推進(jìn)形成主體功能區(qū)的環(huán)境政策

內(nèi)容摘要：

我國不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著顯著差異，本報(bào)告首先從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，概述了我國現(xiàn)行環(huán)境政策存在的若干問題。在此基礎(chǔ)上，按照國家可持續(xù)發(fā)展對環(huán)境保護(hù)的要求，為促進(jìn)資源空間配置的優(yōu)化，使人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的分布能夠與各個(gè)區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了制定分區(qū)域管理的環(huán)境政策的原則、政策思路和有關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策，主體功能區(qū)，承載能力

鑒于不同區(qū)域的環(huán)境承載能力、環(huán)境特征、生態(tài)功能存在著顯著差異，為保證政策的有效性，應(yīng)實(shí)行區(qū)域差別化的環(huán)境政策，以更有利于資源空間配置的優(yōu)化，使人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的分布能夠與各個(gè)區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)的承載能力相匹配，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。?

一、現(xiàn)行環(huán)境政策存在的若干問題

經(jīng)過30多年的努力，我國已初步形成了一套比較完整的環(huán)境政策框架，這些政策在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，特別是開始探索實(shí)施新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，現(xiàn)行環(huán)境政策存在的一些問題需要我們認(rèn)真關(guān)注和及時(shí)解決。?

(一)環(huán)境政策與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策存在脫節(jié)之處

我國環(huán)境政策起步于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、逐步形成于改革開放的過程中。受管理理念、制度環(huán)境和發(fā)展階段的限制，我國環(huán)境政策的重點(diǎn)往往放在制定與實(shí)施具體的環(huán)境管理目標(biāo)和狹義環(huán)境政策，很少關(guān)注如何把環(huán)境問題的預(yù)防和解決納入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之中，環(huán)境政策的制定一般都落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。?

目前，在區(qū)域?qū)哟紊下鋵?shí)某些具體的環(huán)境政策時(shí)受多種因素影響，仍很難納入到國家有關(guān)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域開發(fā)的綜合決策分析中，無法通過有效干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)揮效力。以環(huán)境影響評價(jià)為例，2002年，我國頒布了《環(huán)境影響評價(jià)法》，提出了廣義的環(huán)境影響評價(jià)要求。但是，由于環(huán)境影響評價(jià)涉及多方利益群體，又缺乏相應(yīng)制度約束，環(huán)境影響評價(jià)在實(shí)際操作過程中基本上被限制在項(xiàng)目層次上，很難納入到區(qū)域發(fā)展綜合規(guī)劃中。?

(二)現(xiàn)行環(huán)境管理體制，不利于實(shí)施區(qū)域差別化的環(huán)境政策

區(qū)域性是環(huán)境問題的重要特征之一。環(huán)境問題具有較強(qiáng)的外部性，一個(gè)地方的環(huán)境污染會(huì)影響周邊地區(qū)，往往會(huì)超越行政區(qū)劃邊界。但我國目前實(shí)行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)保局隸屬于地方政府，使得一個(gè)有機(jī)的整體被這種體制分層切塊。個(gè)別地區(qū)為謀發(fā)展而不惜損害其它地區(qū)利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護(hù)主義現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于部門之間協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法的難度較大。?

另一方面，由于地理位置、氣候條件、資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，以及其他條件的影響，不同區(qū)域的環(huán)境問題呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，環(huán)境管理應(yīng)體現(xiàn)其針對性。在現(xiàn)行環(huán)境管理體制下，區(qū)域差別化的環(huán)境政策很難實(shí)施，不利于主體功能區(qū)的形成。?

(三)各類環(huán)境政策之間的相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)?

