對進(jìn)一步完善政府公共危機(jī)治理的思考

【摘要】2007年11月1日,中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法正式實(shí)施,明確我國要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。而2008年春節(jié)的雪災(zāi)卻成了這部法律運(yùn)行的“試金石”。筆者通過對此次突發(fā)性公共危機(jī)事件及其應(yīng)急管理的分析,就當(dāng)前進(jìn)一步完善政府公共危機(jī)治理作初步的探索。
　　【關(guān)鍵詞】 政府;突發(fā)事件;應(yīng)急管理;公共危機(jī)治理
　　
　　【Abstract】On November 1, 2007, PRC unexpected event answers law being put into effect formally, makes clear that our country needs to build centralized leadership, is in harmony synthetically, classifies and managing, classifies conscientiously, dependency administration give first place to emergency management system. But, in 2008 the snow the Spring Festival disaster has become the working “touchstone” of this law but. The author passes the analysis managing to this unexpected common crisis of nature event and their emergency, common right away currently further perfect government crisis governs the exploration doing a first step.
　　【Key words】Government; Unexpected event; The emergency is managed; Common crisis governs
　　
　　1 背景介紹
　　
　　一場近年來罕見的雨雪冰凍災(zāi)害使剛進(jìn)入2008年的中國各級政府面臨了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的消息,截至2月12日,雨雪冰凍災(zāi)害災(zāi)情波及21個(gè)省(區(qū)、市、兵團(tuán)),因?yàn)?zāi)死亡107人,失蹤8人,緊急轉(zhuǎn)移安置151.2萬人,累計(jì)救助鐵路公路滯留人員192.7萬人;農(nóng)作物受災(zāi)面積1.77億畝,絕收2530萬畝;森林受損面積近2.6億畝;倒塌房屋35.4萬間;因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1111億元。最后我們?nèi)〉昧丝篂?zāi)的勝利。但這并不是抗擊這次災(zāi)害本身的帶給我的偉大意義,而真正的意義更在于全社會(huì)對這次雪災(zāi)的深刻反思,特別是作為公共危機(jī)治理和公共產(chǎn)品提供的主角的各級政府,更應(yīng)當(dāng)從這次災(zāi)害中獲得經(jīng)驗(yàn),體會(huì)教訓(xùn)。華東師范大學(xué)危機(jī)管理研究所所長陳潔華教授在《2008年雪災(zāi)連鎖危機(jī)對中國的十大考驗(yàn)》一文中指出我國危機(jī)管理的十大不足。主要包括:①國民普遍缺乏對“非傳統(tǒng)危險(xiǎn)”的警惕;②氣象預(yù)報(bào)預(yù)警的時(shí)間太短,同時(shí)基層也未能有效地利用預(yù)警時(shí)間;③預(yù)警信息未能有效發(fā)布;④生活方式有待調(diào)整;⑤地方“兩會(huì)”恰逢危機(jī)高發(fā)期;⑥國民素質(zhì)有待提高;⑦救災(zāi)的力量和資金單一;⑧環(huán)境污染嚴(yán)重;⑨危機(jī)管理設(shè)備嚴(yán)重缺乏;⑩缺少危機(jī)后的問責(zé)機(jī)制。中國社會(huì)科學(xué)院減災(zāi)中心主任王昂生指出:“從這次應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難的情況看,南方城市的預(yù)案考慮不夠充分、細(xì)致,在抗災(zāi)能力建設(shè)的成本與應(yīng)對突發(fā)災(zāi)難的措施之間需要平衡考慮,對那些多年難得一遇,災(zāi)害后果又會(huì)太嚴(yán)重的自然災(zāi)害應(yīng)該以周密的應(yīng)急預(yù)案來對付”。
　　
　　2 綜合上述,筆者認(rèn)為從這次冰雪災(zāi)害中暴露當(dāng)前政府在社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)急管理中的不足主要有
　　
　　2.1 部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對突發(fā)性社會(huì)公共危機(jī)的認(rèn)識(shí)不足、處理公共危機(jī)的應(yīng)急管理知識(shí)和應(yīng)變能力的缺失。
