經(jīng)營城市的探索與實踐
在經(jīng)濟(jì)全球化和中國加入WTO、城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快的新的形勢下，傳統(tǒng)的城市建設(shè)和管理方式已不能適應(yīng)，需要進(jìn)行新的探索。有人提“城市經(jīng)營”，認(rèn)為城市類似放大了的企業(yè)，城市和企業(yè)一樣需要經(jīng)營；有人提“經(jīng)營城市”。有人認(rèn)為，“城市經(jīng)營”是研究“經(jīng)營城市”規(guī)律的科學(xué)（注：劉文儉：《城市經(jīng)營概論》，《現(xiàn)代城市研究》，2001年第5期。）。我采用“經(jīng)營城市”的提法，認(rèn)為“經(jīng)營城市”的提法更為妥貼、適當(dāng)。
一、經(jīng)營城市理念的內(nèi)涵和必要性
（一）經(jīng)營城市是一個全新的理念
經(jīng)營城市，簡言之是把城市的資源和延伸資源作為資產(chǎn)，通過市場運作，獲取經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益，促進(jìn)城市發(fā)展。經(jīng)營城市的主體是城市政府。經(jīng)營城市要“政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，市民關(guān)心”。
政府是建設(shè)和管理城市的主體，對經(jīng)營城市起著主導(dǎo)作用。政府全權(quán)負(fù)責(zé)城市的規(guī)劃和規(guī)劃的實施。企業(yè)參與經(jīng)營城市。一方面，企業(yè)可以參與投資；另一方面，企業(yè)操作經(jīng)營城市的具體項目，實現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)。城市環(huán)境質(zhì)量是市民生活質(zhì)量的重要組成部分，城市公共物品的價格直接關(guān)系到市民的消費支出。市民是城市的主人，市民關(guān)心經(jīng)營城市的內(nèi)容和方案。城市規(guī)劃的實現(xiàn)，必須依靠市民的配合。
經(jīng)營城市的客體主要有：(1)城市有形資產(chǎn)：城市土地，尤其是對城市中的閑散土地，廢棄土地進(jìn)行開發(fā)利用和升值，對已使用的土地進(jìn)行再開發(fā)再升值；城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如路、橋、飛機(jī)場、火車站、汽車站、地下管網(wǎng)等；城市公共產(chǎn)品，如水、電、氣、熱等。(2)城市無形資產(chǎn)：城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投資軟環(huán)境（法規(guī)、政策、辦事效率、市民素質(zhì)）、城市風(fēng)光等。(3)城市延伸資產(chǎn)，如路、橋冠名權(quán)等。
?。ǘ┙?jīng)營城市的必要性
1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與實現(xiàn)城市化、城市現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展要求不適應(yīng)，急需完善。城市的道路網(wǎng)負(fù)荷不均衡，機(jī)動車停車場等靜態(tài)交通設(shè)施嚴(yán)重短缺。公共交通和對外交通不足，交通現(xiàn)狀與優(yōu)化交通環(huán)境要求不適應(yīng)。需要發(fā)展快速、便捷的城市公共交通和航空、鐵路、高速公路交通，并在時空、航班線路上合理有序。城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展不適應(yīng)。污水、生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)不足，城市公共綠地短缺，分布不均勻，生態(tài)補償功能差，居住環(huán)境質(zhì)量不高。城市水、電、氣、熱供應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量與城市化和城市現(xiàn)代化要求不適應(yīng)。城市電信、郵政與信息時代對優(yōu)化投資通訊環(huán)境要求不適應(yīng)。
2.傳統(tǒng)的投融資體制、機(jī)制，使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必需有規(guī)劃，有發(fā)展目標(biāo)，并通過項目實施。但所有項目的實施，必須以資金為基礎(chǔ)?；I集資金是關(guān)鍵。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金需求量大，但籌資困難。如果舉債建設(shè)，不僅巨額舉債有困難，而且必然遇到還貸的效益性問題，又無法進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的良性循環(huán)，必然使其債務(wù)越積越多。而傳統(tǒng)的投融資體制、機(jī)制，不利于民間資金、企業(yè)資金和外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各大企業(yè)集團(tuán)期望出資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但缺少準(zhǔn)入規(guī)則，投資管理呈封閉式運行，使外界參與投資出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)，抑制了企業(yè)間參與經(jīng)營性項目公平競爭的渠道，阻礙了建設(shè)資金投入的健康發(fā)展。
二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要利用資本市場
