考慮”[1]。城市整體性是整體意識(shí)的根本要求，是治理城市的本質(zhì)需要決定的。
所謂整體意識(shí)，就是指市長(zhǎng)在主觀上將所管轄的城市看作一個(gè)整體，進(jìn)行符合客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)和改造，并在系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外所進(jìn)行的不同層次之間的信息、能量、物質(zhì)交換中保持整體的度，在運(yùn)動(dòng)中體現(xiàn)整體的質(zhì)和功能，使整個(gè)城市功能處在最佳狀態(tài)。整體意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是整體、和諧與協(xié)調(diào)。西周末年的史伯就有“和實(shí)生物，同則不繼”之說(shuō)。整體是一種能的系統(tǒng)，或能的綜合體，或能的結(jié)構(gòu)，不管多么復(fù)雜，它如同單個(gè)部件一樣地運(yùn)轉(zhuǎn)。從整體上把握城市，就要在意識(shí)的活動(dòng)中著眼于城市的整體，著眼于城市內(nèi)部各部分的多種聯(lián)系，以呈現(xiàn)出整體的對(duì)立統(tǒng)一面貌。它要求市長(zhǎng)在治理城市的過(guò)程中要“創(chuàng)造出一個(gè)大于其各組成部分的總和的真正的整體，創(chuàng)造出一個(gè)富有活力的整體，他把投入于其中的各項(xiàng)資源轉(zhuǎn)化為較各項(xiàng)資源的總和更多的東西。”[2]
江澤民同志指出：“現(xiàn)在，我們面臨的環(huán)境是復(fù)雜多變的，擔(dān)任的工作也是千頭萬(wàn)緒的，這就要求我們的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部必須努力做到科學(xué)判斷形勢(shì)，正確把握大局，妥善處理各種矛盾和問(wèn)題，把中央的路線方針政策落實(shí)好。”[3]城市是個(gè)龐大的綜合體，是自然實(shí)體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)實(shí)體的有機(jī)結(jié)合部，其工作包羅萬(wàn)象。一個(gè)城市政府既要面對(duì)國(guó)務(wù)院幾十個(gè)部、委、辦、局的工作指導(dǎo)，了解全球發(fā)展情況；還要對(duì)本市的經(jīng)濟(jì)、教育、科技、衛(wèi)生、體育、基礎(chǔ)設(shè)施、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政等各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和管理。城市工作具有復(fù)雜性、瑣碎性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。這些就使得市長(zhǎng)肩上的擔(dān)子更為重大。市長(zhǎng)要完成上述任務(wù)，沒(méi)有整體意識(shí)，不從全局上考慮問(wèn)題，是難以勝任的。整體意識(shí)的基本特征就是要把城市的各個(gè)部分用整體統(tǒng)轄起來(lái)，從整體上把握城市。整體意識(shí)的實(shí)質(zhì)在于城市整體與城市部分之間的矛盾不可分離的聯(lián)系，正如恩格斯所說(shuō)：“事物是對(duì)立面的總和與統(tǒng)一，”[4]因此，把握整體意識(shí)，是掌握城市整體性的核心環(huán)節(jié)。
2過(guò)分重視部分勢(shì)必?fù)p害整體功能
整體與部分的辯證關(guān)系是：整體，反映了問(wèn)題的結(jié)構(gòu)特征；部分，則顯示出了問(wèn)題更多的細(xì)節(jié)。因此，在處理問(wèn)題中，要適時(shí)地將整體與部分相互轉(zhuǎn)換，即既要觀察部分內(nèi)容的形式，又要發(fā)掘、理解整體結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)；既要對(duì)部分進(jìn)行重點(diǎn)分析，又要全面地考慮所有條件；既要部分調(diào)節(jié)，又要整體控制。這里要明確的是，整體是由不同功能的部分組成，沒(méi)有部分，就沒(méi)有整體；另一方面，整體（即城市）始終是高于部分的（即各職能部門），部分只有在與整體相聯(lián)系的情況下才存在，才能發(fā)揮作用。