我國已建立相對完整的環(huán)境政策體系，但各類環(huán)境政策之間的相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。主要有三方面：（1）環(huán)境管理中的行政手段比較完善，但依靠市場的工具比較少；（2）污染控制類的政策比較完善，但有關(guān)生態(tài)建設(shè)的政策和區(qū)域性的環(huán)境政策都發(fā)展很不充分；具體的環(huán)境管理制度中也存在類似問題，如環(huán)境影響評價(jià)制度重點(diǎn)放在環(huán)境污染方面，而生態(tài)環(huán)境的評價(jià)重視不夠；（3）生態(tài)資源保護(hù)政策是分領(lǐng)域由各行政管理部門分別制定和執(zhí)行，相關(guān)政策之間存在著重復(fù)交叉、事權(quán)劃分不明確等問題。有些資源管理政策的制定部門既是資源開發(fā)組織部門又是生態(tài)保護(hù)監(jiān)督部門，內(nèi)部存在著職能沖突。?

(四)有關(guān)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)、建設(shè)的補(bǔ)償政策不完善

對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，有效的生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境政策非常重要，是落實(shí)主體功能區(qū)劃、促進(jìn)這些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)功能的關(guān)鍵政策措施。目前主要存在三方面問題：（1）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策沒有體現(xiàn)不同區(qū)域的成本差異，例如：退耕還林還草的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策是實(shí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是對于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和條件較好的地區(qū)，植林植草的成本顯然是不同的。（2）補(bǔ)償年限過短，我國目前的退耕還草補(bǔ)償年限僅2年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還生態(tài)林補(bǔ)助8年。在實(shí)踐過程中出現(xiàn)一系列問題，如有的地方為了獲得更多補(bǔ)助，在適合還草區(qū)進(jìn)行還林，不符合自然規(guī)律，最終會(huì)導(dǎo)致工程的失敗。營造生態(tài)林的補(bǔ)償年限僅比經(jīng)濟(jì)林多3年，造成很多農(nóng)民更愿意營造經(jīng)濟(jì)林，導(dǎo)致生態(tài)林的比重偏低，達(dá)不到水土保持和生態(tài)環(huán)境改善的預(yù)期效果。由于政策的補(bǔ)償年限偏低，相應(yīng)的政策沒有跟上，有的地方甚至出現(xiàn)復(fù)墾的現(xiàn)象。（3）補(bǔ)償政策加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，例如：退耕還林還草政策中規(guī)定退耕還林還草過程中，所花費(fèi)的檢查驗(yàn)收、糧食調(diào)運(yùn)、兌付等費(fèi)用由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加了地方政府退耕還林的執(zhí)行成本，不僅對地方政府而言缺乏退耕還林的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而且許多地方由于財(cái)政困難，很難落實(shí)退耕還林政策。再如三北防護(hù)林體系工程，要求地方配套一定比例的資金，但三北地區(qū)多為“老、少、邊、窮”地區(qū)，地方配套能力非常弱，造成資金不能足額到位，影響工程建設(shè)的速度和質(zhì)量。?

(五)自然保護(hù)區(qū)的管理體制不順，制約自然保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展

根據(jù)我國《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；林業(yè)、海洋、水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利、文化等部門分別是各專業(yè)自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門。這種分部門管理體制所引發(fā)的問題越來越突出，主要有：（1）具體主管部門與綜合管理部門之間缺少主動(dòng)的溝通和協(xié)調(diào)，綜合管理部門也很難對各部門的自然保護(hù)區(qū)在宏觀政策、政策指導(dǎo)與監(jiān)督檢查方面有所作為。（2）由于保護(hù)區(qū)分部門管理，國家沒有統(tǒng)一的保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，在保護(hù)區(qū)建設(shè)中對其功能與性質(zhì)缺乏嚴(yán)格的界定，加上缺乏監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，自然保護(hù)區(qū)與森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)及其他類型保護(hù)地性質(zhì)混淆。在自然保護(hù)區(qū)功能劃分時(shí)，往往先滿足森林公園及風(fēng)景名勝區(qū)的功能要求，導(dǎo)致許多國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)將旅游區(qū)規(guī)劃在自然保護(hù)區(qū)的中心區(qū)域，這一現(xiàn)象如不及時(shí)改變，將嚴(yán)重影響我國自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展和保護(hù)。（3）自然保護(hù)區(qū)多頭管理的體制使得責(zé)任不清，定位不明確，國家及各級(jí)政府均沒有明確的經(jīng)費(fèi)預(yù)算計(jì)劃。國家各主管行政部門僅對少數(shù)幾個(gè)自然保護(hù)區(qū)支持部分基建費(fèi)，而且?？顚Ｓ茫溥\(yùn)行費(fèi)由地方政府負(fù)擔(dān)及自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)收自籌。致使經(jīng)費(fèi)不足，保護(hù)區(qū)不得不設(shè)法開發(fā)保護(hù)區(qū)資源，影響保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)。?