　　從歷史的角度來看,建國以來的一段時(shí)期內(nèi),我們經(jīng)歷了一系列的突發(fā)性的社會(huì)公共危機(jī),也有學(xué)者稱其為“非傳統(tǒng)危險(xiǎn)或非傳統(tǒng)危機(jī)”。特別是在改革開放30年以來我們在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面取得了顯著成就,各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部積累了豐富的“和平、繁榮環(huán)境下的建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)”,而缺乏關(guān)注社會(huì)公共危機(jī)的意識(shí),實(shí)質(zhì)是“習(xí)慣性地維護(hù)既有權(quán)威與慣常政府形式相關(guān)的公共事業(yè)感的結(jié)果”①。
　　2.2 部門條塊分割,職責(zé)不明,協(xié)調(diào)不足。
　　從現(xiàn)狀來看,雖形成了較為完備的垂直的行政管理體系,但是部門、地區(qū)橫向之間的職責(zé)分工并不明確;從危機(jī)應(yīng)急管理體系上看,部分地區(qū)政府部門都已經(jīng)建立了自己的應(yīng)急管理機(jī)制及其信息系統(tǒng),有的已經(jīng)相當(dāng)先進(jìn)和完善,但是一旦危機(jī)爆發(fā)需要跨部門,跨地區(qū)合作時(shí)卻顯得“事倍功半”,始終沒有形成規(guī)范化,制度化的應(yīng)急機(jī)制;從現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急處理過程來看,部分主管應(yīng)急管理的地區(qū)和部門時(shí)常感覺救災(zāi)資源短缺,而部分主管應(yīng)急管理的地區(qū)和部門的救災(zāi)資源卻沒有“用武之地”,因而建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理機(jī)制已成為政府加強(qiáng)應(yīng)急管理和完善公共危機(jī)治理中亟待解決的問題。
　　2.3 信息溝通不暢。
　　2.3.1 政府內(nèi)部各地區(qū),各部門之間信息溝通和共享機(jī)制欠缺。主要表現(xiàn)在:一方面,災(zāi)害信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任不明、缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求,而在實(shí)踐中,部分地方政府瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象十分嚴(yán)重;另一方面,缺乏綜合性的信息平臺(tái),各地區(qū)、各部門的應(yīng)急信息系統(tǒng)相互分割,無論在信息收集匯總,還是在綜合評估和預(yù)測預(yù)警方面,都有所欠缺。
　　2.3.2 缺乏與公眾的有效溝通,以至公眾了解災(zāi)情的信息嚴(yán)重滯后。
　　“當(dāng)時(shí)衡陽和株洲已經(jīng)完全停電,并且不知道何時(shí)可以修復(fù)電路,已經(jīng)可以預(yù)見未來幾天開不了車了,鐵道部門卻還在賣票。本來農(nóng)民工到火車站上不了車就回去了,可鐵道部一聲恢復(fù)運(yùn)力,害得農(nóng)民工又涌到廣州火車站?！?span id="1cy6bzs" class="Apple-converted-space">
　　2.4 救災(zāi)力量單一,社會(huì)抗災(zāi)力量缺乏與政府對接平臺(tái)。
　　發(fā)達(dá)國家應(yīng)對社會(huì)公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,NGO在社會(huì)公共危機(jī)事件中比政府反應(yīng)更靈活,更迅速,更易反映公眾的利益訴求。而長期以來我們習(xí)慣地依賴于以政府牽頭的軍隊(duì)、武警、公安、消防為主力隊(duì)伍的救麥田計(jì)劃等在內(nèi)的各種民間組織常常在同一區(qū)域工作,隸屬不同團(tuán)體的義工很容易互_______。既有動(dòng)員人數(shù)多、但管理松散,缺乏凝聚力的團(tuán)體,也有理性沉穩(wěn)、具備一定應(yīng)急專業(yè)性的組織。②”

3 當(dāng)前完善政府公共危機(jī)治理的建議
　　
　　3.1 轉(zhuǎn)變觀念——各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員要徹底轉(zhuǎn)變觀念,加強(qiáng)對社會(huì)危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)和應(yīng)急應(yīng)變知識(shí)與能力的學(xué)習(xí)?！八枷肼肪€決定后,干部就是決定因素,中國特色的社會(huì)主義事業(yè)的成功關(guān)鍵在黨,關(guān)鍵在人?！敝挥蓄I(lǐng)導(dǎo)干部樹立了公共危機(jī)意識(shí)和具備了處理危機(jī)的應(yīng)變能力,才能在第一時(shí)間把握主動(dòng)權(quán),減少災(zāi)害擴(kuò)大所帶來的損失;同時(shí)也才能正確的理解和把握公共危機(jī)背后隱藏的“機(jī)遇”:2003年5月23日至25日,南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系與南京輿情調(diào)查分析中心對北京等5大城市進(jìn)行了“非典”輿情調(diào)查的結(jié)果顯示:74.1%的受訪者表示,非典危機(jī)的背后也隱藏著機(jī)遇。68%的受訪者認(rèn)為,非典流行有助于健康生活方式的形成。56%的受訪問者認(rèn)為,非典流行將迫使人們對以往所推行的公共政策進(jìn)行必要的檢討,研究對付這種疾病的方法與措施,從而有助于推動(dòng)公共政策,包括公共衛(wèi)生政策的完善和醫(yī)學(xué)科學(xué)事業(yè)的發(fā)展。此外,在回答“非典雖然是災(zāi)難性事件,但還存在積極一面”的受訪者中,分別有24%、22%、9.8%的人認(rèn)為,非典事件有利于公民意識(shí)的提高、政府形象的改善、新聞媒體改革步伐的加快等。(人民日報(bào) 2003年6月3日第五版視點(diǎn)新聞)。