整體意識(shí)在客觀上要求“把意識(shí)的對(duì)象分解為他們的要素”[5]，掌握各要素的功能，才能最終把握住城市的整體功能。整體意識(shí)在主觀上的要求是不要過(guò)度地干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)，“一個(gè)完整的總體，其中細(xì)節(jié)是如此緊密地互相聯(lián)系著，以致任何一部分的移動(dòng)取消都會(huì)肢解和破壞了總體。”[6]市長(zhǎng)治理城市，一定要從維護(hù)整體的功能出發(fā)，從整體最優(yōu)出發(fā)，使部分服從于整體，而不能凌駕于整體之上。
市長(zhǎng)過(guò)分地?zé)嵝挠诟缮嫦聦俾毮懿块T權(quán)限內(nèi)的事情，處理本該是下屬領(lǐng)導(dǎo)者解決的事務(wù)，勢(shì)必導(dǎo)致整體意識(shí)的失落。我們經(jīng)常聽(tīng)到或看到市長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)辦公、電視臺(tái)辦公的事情。這說(shuō)明仍然有一些市長(zhǎng)習(xí)慣于越俎代皰、一竿子插到底的工作方法。這種工作方法造成的危害是種了他人的田，荒了自己的地，對(duì)城市的整體發(fā)展無(wú)任何意義。例如，西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，給西部企業(yè)帶來(lái)發(fā)展的機(jī)遇。但在“2000·中國(guó)西部論壇”會(huì)議中，西部各省、自治區(qū)、直轄市的政府卻替代著市場(chǎng)的主體——企業(yè)在進(jìn)行投資談判，替企業(yè)籌劃出種種發(fā)展項(xiàng)目招商引資。據(jù)了解，參加此次論壇的西部企業(yè)代表不足到會(huì)企業(yè)總數(shù)的10%。西北的一位企業(yè)家萬(wàn)般無(wú)耐地說(shuō)，由于政府的過(guò)分操心，企業(yè)家正在變成不用動(dòng)腦的機(jī)器人[7]。市長(zhǎng)是城市的行政首長(zhǎng)，其職責(zé)是抓大事，解決主要矛盾；尤其是解決與城市發(fā)展的帶有戰(zhàn)略性的問(wèn)題。市長(zhǎng)放下自己的工作，去做本該由自己下屬做的事情，會(huì)導(dǎo)致整體意識(shí)的衰退。并帶來(lái)以下弊端：不利于思考問(wèn)題，研究戰(zhàn)略；不利于深入實(shí)際，調(diào)查研究；不利于調(diào)動(dòng)下屬的積極性，培養(yǎng)鍛煉干部；不利于自己學(xué)習(xí)提高，更新知識(shí)；不利于密切聯(lián)系群眾，廣交朋友；不利于保持充沛精力，健康長(zhǎng)壽?？梢?jiàn)，市長(zhǎng)即使把這些屬于部分的“小事”解決得再怎么出色，也純粹是浪費(fèi)時(shí)間，對(duì)城市的整體管理毫無(wú)用處。此外，整體意識(shí)的另一個(gè)重要內(nèi)容是注意發(fā)揮部分的功能，即讓下屬職能部門有職有權(quán)，做好本職工作，這樣可以減少或完全避免諸如：增設(shè)市長(zhǎng)熱線電話[8]、接待日接受群眾投訴、市委書(shū)記親自動(dòng)手去除村霸等的分散整體精力的事情。
由此可見(jiàn)，整體不是部分的簡(jiǎn)單總和的相加，更不是由部分所決定的，它是由這個(gè)整體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和性質(zhì)所決定的?？档略谡劦?ldquo;合目的性”整體的有機(jī)性的特點(diǎn)時(shí)，要求它的各部分都只有與其整體相關(guān)連才可能存在，各部分之間又互為因果，互為目的和手段，而且整體具有自組織的功能，能夠自己再生產(chǎn)[9]。市長(zhǎng)過(guò)分關(guān)注部分，熱心于解決局部的事情，勢(shì)必忽略了自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情，其治理城市的方式就可能發(fā)生變化，不僅使各部門領(lǐng)導(dǎo)的工作態(tài)度偏離整體性要求，而且各部門之間的合作也可能會(huì)出現(xiàn)明顯的不默契。此外，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)整體的時(shí)候，也要注意發(fā)揮部分的功能；部分雖然隸屬于整體，但也會(huì)反作用于整體，給整體造成負(fù)面的效應(yīng)。