二、未來環(huán)境政策調(diào)整的原則和思路

（一）調(diào)整原則

1.綜合協(xié)調(diào)的原則。環(huán)境、資源、人口和發(fā)展之間存在著緊密復(fù)雜的相互關(guān)系。完善環(huán)境政策，要按照綜合協(xié)調(diào)的原則，全面、系統(tǒng)、綜合地考慮人口、資源、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素，將環(huán)境保護(hù)的要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策、財(cái)稅政策、貿(mào)易政策等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定和執(zhí)行之中，促進(jìn)環(huán)境政策與其他政策的一體化。?

2.環(huán)境優(yōu)先的原則。堅(jiān)持“環(huán)境優(yōu)先”的原則就是要盡可能地在源頭消減污染，確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，付出了巨大的資源與環(huán)境代價(jià)。環(huán)境、資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益尖銳，任何地方都不能再以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)增長，都不能以眼前發(fā)展去損害長遠(yuǎn)利益，更不能用局部發(fā)展去損害全局利益，決不能走“先開發(fā)、后保護(hù)，先污染、后治理”的路子。在今后快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的過程中，堅(jiān)持“環(huán)境優(yōu)先”的原則，事關(guān)我國能否可持續(xù)發(fā)展的大局。?

3.區(qū)域差異性原則。由于我國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和污染對整體的影響存在顯著的差異，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不盡一致，同樣一項(xiàng)環(huán)境政策在不同區(qū)域?qū)嵤┬Ч麜?huì)產(chǎn)生明顯的差異。此外，許多環(huán)境問題本身就是超越行政區(qū)的，需要建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)機(jī)制。因此，調(diào)整和完善環(huán)境政策時(shí)要更準(zhǔn)確地把握特定區(qū)域的環(huán)境特征，依照區(qū)域差異性的原則，因地制宜地調(diào)整環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更科學(xué)地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。?

（二）分區(qū)域的政策思路

在落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)主體功能區(qū)的形成過程中，環(huán)境政策調(diào)整和完善的總體思路是堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)的基本國策和三項(xiàng)基本政策，針對不同區(qū)域所具有的不同生態(tài)環(huán)境特征，實(shí)施區(qū)域差別化的環(huán)境政策。建立科學(xué)的排放總量控制制度，統(tǒng)籌增量控制和存量調(diào)整，制定細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)，組合多種政策工具，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法。如表1所示。?

表1 分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策思路

1.重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。該區(qū)域未來的環(huán)境問題，主要來自工業(yè)化和城市化規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程中所產(chǎn)生的工業(yè)污染和城市生活污染。由于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)承擔(dān)了其他區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的任務(wù)，工業(yè)化和城市化的進(jìn)程將會(huì)非?？?，環(huán)境污染控制必須提早規(guī)劃、嚴(yán)格執(zhí)行，環(huán)境政策的重點(diǎn)是要嚴(yán)格控制開發(fā)過程中新增的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。這類區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃要特別加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，采取“預(yù)防為主，綜合防治”的環(huán)境保護(hù)模式，重視從源頭控制污染。在加大開發(fā)的過程中，實(shí)行更為嚴(yán)格的環(huán)境管理，建立和完善環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境淘汰和排污許可證制度，避免不可持續(xù)的生產(chǎn)開發(fā)方式對環(huán)境造成的破壞。在這些地區(qū)，首先是嚴(yán)格控制新的污染源，必須做到增產(chǎn)不增污，同時(shí)要逐步緩解既有的結(jié)構(gòu)性污染。?