資本市場是指交易期限在一年以上的長期金融市場，主要滿足中長期資金需求和政府等機(jī)構(gòu)彌補財政資金不足的需要。它包括證券市場、投資基金市場、長期存貸市場等。資本市場的基本作用，就是通過證券、基金等金融工具的交易，為資本供求者提供多種可能的選擇機(jī)會，以適應(yīng)不同投資和融資的要求，將資本向有效的使用方面進(jìn)行資源整合，形成新的要素配置，促進(jìn)新的供給盡快形成并發(fā)揮效用。
資本市場與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資關(guān)系密切。首先，資本市場上的各種金融工具以不同的方式和期限，為市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施的投融資提供了多種渠道、多種方式的選擇，可有效地解決項目的資金問題。其次，利用資本市場是改革城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機(jī)制的重大突破。一方面有助于企業(yè)和項目產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生積極的變化，即明晰產(chǎn)權(quán)，使產(chǎn)權(quán)的權(quán)能同利益掛鉤，以產(chǎn)生各種效益，同時推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使其適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求。另一方面，通過利用資本市場積極培育競爭性投融資機(jī)制，以競爭帶動資本和其他要素的最佳配置，并在相當(dāng)程度上降低投融資成本，并且加強和改進(jìn)項目管理。第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資領(lǐng)域為資本市場開辟了新的業(yè)務(wù)空間，有利于資本市場擴(kuò)大規(guī)模。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求巨大，資本市場在滿足這一巨大需求的過程中不僅可以擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，并且還能創(chuàng)造出新的金融工具。第四，利用資本市場可以部分解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資問題，提高投資效率，分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險，減少政府的投資負(fù)擔(dān)。第五，可以促進(jìn)部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資產(chǎn)的流通，增加這些資產(chǎn)的實現(xiàn)能力，變“死”資產(chǎn)為“活”資金，實現(xiàn)投資的良性循環(huán)。第六，通過資本注入方式的改變，可以有效地改變城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資企業(yè)的運行機(jī)制，降低過高的資產(chǎn)負(fù)債率，提高資金的運營效率，逐步消除因體制原因積累的風(fēng)險，真正推動政企分開和政府職能的轉(zhuǎn)變。第七，切實推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制改革，真正實行投資多元化。
要看到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資本市場的利用，也有局限性。首先，它只適用于有收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和有相當(dāng)資產(chǎn)規(guī)模的投資企業(yè)，對資本市場的投融資要求有回報。其次，在資本市場結(jié)構(gòu)和宏觀環(huán)境變動較大的情況下進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資，具有一定的風(fēng)險，其中包括發(fā)行風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險等。任何一項風(fēng)險的發(fā)生，都會給項目的實施造成巨大影響。
三、經(jīng)營城市的主要內(nèi)容
?。ㄒ唬┙?jīng)營城市土地
土地是城市最大的國有資產(chǎn)，經(jīng)營城市首先是經(jīng)營城市土地。實行城市國有土地資本運營是由土地資本的重要性決定的。土地是一個城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間布局和城市功能的載體，土地供應(yīng)狀況直接關(guān)系到一個城市的發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因此，要使有限的城市空間發(fā)揮最大的效用，必須高度重視對城市土地的供應(yīng)和運營的管理，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟(jì)效益。土地是一切經(jīng)濟(jì)活動最基本的載體，土地又是不可再生的資源。土地的重要性及其資源的稀缺性，決定了城市政府必須對土地一級市場實行壟斷，即不僅城市的國有土地必須掌握在政府手中，任何單位和個人不得染指土地的買賣活動。而且，屬于農(nóng)村集體所有的土地要出賣，也只能由政府統(tǒng)征。自八十年代末我國實行土地有償使用以來，土地日益成為城市資產(chǎn)的重要組成部分，并與城市經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境管理的水平緊密相關(guān)。一個具有良好經(jīng)濟(jì)前景、高效率管理的城市，必然帶來較高的地價水平。由于土地是稀缺的和不可移動的資源，一個城市的建設(shè)、管理、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的水平與土地收益呈正相關(guān)的關(guān)系，因此，城市在城市建設(shè)、管理、發(fā)展等方面的投入，可以通過土地出讓實現(xiàn)回報。近幾年來，各地通過土地有償使用為城市建設(shè)和國有企業(yè)改革積累了大量資金的事實，充分體現(xiàn)了加強城市土地經(jīng)營的重要性。