3整體意識(shí)所包含的主要工作內(nèi)容
3.1正確制定城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的加快；以信息為核心的新技術(shù)革命對(duì)世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及人們生活方式的深遠(yuǎn)影響；全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。這些情況告訴我們這樣一個(gè)道理：要在激烈競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，戰(zhàn)略是哪個(gè)領(lǐng)域都不可回避的問(wèn)題，可以說(shuō)得戰(zhàn)略者得天下。城市發(fā)展戰(zhàn)略的研究與制定就成為市長(zhǎng)首要關(guān)注的工作對(duì)象。
一般而論，城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是指在一定范圍和一定歷史時(shí)期內(nèi)，市長(zhǎng)對(duì)實(shí)現(xiàn)城市整體發(fā)展目標(biāo)所進(jìn)行的總體謀劃和制定的根本性措施。制定城市發(fā)展戰(zhàn)略“應(yīng)該著眼其特點(diǎn)和著眼其發(fā)展”[10]。“著眼其特點(diǎn)”是指城市的特點(diǎn)和城市所在地域的特點(diǎn)。“著眼其發(fā)展”是指要著眼于城市的發(fā)展，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等方面來(lái)把握城市的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)，并結(jié)合全省、全國(guó)乃至國(guó)際的實(shí)際情況，研究其發(fā)展方向，才能制定出正確的發(fā)展戰(zhàn)略。城市發(fā)展戰(zhàn)略要切合實(shí)際，不可盲目超前。改革開(kāi)放以來(lái)有一些城市提出建設(shè)“國(guó)際大都市” 的發(fā)展戰(zhàn)略，殊不知這是一個(gè)在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)兩方面都很難達(dá)到的目標(biāo)。前不久，美國(guó)世界發(fā)展聯(lián)合會(huì)主席麥金利·康韋在武漢說(shuō)：全球在未來(lái)30年最有機(jī)會(huì)躍升為超級(jí)城市的10個(gè)地方，中國(guó)有兩個(gè)，即上海和武漢。因此，不顧城市自身的實(shí)際情況盲目提出“國(guó)際大都市”發(fā)展戰(zhàn)略是不切合實(shí)際的。資料表明，1998 年以來(lái)全國(guó)共有各類開(kāi)發(fā)區(qū)4210個(gè)，其中3082個(gè)為省級(jí)以下各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的。許多開(kāi)發(fā)區(qū)成為地方經(jīng)濟(jì)的“包袱”和土地的“殺手”。如今，又有十多個(gè)城市提出了建設(shè)硅谷、光谷的發(fā)展戰(zhàn)略，其戰(zhàn)略的可行性程度到底有多高，專家們持謹(jǐn)慎態(tài)度。上述情況表明，制定城市發(fā)展戰(zhàn)略一定要有科學(xué)性，必須符合本市的客觀規(guī)律，符合實(shí)際情況。
制定正確的城市發(fā)展戰(zhàn)略，要求市長(zhǎng)善于統(tǒng)籌全局，多謀善斷。首先表現(xiàn)在對(duì)于問(wèn)題的綜合分析能力和較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性、全局性，能夠在紛紜復(fù)雜的情況下抓住主要矛盾，提出戰(zhàn)略要解決的問(wèn)題和要達(dá)到的目標(biāo)。其次是掌握科學(xué)的方法，能夠博采眾長(zhǎng)、擇優(yōu)決斷，做出正確的戰(zhàn)略選擇。最后是群眾參與，在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中，必須依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，分清主次輕重，抓住關(guān)鍵要害，著力解決好影響整體的問(wèn)題。城市的發(fā)展戰(zhàn)略才能建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上。