2.優(yōu)化開發(fā)區(qū)。針對這類區(qū)域發(fā)展的環(huán)境政策，其重點(diǎn)是要發(fā)揮環(huán)境保護(hù)政策的約束和激勵(lì)功能，促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，禁止任何產(chǎn)生新污染的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，著力解決既有的結(jié)構(gòu)性污染。由于這些地區(qū)政府的經(jīng)濟(jì)力量較強(qiáng)、市場機(jī)制較發(fā)達(dá)，所以相應(yīng)的政策調(diào)整包括兩方面：第一，要制定更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，堅(jiān)決淘汰浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，嚴(yán)格實(shí)施排污許可證制度，無證企業(yè)不得排污。第二，要加強(qiáng)利用環(huán)境政策中的市場手段來調(diào)節(jié)生產(chǎn)和消費(fèi)行為，如建立排污權(quán)交易制度，征收環(huán)境稅，實(shí)行產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證制度，稅收優(yōu)惠政策等

3.限制開發(fā)區(qū)。限制開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱，并且該區(qū)域的環(huán)境狀況關(guān)系到較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，如長白山森林生態(tài)功能區(qū)、秦巴生物多樣性功能區(qū)等。這些區(qū)域的環(huán)境問題一方面是由于不合理開發(fā)本身造成的環(huán)境污染，另一方面是由此而引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，針對這類區(qū)域的環(huán)境政策一方面要實(shí)施更加嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，利用環(huán)境政策的約束功能限制不合理的開發(fā)方式，盡可能減少開發(fā)活動(dòng)中的環(huán)境污染。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善相關(guān)的配套政策，如退耕還林還草的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策、林區(qū)職工的安置政策等等，以更好地促進(jìn)這一區(qū)域的生態(tài)修復(fù)和建設(shè)。?

4.禁止開發(fā)區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域，這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性較為突出。因此，要實(shí)行強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能區(qū)政策的開發(fā)活動(dòng)。環(huán)境政策的重點(diǎn)是在嚴(yán)格禁止環(huán)境污染的基礎(chǔ)上，通過建立和完善有關(guān)財(cái)政支持制度，加強(qiáng)這些區(qū)域的生態(tài)建設(shè)。此外，禁止開發(fā)區(qū)多是國家自然保護(hù)區(qū)，目前仍存在分類型、分等級(jí)與分部門的重疊交叉的管理體制，不利于主體功能區(qū)的形成，還要進(jìn)一步對自然保護(hù)區(qū)的管理體制進(jìn)行改革。?

表2 不同功能區(qū)主要政策工具的選擇

注：☆的個(gè)數(shù)表示環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在四類主體功能區(qū)中的相對高低。

三、推進(jìn)主體功能區(qū)形成的環(huán)境政策建議

本報(bào)告主要從有利于推進(jìn)主體功能區(qū)形成，有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度，提出如何更好地實(shí)施分區(qū)域調(diào)控的環(huán)境政策的若干建議。

(一)建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制

實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是要建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機(jī)制，從決策源頭控制污染問題的產(chǎn)生。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，環(huán)境保護(hù)的要求必須成為其他所有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策的前提，必須對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展決策可能產(chǎn)生的環(huán)境影響做出評價(jià)。各類功能區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局等重大決策時(shí)，必須充分進(jìn)行環(huán)境影響綜合評價(jià)，使環(huán)境與發(fā)展之間形成一種利益協(xié)調(diào)和相互制衡的機(jī)制。?

（二）統(tǒng)一規(guī)則，細(xì)化指標(biāo)

根據(jù)國外制定和實(shí)施環(huán)境政策的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮我國資源環(huán)境承載能力普遍面臨的日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，今后我國環(huán)境政策的重點(diǎn)應(yīng)放在建立“源頭控制”的制度上，所有各類區(qū)域都要實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。但是，各個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境特征不同，標(biāo)準(zhǔn)不宜采用“一刀切”的形式，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境問題特性以及環(huán)境問題產(chǎn)生的背景差異等多種因素，按照不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、環(huán)境容量、生態(tài)功能等進(jìn)一步細(xì)分總量控制標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，按照不同區(qū)域不同的主體功能要求，制定不同的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，更好地促進(jìn)有關(guān)環(huán)境政策在不同區(qū)域的落實(shí)，以有利于推進(jìn)主體功能區(qū)的形成。此外，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要隨著技術(shù)的進(jìn)步逐步調(diào)整，創(chuàng)造一個(gè)動(dòng)態(tài)的、逐漸嚴(yán)格的監(jiān)管環(huán)境，以能夠不斷地激勵(lì)更環(huán)保的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)擴(kuò)散。?

