淺析公共管理與政府的改革

摘要：行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個題目很大，既有理論又有實踐、既有中國又有外國，由于時間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關(guān)理論。舉一些實例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個方面的內(nèi)容：當代國外行政體制改革的特點、動因；當代行政體制改革的主方向和指導(dǎo)理論；當代行政體制改革的措施、內(nèi)容。
　　關(guān)鍵詞：公共管理；政府改革；行政體制
　　一、當代國外行政體制改革的特點、動因
　　
　　當代有一個時間界線。就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標志是79年撒切爾夫人上臺執(zhí)政，成了推動行政體制改革的先驅(qū)。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進一步深入擴展開來，
　　1、當代行政體制改革有四個特點
　　(1)當代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入返個浪潮中。都在進行改革，這個改革是大刀闊斧進行的。即使行政管理體制運作很好的國家也在進行改革，如日本。廣泛是指改革內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛。激進是指改革體現(xiàn)了根本的方向性弼整，所以也有人把當代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。
　　(2)當代行政體制改革與以前的行政體制改革在改革的總方向上相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責任的膨脹，隨著這種膨脹政府規(guī)模也開始膨脹。而當代行政體制改革總方向卻是政府的退縮和市場的回歸。撒切爾稱之為政府戰(zhàn)線的全方位退卻。里根在進行行政體制改革時有兩句名言：“政府不能解決問題，反而它本身才是問題”，“讓政府不再騎在我們頭上，讓政府的手遠離我們的錢包”。
　　(3)當代行政體制改革以市場化為取向，塑造企業(yè)型政府，具有超越意識形態(tài)的特征。即不論什么形態(tài)的國家，不論什么傾向的黨派、不論什么經(jīng)濟水平都在進行世界范圍內(nèi)趨同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政黨都有向右傾的轉(zhuǎn)制趨勢。比如英國工黨過去講求信奉共產(chǎn)主義、公有制，堀在的黨章中已經(jīng)沒有了這一規(guī)定，布萊爾上臺后撒切爾執(zhí)政時期出售的國有企業(yè)全部都沒有收回，而且還新賣了很多企業(yè)，目前正在研究郵政如何市場化，他的施政方針跟撒切爾沒有多大的區(qū)別，所以現(xiàn)在有人把布萊爾稱為布撒切爾。
　　(4)當代行政體制改革處于特殊歷史時期，因此意義非同一般。目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，即從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。知識經(jīng)濟、全球化、一體化、信息化是轉(zhuǎn)型的標志。所以當代行政體制改革肩負的使命與過去的改革不同。過去的改革只是調(diào)整：當代除了調(diào)整還要探討適應(yīng)未來的管理體制，具有劃時代的意義。
　　2、當代行政體制改革的動因，也就是推動改革的力量
　　(1)當前的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化，如知識經(jīng)濟的出現(xiàn)、信息化社會的出現(xiàn)、全球化速度加劇，等等。各國為適應(yīng)環(huán)境迎接挑戰(zhàn)必須改變，必須使自己國家在各方面與國際接軌，必須相應(yīng)的修改國內(nèi)原有的法律、行為方式。一個國家的競爭力水平在很大程度上依賴于國內(nèi)企業(yè)的競爭力水平，在國際競爭加劇的情況下，企業(yè)要有競爭力，政府的管理必須跟上，如果政府沒有提供好的環(huán)境，企業(yè)不可能得到發(fā)展。大家都知道比爾?蓋茨從大學中途退學后只用20年的時間就成為了世界上最富有的人，他成功的原因當然有很多了，但其中一個很重要的原因就在于美國社會給他提供了這個環(huán)境，如果換在我國的環(huán)境下他就不可能取得那樣大的成功了。所以為了增強企業(yè)的競爭力。進而增強國家競爭力，政府管理的改革勢在必行。此外在國際化的條件下，政府改革本身具有傳播效應(yīng)，所有的信息都實現(xiàn)了全球化，老百姓通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)可以很及時、準確的了解外國政府的管理動向，會根據(jù)外國政府的行為向本國政府提出相應(yīng)的改革要求。而政治家們?yōu)榱双@得老百姓的支持電會有相同的改革意向。這些力量都能推動改革的進行。