3.2注意抓大事，理順關(guān)系
上班理事，是市長(zhǎng)的首要職責(zé)。城市工作頭緒眾多，涉及方方面面，這要求市長(zhǎng)要用全力抓大事。列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“不讓一些小問(wèn)題送到人民委員會(huì)和勞動(dòng)國(guó)防委員會(huì)來(lái)，要使一切問(wèn)題都事先經(jīng)過(guò)再三的過(guò)濾。”市長(zhǎng)要堅(jiān)持議大事，懂全局，管本行，把主要精力放在具有決定意義的大事上，要善于從繁雜的工作中捕捉并以主要的精力抓好帶全局性、戰(zhàn)略性的大事。英國(guó)一位出色的內(nèi)閣部長(zhǎng)說(shuō)：“政治智慧的75%是搞清輕重緩急。”這的確是一句至理明言。抓大事，就要反對(duì)超越職權(quán)范圍去管那些不該管，管不了，管不好的事。否則就會(huì)帶來(lái)以下不良后果：首先是不務(wù)正業(yè)，空耗時(shí)間和精力；其次是侵犯了下級(jí)的職權(quán)，影響和破壞了領(lǐng)導(dǎo)層次的正常關(guān)系和工作秩序，使整個(gè)城市機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)；最后是耽誤了自身的工作。
市長(zhǎng)要跳出煩瑣的事務(wù)性圈子，一心抓大事。要注意發(fā)揮下屬的積極性，要放手讓自己的下屬去干他們職責(zé)范圍內(nèi)的事情。須知任何真有發(fā)號(hào)施令能力的人，從來(lái)不會(huì)為了瑣碎的事而煩勞。他僅擬定妥善的計(jì)劃，選擇適當(dāng)?shù)闹?，分頭去干，獲得成功。那種事必躬親，“兩眼一睜，忙到熄燈” 的領(lǐng)導(dǎo)，是干不成大事的。
3.3知人善任
用人是市長(zhǎng)治市中的一個(gè)核心問(wèn)題。自古道“得才者昌，失才者亡。”《論語(yǔ)·述而》中說(shuō)：“擇其善者而從之。”正是因?yàn)橄聦兕I(lǐng)導(dǎo)的不作為才導(dǎo)致許多事情沒(méi)有人去做，而要市長(zhǎng)來(lái)解決。某些市長(zhǎng)的最大弱點(diǎn)，就是只知在小枝末節(jié)上下工夫，而忽略重大緊要之處，這表示他沒(méi)有知人善任的本領(lǐng)。市長(zhǎng)必須具備以下能力：一是知人，即善于發(fā)現(xiàn)人才，對(duì)人有真正的了解；二是知事，了解事情的性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度和所需資格條件，做到以事來(lái)?yè)袢耍蝗巧迫?，即能夠把恰?dāng)?shù)娜税才旁谇‘?dāng)?shù)膷徫簧?，使其充分發(fā)揮聰明才智，切實(shí)做到人盡其才，事竟其功，人事相宜。市長(zhǎng)要從城市整體功能出發(fā)，將那些不稱職不做事的人替換掉，讓德才兼?zhèn)涞娜顺淙巫约旱南聦?。鄧小平同志曾?jīng)說(shuō)過(guò)：“善于發(fā)現(xiàn)人才，團(tuán)結(jié)人才，使用人才，是領(lǐng)導(dǎo)者是否成熟的主要標(biāo)志之一。”因此，知人善任是市長(zhǎng)做好本職工作的一個(gè)重要內(nèi)容。
4正確運(yùn)用整體意識(shí)應(yīng)該遵循的若干原則
4.1例外管理原則
例外管理原則就是指回避那些可接受的行為，把注意力集中在例外和不可接受的行為上。只要職能部門或市民的行為和表現(xiàn)在允許的范圍內(nèi)，就不必去苛求了，而應(yīng)把主要精力集中于需要修補(bǔ)的例外行為和表現(xiàn)上。在城市治理中，有時(shí)會(huì)碰到一些非常情況。如突發(fā)事件、危險(xiǎn)時(shí)刻、重大事故和緊急任務(wù)等。市長(zhǎng)必須花費(fèi)一些精力去解決這類事情，它不是去代替下屬做具體的事，而是解決例外問(wèn)題。