　　3.2 制度安排——完善危機(jī)管理離不開制度性和法制性的保障,積極推進(jìn)“領(lǐng)導(dǎo)坐陣指揮型公共危機(jī)應(yīng)急模式”向“制度型、法制型模式”轉(zhuǎn)化?！爸贫刃?、法制型模式”應(yīng)急管理體制的建設(shè)并不是否認(rèn)“領(lǐng)導(dǎo)坐陣指揮型公共危機(jī)應(yīng)急模式”的“歷史合理性與歷史必要性”,而是完善我國公共危機(jī)治理法制化和當(dāng)前應(yīng)急管理制度化的現(xiàn)實(shí)需求。加強(qiáng)中央政府對重大突發(fā)事件預(yù)防處置的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),總體上協(xié)調(diào)職能并在組織上加以落實(shí),是學(xué)術(shù)界比較一致的意見③。另外逐步完善和落實(shí)突發(fā)事件應(yīng)對的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步促使突發(fā)事件管理進(jìn)入法制化管理軌道,為突發(fā)事件應(yīng)對和公共危機(jī)治理提供法律保障。
　　3.3 加強(qiáng)社會(huì)控制。社會(huì)公突發(fā)事件本身是具有“非常態(tài)”性質(zhì)的事件,因而一定的社會(huì)控制也是必要的,此時(shí)社會(huì)控制的主要目標(biāo)是通過規(guī)范的體系和方式約束人們的行為,并保障公民利益免受侵害,或最低限度的少受侵害。社會(huì)控制手段的運(yùn)用必須要以合法性和合理性為前提,以政府緊急狀態(tài)下的政策的可行性為載體。
　　3.4 信息溝通。
　　首先,政府應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急管理專業(yè)術(shù)語和相關(guān)定義,為應(yīng)急信息的傳輸提供專業(yè)的信息支持;其次,各政府與各部門之間徹底轉(zhuǎn)換政府管理職能,建立信息共享的、互助協(xié)調(diào)的信息平臺(tái)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制;第三,完善政府與公眾的交流平臺(tái),建立及時(shí)、透明的信息披露制度,滿足公眾知情權(quán),如“非典”期間的“一日一報(bào)的信息披露制度”;另外,防止國外媒體蓄意借公共危機(jī)事件大肆渲染,避免媒體新聞大戰(zhàn),而加劇社會(huì)恐慌和危機(jī)蔓延。
　　
　　4 社會(huì)能力的發(fā)揮
　　
　　此處社會(huì)能力泛指除政府公共部門以外的其它社會(huì)力量,主要包括NGO,社會(huì)公眾,企業(yè),新聞媒體。發(fā)揮社會(huì)能力的重要意義在于——社會(huì)力量更具有信息優(yōu)勢。社會(huì)力量能夠在現(xiàn)實(shí)的、頻繁的交往中最易甄別出現(xiàn)實(shí)中最需要幫助的對象,反映其利益訴求并與之形成較為緊密的關(guān)系;而政府公共部門多是采用宏觀調(diào)控的手段難以滿足公共危機(jī)狀態(tài)下公眾的微觀需求,且公共資源是有限的,而在實(shí)踐的操作中信息搜集的成本過高。
　　當(dāng)前社會(huì)力量中應(yīng)主要注意以下幾個(gè)方面:第一、NGO積極加強(qiáng)自身組織規(guī)范化建設(shè),在提高自身實(shí)踐能力的同時(shí)不斷尋求與各政府合作的對接平臺(tái);第二、社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)加深對公共安全知識(shí)的了解,以便在公共危機(jī)事件中增強(qiáng)自救能力;第三、新聞媒體積極做到:有效地溝通信息、客觀地傳播真相、積極的社會(huì)動(dòng)員等。
　　總之,政府危機(jī)治理不僅需要轉(zhuǎn)變政府公共危機(jī)治理的傳統(tǒng)觀念,推進(jìn)公共危機(jī)治理制度建設(shè)還需要社員力量的廣泛參與和社會(huì)能力的充分發(fā)揮。
　　
　　注釋:
　?、?[英]戴維•米勒、韋農(nóng)•波格丹諾主編.《布萊克維爾政治百科全書》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社2002年版,第754頁
　?、?寧二《南風(fēng)窗》2008年第2期——2008,廣州春運(yùn)義工啟示錄
　　③ 郭濟(jì)主編.《中央和大城市政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)》中國人民出版社 2005年6月第一版
　　
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