　　(2)行政體制的國內(nèi)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。用美國政府的話說：“老百姓希望政府工作得更好，花錢更少。”在這種情況下政府只有通過改革自身才能適應(yīng)老百姓對政府日益提高的期望和要求。私營部門為了在高度競爭下求得生存，在管理和提供的服務(wù)上有非常大的改進，他們的改進與政府提供服務(wù)的不好形成對比，所以老百姓強烈要求政府進行改革。
　　(3)政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內(nèi)在的主要動因。當代政府面臨了三大危機：財政危機、管理危機、信任危機。
　　財政危機尾指每國政府都感到入不敷出。所以有學者稱當代改革為財政驅(qū)動的政府改革。老百姓越來越抵制政府的收費，“讓政府的手遠離我們的錢包”，在財政收入有限，支出又很大的情況下，政府只有以改革內(nèi)部管理，提高效率來降低成本。
　　管理危機本來可以通過強化對政府的管理來解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司，它的所有員工加起來才14萬左右，可中國政府的工作人員有700萬。要管理好這么龐大的人群是非常困難的。而且政府的目標也很多，公務(wù)員的身份具有兩重性，既是領(lǐng)導(dǎo)者的下屬也是他們的選民，領(lǐng)導(dǎo)者為了獲得他們的支持以便在下次的選舉中獲勝，在對他們的管理上有時候會遇到兩難境地。
　　由管理危機導(dǎo)致了老百姓對政府的不滿、不信任，從而引發(fā)了信任危機。
　　
　　二、當代行政體制改革的方向和指導(dǎo)理論
　　
　　當代行政體制改革有2個方向：第一、市場化和社會化。改革著眼于處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，實現(xiàn)政府的退卻。這個方向背后的邏輯很簡單：政府目前面臨困難的原因在于管理的事情太多了，所以要退卻，集中力量抓好重要的事情。第二、政府內(nèi)部管理改革，提高工作效率。
　　當代行政體制改革以公共選擇及其相關(guān)理論和管理主義理論為指導(dǎo)理論。

1、公共選擇及其相關(guān)理論。探討了政府在與市場的關(guān)系上應(yīng)該怎么做，政府為什么應(yīng)該退卻
　　公共選擇理論將理性經(jīng)濟人假設(shè)用到政治領(lǐng)域。過去人們都認為“無商不奸”，搞經(jīng)濟活動的人是自私自利的，而政府官員是公職，所以不是理性經(jīng)濟人。但公共選擇理論認為政府官員也是，并由此發(fā)展出了市場論和政治家行為動機理論。具體來說就是認為社會中存在兩個市場，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場：在經(jīng)濟市場中進行服務(wù)、商品的交易，交易媒介是貨幣。在政治市場中交易的主體是政治家和選民，內(nèi)容是權(quán)力和福利，媒介是選票。政治家通過管理國家給老百姓一些福利。以此獲得老百姓的支持。在兩個市場上主體的行為目標是不同的。在經(jīng)濟市場上，作為生產(chǎn)者追求利潤最大化，消費者追求在有效約束下的效用最大化；在政治市場中，政治家追求權(quán)力最大化，老百姓追求福利最大化。這就產(chǎn)生了一個問題：如果一個政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身權(quán)力最大化，政治家會采取什么措施呢?他會毫不猶豫的選擇可以使他權(quán)力實現(xiàn)最大化的措施。舉個例子來說吧。比如說維修馬路問題。馬路剛剛修好的時候質(zhì)量較好，隨著時間的流逝，質(zhì)量會不斷下降。根據(jù)工程師協(xié)會的研究我們可以知道馬路質(zhì)量下降的軌跡是一條曲線，不是一條直線，也就是說前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護的話下降速度會不斷加快，最后兩年簡直就是呈直線下降了。而馬路修復(fù)的時機選擇是一門學問，早期修復(fù)所花的費用很低，而且效果很好；如果這個時候不管它，再過兩年修復(fù)的話就要花更多的錢了；如果再不動，那馬路的修復(fù)成本會更高；到最后無法再修復(fù)時就只能重新修建了。修馬路什么時候最好、成本最低我們不知道，但是什么時候最不好、成本最高我們卻可以看出來，就是在重新修建那一點上?？蓪嶋H上美國很多馬路的修復(fù)都要等到最后一點才重建。原因在于對政治家來說重新修建比不明顯的修復(fù)更能讓他感到榮耀，他可以通過奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問等形式在民眾中擴大他的知名度，通過修復(fù)馬路這個表面的“政績”來獲得民眾的支持：換句話說就是政治家以此來換取名聲和榮譽，以名聲、榮譽來換取選票，以選票來換取權(quán)力?？傊?，公共選擇理論認為政治家也是人，電是理性經(jīng)濟人，以道德水平來講與一般人相同。所以他們所作出的決策不一定科學?？赡軙ъ`。