例外管理原則還要求市長(zhǎng)注意抓關(guān)鍵的事情。關(guān)鍵的事不一定是大事，有些甚至很小，不為人們注意。但卻是實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政目標(biāo)不可缺少的環(huán)節(jié)。最近在一些城市發(fā)生的“問(wèn)題食品”，例如泔腳油、毒白酒、毒豬肉、毒大米、毒餅干、農(nóng)藥殘留超標(biāo)蔬菜、瘦肉精和注水肉、甲醛浸泡的水產(chǎn)品等就是關(guān)鍵的事。不加以解決，就會(huì)給市民的“口腹安全”帶來(lái)危害，影響城市的穩(wěn)定。例外管理原則既要研究整體與各個(gè)部分之間的關(guān)系，又要研究決定整體的關(guān)鍵部分，關(guān)鍵因素。因?yàn)殛P(guān)鍵部分有可能毀掉整體。
4.2管少原則
古人曰：“有所不為，才有所為。”只有管少，才能管好。當(dāng)前，科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高度綜合發(fā)展，組織機(jī)構(gòu)日益龐大。在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性越來(lái)越下降，而且權(quán)威的功能正在加速地減退，并漸漸地由分權(quán)制度所代替，逐步擴(kuò)大到下級(jí)組織的權(quán)限已經(jīng)成為時(shí)代的重要特征和發(fā)展趨勢(shì)。
從市長(zhǎng)本身來(lái)看，不可能也沒(méi)有必要事無(wú)巨細(xì)、親自去抓。如果市長(zhǎng)事必躬親，其結(jié)果只能是既領(lǐng)導(dǎo)不了，也領(lǐng)導(dǎo)不好。從下屬來(lái)看，要增強(qiáng)部門的活力，調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，把他們的手腳捆住是辦不到的。同時(shí)，他們也不喜歡“領(lǐng)導(dǎo)就是保姆”。從客觀環(huán)境來(lái)看，市長(zhǎng)治市必須有一個(gè)寬松和諧的氣氛。市長(zhǎng)只有在“大的方面管住管好，小的方面放開(kāi)放活”，才能實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的目標(biāo)。管得少不等于撒手不管。相反，管得少是要求把握領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過(guò)程的方向，掌握領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主動(dòng)權(quán)。管少是要求市長(zhǎng)不但要懂得自己如何做事，還要懂得如何通過(guò)別人把工作做好。
4.3權(quán)變?cè)瓌t
市長(zhǎng)要隨客觀環(huán)境變化而改變領(lǐng)導(dǎo)策略和方法。有以下幾點(diǎn)要求：一是以變應(yīng)變。組織機(jī)構(gòu)，策略，方式方法等，應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化而變化，不斷進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)，以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。二是因勢(shì)利導(dǎo)。人們對(duì)客觀事物的認(rèn)識(shí)總是有限的，難免產(chǎn)生片面和不足。為此就要克服人為的極端觀點(diǎn)及作法，在兩個(gè)極端之間的聯(lián)系帶，選擇一種或幾種不同的解決問(wèn)題的策略方法。只持一端，偏于一隅，難免失誤。三是追求實(shí)效。高明的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持權(quán)變?cè)瓌t的最終目的是獲得實(shí)際的效果。
4.4精干效能原則
憲法規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則。”市長(zhǎng)不但要考慮怎樣達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)，還要考慮戰(zhàn)略成本和組織成本。市長(zhǎng)治市應(yīng)當(dāng)是以盡可能低的成本達(dá)到盡可能優(yōu)的效果。要做到這一點(diǎn)，組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置就要堅(jiān)持精減、效能的原則。所謂精減，一是機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模要合理精干，精干的標(biāo)志是設(shè)置最低限量的機(jī)構(gòu)和最低限量的職位；二是定編定員，達(dá)到任務(wù)與機(jī)構(gòu)相稱，工作與人員相稱，事業(yè)和經(jīng)費(fèi)相稱。所謂效能，就是要盡量有利于發(fā)揮每個(gè)人的積極性，有利于提高每個(gè)機(jī)構(gòu)和人員的辦事效率。這個(gè)原則是達(dá)到精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義五項(xiàng)目的的惟一途徑。