為經(jīng)營好城市土地，第一，要建立和實施土地收購儲備制度，這是加強國有土地資本運營的有效手段。實踐證明，開展國有土地資本運營，必須加強政府對土地供應(yīng)的調(diào)控，而建立土地收購儲備制度是增強政府供應(yīng)土地的調(diào)控力度，解決“多頭”供地的有效手段。1997年下半年起，杭州市開始建立并實行土地收購儲備出讓制度。主要措施包括：成立市土地儲備中心，具體實施土地收購儲備和出讓的前期準(zhǔn)備工作；出臺《杭州市土地儲備實施辦法》，規(guī)定土地收購儲備制度的具體政策和做法等。市土地儲備中心通過行使土地“統(tǒng)一收購權(quán)”和“統(tǒng)一批發(fā)權(quán)”，實行“政府主導(dǎo)型”的土地儲備制度。這一制度規(guī)定，市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)用地必須先統(tǒng)一由市土地儲備中心收購儲備，然后由規(guī)劃部門提供規(guī)劃指標(biāo)給儲備中心，房管部門向儲備中心頒發(fā)相關(guān)地塊《房屋拆遷許可證》，計劃部門給予相應(yīng)的立項，由儲備中心將“毛地”變?yōu)閮舻亍Ｍㄟ^政府土地管理部門一個“口子”向市場供地，強化了政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，明晰了城市土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而強化了政府對土地一級市場的宏觀管理，為全面實行城市國有土地資本運營奠定了良好基礎(chǔ)。第二，實行土地招標(biāo)拍賣，是開展城市國有土地資本運營的必然選擇。建立公開、公平、公正的市場環(huán)境是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。杭州市政府在這方面先行一步，調(diào)整了房地產(chǎn)開發(fā)用地的審批程序，實行供給引導(dǎo)需求的土地資產(chǎn)運作模式。另一方面，加強土地招標(biāo)拍賣的組織領(lǐng)導(dǎo)，把原先成立的市土地收購儲備管理委員會調(diào)整為市土地收購儲備出讓管理委員會，由分管市長牽頭，計劃、城建、規(guī)劃、房管、財政、土地等有關(guān)部門參加，負(fù)責(zé)城市土地招標(biāo)拍賣的決策和土地出讓中政府各有關(guān)職能部門行為的協(xié)調(diào)。2000年11月杭州市已被國土資源部確定為全國國有土地資本運營的試點城市之一。
（二）經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施
城市基礎(chǔ)設(shè)施有廣義與狹義之分，狹義是指供電、供水、供氣、交通運輸和郵電通訊等設(shè)施。廣義是基礎(chǔ)設(shè)施還包括文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等設(shè)施和部門。城市基礎(chǔ)設(shè)施是整個國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施在城市地域的集結(jié)和延伸，其服務(wù)對象是城市的生產(chǎn)和生活。“既為城市物質(zhì)生產(chǎn)、社會發(fā)展，又為城市人民生活提供一般條件的基礎(chǔ)性公共設(shè)施，是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)”。城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容概括為能源系統(tǒng)，郵電通訊系統(tǒng)，交通運輸系統(tǒng)，供水、排水系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，城市防災(zāi)系統(tǒng)等六大方面。城市基礎(chǔ)設(shè)施也可分成電力建設(shè)、運輸郵電和公共設(shè)施三大類。公共設(shè)施又包含市政建設(shè)和公用事業(yè)兩類，市政建設(shè)包括園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、市政工程建設(shè)與管理等；公用事業(yè)包括自來水、煤氣、公共交通等。城市基礎(chǔ)設(shè)施資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的。而城市政府采用單一的財政撥款方式來籌集巨額城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金很困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求量巨大，靠傳統(tǒng)的政府投資難以在短期內(nèi)籌足資金，而經(jīng)營城市提供了新途徑。
各城市應(yīng)該也可能根據(jù)自己的情況選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)項目的融資方式。主要方式有：(1)股票市場融資。對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)項目進(jìn)行分析，根據(jù)不同的條件，選擇直接上市、借殼上市、買殼上市或境外上市的融資方式。(2)基金市場融資。吸引民間資金投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。對契約型或公司型基金、開放型基金或封閉型基金方式進(jìn)行選擇。最好采用公司型、封閉型、公募式基金的融資方式。(3)債券市場融資。采用市政債券、公司債券。如上海市曾經(jīng)發(fā)行浦東建設(shè)債券和煤氣建設(shè)改造工程債券。這種形式在本質(zhì)上就是以城市政府為擔(dān)保的地方債券形式，而且是在現(xiàn)行制度下被政府認(rèn)可的、普遍使用的基本融資模式。