（三）改革現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度，逐步引入排污權(quán)交易制度

在推進(jìn)主體功能區(qū)形成的過程中，由于不同功能區(qū)環(huán)境特征不同，污染治理的成本存在顯著差異，不同地區(qū)由于其主體功能的不同，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所不同。為了保證政策的公平性，以及激勵(lì)引導(dǎo)各級(jí)地方政府和企業(yè)加大環(huán)保投入，亟待改革目前的排污收費(fèi)管理制度，一方面要提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其能充分抵消污染者所造成的社會(huì)成本，尤其是要在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，引入更嚴(yán)格的禁排制度，加大違法懲處力度。?

另一方面要逐步引入排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是一種以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境政策手段，主要是依法確立污染物排放權(quán)利，允許這種權(quán)利像商品那樣進(jìn)行交易，使同樣的污染排放創(chuàng)造最大的社會(huì)福利，從而達(dá)到有效控制污染排放的目的。但引入排污權(quán)交易并不意味著市場完全取代政府實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管，而是讓政府利用市場的手段以更低的成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，更有效地實(shí)現(xiàn)污染控制。政府保留的主要職能是測算允許排放的污染物的總量，保證排污權(quán)的合法交易，并對任何違法的企業(yè)進(jìn)行制裁。?

與排污收費(fèi)制度的不同，排污權(quán)交易制度是先確定排放總量，然后再讓市場確定價(jià)格。因此，這種方式既能控制排污總量又能有效地配置資源。排污權(quán)交易制度的另一個(gè)有利作用是能夠有效地促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。排污企業(yè)為了節(jié)約環(huán)保支出，必然要采用先進(jìn)的污染治理技術(shù)，這可以進(jìn)一步刺激社會(huì)不斷地開發(fā)出更有效的技術(shù)，能有效地鼓勵(lì)競爭和創(chuàng)新。要建立我國的排污權(quán)交易制度，需要對一些關(guān)鍵問題深入研究，如不同地區(qū)排污總量的確定、排污權(quán)初始分配的問題，排污權(quán)交易的區(qū)域范圍（如果過大，可能出現(xiàn)在某些點(diǎn)區(qū)域污染特別嚴(yán)重）等等。?

（四）探索建立有效的環(huán)境監(jiān)管體系

推進(jìn)形成主體功能區(qū)將超越當(dāng)前行政區(qū)劃的界限?，F(xiàn)有體制下，環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于各級(jí)政府，地方政府往往出于保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的而影響、干涉地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境執(zhí)法，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，環(huán)境污染對本地和周邊地區(qū)產(chǎn)生巨大影響。要保證推進(jìn)主體功能區(qū)形成過程中有效地保護(hù)環(huán)境，就必須改革現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管體制，可選擇的方案包括：（1）在現(xiàn)有的制度構(gòu)架下，進(jìn)一步完善和改進(jìn)國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，但大區(qū)設(shè)立隸屬于國家環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)；（2）建立全國垂直統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，并在大區(qū)和基層設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這不僅有利于環(huán)保政策的執(zhí)行，也可以大大減少相互協(xié)調(diào)的工作和地方保護(hù)主義對環(huán)保的干擾，減少短期行為對長遠(yuǎn)發(fā)展造成的影響。?

（五）加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管的問責(zé)

為環(huán)境保護(hù)部門提供充分的授權(quán)和提供充足的資源，同時(shí)完善和加強(qiáng)問責(zé)制度，形成一套完整的責(zé)任追究和嚴(yán)厲的違規(guī)處罰制度，對不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)政策造成嚴(yán)重后果的、對因決策失誤或行政干預(yù)等原因造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染的，要追究有關(guān)單位及其負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。同時(shí)，要加大對環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)，對出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)失職、無所作為和亂作為的情況，要追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任。?