4.5開(kāi)放原則
系統(tǒng)理論認(rèn)為，自然界和人類社會(huì)所構(gòu)成的一切系統(tǒng)都是開(kāi)放的。開(kāi)放性主要有兩個(gè)內(nèi)容：一是任何整體在運(yùn)行和發(fā)展變化中，總是要與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，否則就難生存下去；二是任何系統(tǒng)總是處在更大的系統(tǒng)即環(huán)境之中，都與其外部系統(tǒng)即環(huán)境發(fā)生著相互影響、相互制約的關(guān)系。因此，在治理城市時(shí)樹(shù)立開(kāi)放意識(shí)，最重要的就是充分認(rèn)識(shí)環(huán)境對(duì)治理城市所可能產(chǎn)生的影響，正確處理城市與環(huán)境的各種關(guān)系
4.6協(xié)調(diào)原則
城市治理要有成效，城市中的各部分、各功能之間必須保持高度的協(xié)調(diào)性，使其相互配合、緊密銜接，既不產(chǎn)生重復(fù)，又不出現(xiàn)脫節(jié)、偏離，更不相互矛盾。導(dǎo)致不協(xié)調(diào)的原因：一是城市本身是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)整體，各部分各環(huán)節(jié)的活動(dòng)具有相對(duì)獨(dú)立性，由于各自的利益關(guān)系，往往產(chǎn)生各式各樣的矛盾和磨擦，出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象。二是城市治理又面臨復(fù)雜多變的外部環(huán)境，它隨時(shí)都要反映到內(nèi)部來(lái)，影響和制約內(nèi)部各要素，造成整體的不穩(wěn)定。這就要求市長(zhǎng)圍繞城市的戰(zhàn)略目標(biāo)，隨時(shí)調(diào)整內(nèi)部狀況或盡可能改造外部環(huán)境以求得內(nèi)外環(huán)境的協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮城市的整體功能。協(xié)調(diào)的存在，既是調(diào)節(jié)城市內(nèi)部各種矛盾的必需，也是調(diào)節(jié)城市與外部環(huán)境之間各種矛盾的必需。
5整體意識(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它要根據(jù)客觀事物及其規(guī)律的變化而不斷地調(diào)整
世間一切事物都是不斷發(fā)展變化的。因此在治理城市的過(guò)程中必須還要樹(shù)立動(dòng)態(tài)意識(shí)，用發(fā)展變化的眼光來(lái)分析和解決問(wèn)題。我們知道，構(gòu)成城市諸要素所具有的那種整體特性，只有在運(yùn)動(dòng)中，按一定的規(guī)律進(jìn)行著整體與部分、部分與部分、整體與環(huán)境、以及不同層次之間的信息、能量、物質(zhì)交換，并且在交換中保持整體的一定度，整體才能體現(xiàn)為一定的整體的質(zhì)和功能。對(duì)于整體來(lái)說(shuō)，只有在運(yùn)動(dòng)中才能使部分中存在的那種構(gòu)成整體的特性得以體現(xiàn)。恩格斯在《路德維希·費(fèi)爾巴哈與德國(guó)古典哲學(xué)的終結(jié)》一書(shū)中指出：世界表現(xiàn)為一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一的整體，因而自然科學(xué)的本質(zhì)就是“關(guān)于過(guò)程，關(guān)于這些事物的發(fā)生和發(fā)展以及關(guān)于把這些自然過(guò)程結(jié)合為一個(gè)偉大整體的聯(lián)系的科學(xué)。”首先，在城市的治理活動(dòng)中，整體的內(nèi)部因素和外部環(huán)境都是在不斷發(fā)展變化的。