（三）經(jīng)營城市公共物品
城市公共物品（供水、供電、供熱、供氣等）具有雙重性。一方面，具有天然壟斷的特性；另一方面，具有服務(wù)性、公益性特點。因此，經(jīng)營城市公共物品既要考慮公共物品的可持續(xù)利用問題，提供公共物品企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也要考慮低收入者的承受能力；既要考慮眼前利益，也要考慮長遠(yuǎn)利益。公共物品是勞務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。由于城市經(jīng)濟(jì)及社會環(huán)境自身是一個不斷發(fā)展的過程，城市公共物品本身隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而在發(fā)生變化。對于已有的公共物品而言，公共物品的生產(chǎn)條件和勞務(wù)成本定價也在發(fā)生變化（或變高、或變低），因而公共物品的定價不能是長期不變的。人們的收入水平、城市資源的稀缺程度都在不斷地變化，隨著外界條件的變化，城市公共物品的定價也應(yīng)當(dāng)不斷地發(fā)生變化。政府在定價時可采取聽證會的方法充分聽取各方面的意見。各城市的資源狀況、居民的收入水平、消費水平和承受能力有差異，在定價時不能簡單對照、攀比。
?。ㄋ模┙?jīng)營城市的投資環(huán)境
為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，過去很多城市都是走一條路子，即爭項目，找貸款，辦工廠，通過興辦企業(yè)，出產(chǎn)品，上產(chǎn)值，拿利潤，增稅收。由于市場競爭日趨激烈，各地重復(fù)建設(shè)項目眾多，往往面臨諸多風(fēng)險，不僅不能掙錢，還要背上債務(wù)包袱，然后不得不再拿財政的錢即納稅人的錢去填補，造成惡性循環(huán)。良好的投資環(huán)境是吸引外資的極為重要的條件，是城市競爭力的重要組成部分。良好的投資環(huán)境，包括完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施，完善的城市功能，優(yōu)美的自然環(huán)境與人文環(huán)境的和諧，以及開放的政策和法規(guī)。這種環(huán)境條件，是吸引國內(nèi)外資金的前提，環(huán)境優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。城市競爭力提高了，城市整體增值，國家、城市、這個城市的所有企業(yè)、單位和個人都可以受益，實現(xiàn)“多贏”。
?。ㄎ澹┙?jīng)營城市的品牌形象
城市特色和城市吸引力是城市資產(chǎn)經(jīng)營、城建項目市場化運作以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，沒有良好環(huán)境和形象，城市就沒有吸引力，經(jīng)營城市也就失去了載體依托。因此，從長遠(yuǎn)看，進(jìn)行城市資產(chǎn)經(jīng)營，不僅要重視直接收益的經(jīng)營項目，更要把城市作為一個“品牌”來經(jīng)營。必須在完善城市功能、改善城市環(huán)境、突出城市特色中，著重打造城市“品牌”，不斷提高和實現(xiàn)城市自身增值。打造城市“品牌”，城市品牌形象一般表現(xiàn)為城市外部的知名度和口碑，它是由城市外在的和內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會變化的深度、廣度和速度的信息傳遞形成的。城市品牌是城市的無形資產(chǎn)，要充分認(rèn)識它的價值。獲得這樣的無形資產(chǎn)要有眼光和較大的投入。大連市包括城市建設(shè)投資在內(nèi)的全社會基本建設(shè)投資，1952年到1978年的26年的年均增長率僅為6.3%。而1978年到1990年12年的投資年增長率增長到21.37%，1990年至1997年間又提高到33.37%。與此同時，國民經(jīng)濟(jì)也有了大幅度的增長。1999年全市實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值 1003億元，比上年增長11.1%，連續(xù)8年保持了兩位數(shù)增長。營造城市品牌要明確價值取向，美化一個城市，最重要的是要有總體規(guī)劃和精品意識，并不是有錢就能堆出一個美好的環(huán)境。
（六）經(jīng)營城市的文化品味
城市是立體的圖畫，流動的風(fēng)景線。城市建筑是凝固的藝術(shù)，歐洲人把他們的古城、古建筑都視為珍寶，文藝復(fù)興時期那些大師的作品，也多體現(xiàn)在一座座建筑的設(shè)計、墻雕和繪畫上。建筑物既是物質(zhì)產(chǎn)品，也是文化產(chǎn)品，是物質(zhì)文明和精神文明的載體和結(jié)晶。搞好城市需要有藝術(shù)眼光和文化品位。城市建筑文化一般具有先進(jìn)性、綜合性和多樣性的特征。城市建筑文化的先進(jìn)性一般表現(xiàn)為具有代表市民的素質(zhì)和理想追求的品格，它是與城市先進(jìn)生產(chǎn)力的代表相通的，也是民族的精神和歷史文化的積淀和升華。城市建筑文化所具有的廣泛的綜合性和多樣性，特別多的表現(xiàn)在國際性城市、大城市和旅游城市，那里既是民族的、地區(qū)的文化集結(jié)點，也是傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的、東方和西方文明的匯合處。因此，提高城市建筑的文化含量和質(zhì)量，既要求這種文化的先進(jìn)性和代表性，也要求這種文化的兼收并蓄的多樣性和藝術(shù)性；既反映現(xiàn)代城市生產(chǎn)力水平和生活水平，又反映民族和時代精神，通古達(dá)今，中西合璧，雅俗共賞。經(jīng)營城市的文化品味，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，弘揚先進(jìn)文化，將提升城市整體形象，提高城市的整體價值。