　　公共選擇理論中包括官僚行為動機理論。它承認人都是一樣的，所以政府部門的人不一定比我們更加自私，但由于政府設(shè)計有缺陷，如壟斷、缺乏監(jiān)督、投資的無效和資源的浪費、不承擔決策失誤的成本、決策權(quán)與責任分離加大了決策的風險等因素使官僚變成了預(yù)算最大化的人，他們的最大目的就是從國家取得盡可能多的預(yù)算，使預(yù)算最大化。由此出現(xiàn)了所謂的“帕金森定律”，包括在政府部門職能任務(wù)量和人數(shù)成反比，會議時間與議題的重要程度呈反比，等等。如英國議會開會討論開發(fā)三叉核潛艇的計劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了：而對投資300萬建立公共汽車站站亭的問題卻討論了4個小時沒有結(jié)果。想想也可以理解，因為英國的議會是開放的，任何人都可以去旁聽，很多與會的議員都不知道20億是個什么概念、不知道三叉核潛艇是個什么東西，如果隨便亂發(fā)表意見的話，很容易被旁聽的記者抓住向大眾報道，這樣會顯示出自己的無知。降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默，盡快通過議案了。而公共汽車站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀點，很多人爭執(zhí)的結(jié)果就是過了四個小時討論還沒有結(jié)果。
　　公共選擇理論以為完全的民主決策也有局限性，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。因為政治家可通過操縱輿論、提供不完全信息來引導(dǎo)老百姓的投票行為。也可以通過控制程序來決定投票結(jié)果。在這里我想到一個例子，就是天津大邱莊俞作敏，他想讓一個人入黨，但是黨委中的絕大多數(shù)成員都不同意。于是他就想了一個辦法，就是在舉手表決叫叫“不同意的人舉手”，當然大家都不愿意當?shù)谝粋€舉手表示不同意的人，都不愿意跟他發(fā)生正面的直接沖突，所以決策就這樣通過了。通過這個例子我想說的是即使是全民參加的決策，政治家也可以通過控制程序的辦法來取得自己想要的結(jié)果。從個人角度看，完全正確合乎理性的個人選擇對集體決策來說卻是一個災(zāi)難。凱恩斯用“合成謬誤”來描述這個現(xiàn)象。比如說很多人去看一個演唱會(大家都是站著的)，前面三排的人會隨便站著看，第四排的人為了看得更清楚一些就會踮起腳尖，列第四排的人來說這是理性選擇，第五排的人為了看清楚也會這么做，這樣第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的結(jié)果就是集體的無序，還不如大家都老老實實的站著看。所以公共選擇理論認為即使采用民主決策，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。
　　2、管理主義理論。在管理層次上，從管理角度看，公共部門與私營部門在本質(zhì)上并無區(qū)別，二者的管理方法、管理原則可以通用。就目前來看私營部門比公共部門的管理更加優(yōu)越，所以改進公共部門管理，提高公共部門管理效率的一個捷徑就是全盤引進私營部門的管理理念、管理原則、管理方法、甚至是管理人員。
　　
　　三、行政體制改革的措施、內(nèi)容
　　
　　政治體制改革中對政府職能結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整。第一是非國有化(私有化)。凡是競爭性領(lǐng)域，市場可以做好的地方。政府就不應(yīng)該介入，使國有企業(yè)私有化，參與到市場競爭中去。從已有的情況看，私有化措施都取得了很好的效果。第二是自由化。放松管制，降低政府對微觀管理行為的控制，減少責任。
　　公共服務(wù)也力圖實現(xiàn)社會化，一些政府必須介入的問題也靠市場力量來做。通過招標、競爭來解決一些公共服務(wù)問題。效果非常的好。目前美國已經(jīng)出現(xiàn)了很多民營監(jiān)獄、民營清潔公司等，甚至在警察部門實行招標，出現(xiàn)了公共部門與私營部門的既競爭又聯(lián)合。此外，美國也在大力推動公共部門之間的競爭。比如說：為了提高美國學校的數(shù)學、詔言水平，美國的學校系統(tǒng)也出現(xiàn)了競爭情況。他們引進教育券：政府算出每個學生所需要的教育經(jīng)費，把這個經(jīng)費發(fā)放給每個學生，為了避免學生家長將經(jīng)費移做他用，所以印了同值的教育券，學生憑教育券可進入自己挑選的學校，學校再用教育券到財政部換現(xiàn)金，以此引起了美國學校間激烈的競爭，學校的辦學效率、質(zhì)量有了明顯的提高。