因此，市長(zhǎng)必須要有較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性，并運(yùn)用科學(xué)預(yù)測(cè)方法，正確地把握各種內(nèi)外條件發(fā)展變化的趨勢(shì)，從而采取相應(yīng)的治理對(duì)策。其次，客觀事物的發(fā)展過(guò)程是由不平衡到平衡的動(dòng)態(tài)過(guò)程。眾所周知，平衡是相對(duì)的、暫時(shí)的，不平衡是絕對(duì)的、經(jīng)常的。平衡是事物發(fā)展的重要條件，但平衡不僅表現(xiàn)為靜態(tài)平衡，更多地表現(xiàn)為動(dòng)態(tài)平衡。因此，樹(shù)立正確的平衡意識(shí)，對(duì)于適當(dāng)?shù)靥幚碇卫碇械母鞣N平衡問(wèn)題是非常重要的。
從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，構(gòu)成整體的部分所具有的那種整體特性的內(nèi)在根據(jù)只有在運(yùn)行中才得以實(shí)現(xiàn)，例如，武漢在新世紀(jì)的發(fā)展定位是現(xiàn)代化國(guó)際性城市。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程分為三步：第一步是用5年時(shí)間，把武漢建設(shè)成為我國(guó)華中和長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展極，成為我國(guó)重要的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心。第二步是用10到15年時(shí)間，把武漢建設(shè)成我國(guó)中部地區(qū)開(kāi)放型、多功能中心城市，全市基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。第三步是用30年到50年時(shí)間，把武漢初步建設(shè)成為現(xiàn)代化國(guó)際性城市。在這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的運(yùn)行過(guò)程中，如果整體與部分之間的動(dòng)態(tài)平衡受到干擾和破壞，城市的整體的有機(jī)性就會(huì)受到影響以至于消失。城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)性，要求市長(zhǎng)在思考問(wèn)題時(shí)，必須把城市當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)進(jìn)行思考，深入揭示城市的運(yùn)動(dòng)規(guī)律和功能特征，從而找出最佳處理方案。養(yǎng)成整體性的思維方式，是當(dāng)前改革開(kāi)放的發(fā)展對(duì)市長(zhǎng)提出的更高要求。
拉克利特說(shuō)世界是“包括一切的整體”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)一體化之中，生產(chǎn)力規(guī)模逐步跨越地域界線而走向宏觀整體。另一方面，城市的整體功能也存在于它與世界有機(jī)聯(lián)系的效果之中，一個(gè)優(yōu)秀的市長(zhǎng)必須有全球化意識(shí)，堅(jiān)持從世界、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮城市發(fā)展問(wèn)題，親自研究城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)一籌劃以達(dá)到城市全面均衡的發(fā)展?？傊鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要通過(guò)整體的優(yōu)化來(lái)實(shí)現(xiàn)，而城市整體優(yōu)化的關(guān)鍵在于城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的有序和合理，在于整體的內(nèi)部關(guān)系與外部環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)，但最終在于市長(zhǎng)的整體意識(shí)的正確運(yùn)用。
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