需要強(qiáng)調(diào)的是，要鼓勵(lì)社會(huì)、特別是傳媒對環(huán)境污染問題的監(jiān)督，造成全民關(guān)注環(huán)境問題的氛圍，既暴露那些污染環(huán)境的企業(yè)、也監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門及時(shí)、依法實(shí)施監(jiān)管。社會(huì)監(jiān)督是有效環(huán)境監(jiān)管的重要手段。?

（六）完善相關(guān)的政策，解決環(huán)保資金不足的問題

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，有效的環(huán)境保護(hù)必需建立在環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)理監(jiān)察、科研和教育培訓(xùn)的基礎(chǔ)上。因此，環(huán)境保護(hù)客觀上需要有充足的經(jīng)費(fèi)保障，尤其對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，能否建立長期穩(wěn)定的環(huán)保資金投入機(jī)制，將成為主體功能區(qū)能否真正形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。?

我國目前各地區(qū)的環(huán)保資金來源渠道還比較單一，主要是依靠政府投入，地方的環(huán)保事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政。但不同功能區(qū)的財(cái)政狀況顯著不同，在實(shí)踐中，許多地方的環(huán)保資金投入都不能滿足實(shí)際要求。應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的政策，不斷開拓環(huán)境保護(hù)資金的穩(wěn)定來源。一是完善國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，保障限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)環(huán)保資金的投入；二是要注重運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、貸款貼息等政策和手段，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，投入公共環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和管理；三是建立環(huán)境保護(hù)基金，為污染控制設(shè)施建設(shè)、清潔技術(shù)開發(fā)以及污染受害者賠償?shù)然I措和提供資金。這一做法有利于形成環(huán)境保護(hù)資金的穩(wěn)定來源，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在世界各國中已得到越來越廣泛的實(shí)施，其作用也日益重要。?

（七）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償政策

限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，對于整個(gè)國家而言，更重要的是承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能，與生態(tài)保護(hù)功能相矛盾的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將受到限制，與此同時(shí)，地方的財(cái)政收入勢必會(huì)減少。如果地方為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟(jì)利益得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)，為了基本的發(fā)展需求，當(dāng)?shù)卣涂赡懿粫?huì)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度去限制生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)，主體功能區(qū)劃也很難落實(shí)。因此，我國在推進(jìn)主體功能區(qū)形成的過程中要進(jìn)一步調(diào)整和完善有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償政策，這是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)方針得以長期穩(wěn)定實(shí)施的關(guān)鍵，也是促進(jìn)主體功能區(qū)形成的重要保障措施。主要有以下四個(gè)方面：（1）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行分地區(qū)調(diào)控的政策。（2）在補(bǔ)償政策實(shí)施年限上，不僅要區(qū)分還草、還林，還要區(qū)分各地不同的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，要充分考慮當(dāng)?shù)厣a(chǎn)活動(dòng)的轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民等所需要的時(shí)間。（3）實(shí)行多元化的補(bǔ)助形式，改變目前單一糧食和現(xiàn)金的補(bǔ)助方式，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及農(nóng)民的實(shí)際需要提供多種形式的補(bǔ)助，如以“項(xiàng)目支持”的形式，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)，對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，生態(tài)環(huán)境投入與補(bǔ)償?shù)姆结槨⒄?、制度和措施進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調(diào)，以保障生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制很好地建立。?

（八）進(jìn)一步理順自然保護(hù)區(qū)的管理體制

主體功能區(qū)劃中，自然保護(hù)區(qū)是禁止開發(fā)區(qū)的主要組成區(qū)域，進(jìn)一步理順自然保護(hù)區(qū)的管理體制，是實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的主體功能，促進(jìn)我國自然保護(hù)區(qū)健康發(fā)展的前提條件。國家要進(jìn)一步明確各類自然保護(hù)區(qū)的性質(zhì)與功能，及有針對性的管理與保護(hù)政策。改變目前多部門管理的模式，對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理。