地方立法程序研究

　　地方立法,是我國立法體系較低層次的,但在法制建設(shè)和整個國家、社會和公民生活中作用極為重大的、不可或缺的一種立法體制。以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方立法程序研究，希望大家喜歡!

　　地方立法程序研究

　　本報告是在立法法制定實(shí)施后地方立法工作格局發(fā)生較大變化的歷史背景下，從地方尤其是北京市的實(shí)際出發(fā)，就新形勢下人民代表大會及其會的立法程序，所作的全面、系統(tǒng)和務(wù)實(shí)的研究。

　　報告共分四章，分別是第一章“我國的立法體制與立法權(quán)限”、第二章“人大會立法程序研究”、 第三章“人民代表大會的立法程序”和第四章“京、津、滬、渝四直轄市立法程序之比較”。

　　第一章介紹了我國既統(tǒng)一又分層次的立法體制和相對明確的立法權(quán)限。

　　第二章是報告主體部分，討論了地方立法程序的基本原則和會立法工作中的每一個重要環(huán)節(jié)，主要有：地方立法程序的法源和原則、立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、法規(guī)草案的起草、有關(guān)委員會的先行審議或?qū)彶椤徸h、法制委員會的統(tǒng)一審議、征求意見、會再次審議、表決、通過與公布，等等。最后討論了作為同屬于“立法程序”范圍，并與法規(guī)制定程序并列的法規(guī)解釋和法規(guī)的修改、廢止程序。

　　關(guān)于地方立法程序的法源和原則。報告認(rèn)為，除憲法、組織法、立法法以及其他法律外，各地自己制定的法規(guī)也是地方立法程序的重要法源。地方立法程序的基本原則有民主原則、科學(xué)原則和遵循上位法原則。

　　關(guān)于立法規(guī)劃。報告認(rèn)為，立法規(guī)劃對今后幾年立法總形勢具有提示意義，對立法工作有一定的指導(dǎo)作用。制定規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)考慮幾方面的關(guān)系：一是與改革、發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合;二是注意實(shí)施好國家的法律、行政法規(guī);三是防止部門立法和分散立法的傾向，注重立法的系統(tǒng)性、整合性;四是合理體現(xiàn)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的分工;五是系統(tǒng)考慮立、改、廢，做到地方立法的有效和及時。規(guī)劃的制定首先是時間要求;其次是具體工作機(jī)構(gòu);然后是程序。規(guī)劃制定后，要采取多種有效措施保證執(zhí)行。

　　關(guān)于年度立法計(jì)劃。報告認(rèn)為，計(jì)劃比規(guī)劃更具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。它能促進(jìn)立法工作的有序進(jìn)行，確定重點(diǎn)項(xiàng)目并保證它能得到更多的關(guān)注。計(jì)劃(包括規(guī)劃)的制定程序，一是要充分發(fā)揮法制委員會的作用;二是要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見。當(dāng)前，特別應(yīng)當(dāng)注意的是要克服在項(xiàng)目的選擇和安排上“重機(jī)關(guān)尤其是政府部門提出的項(xiàng)目、輕團(tuán)體和個人提出的項(xiàng)目”的傾向。

　　關(guān)于法規(guī)草案的起草。報告認(rèn)為，目前多數(shù)地方的起草體制簡單地說就是“誰提出法規(guī)案誰組織起草，誰組織起草誰負(fù)責(zé)立項(xiàng)和論證”。當(dāng)前，由于多種原因，大多數(shù)法規(guī)案由政府起草、政府提出。但政府的性質(zhì)是執(zhí)行法律、法規(guī)，過多地起草與自身職責(zé)權(quán)限相關(guān)的法規(guī)案，有既是運(yùn)動員又充當(dāng)裁判之嫌。起草主體應(yīng)當(dāng)多元化。這對合理規(guī)范行政權(quán)的行使，提高立法的權(quán)威，加強(qiáng)人大會在立法工作中的主導(dǎo)地位，具有重要意義。起草人不能充當(dāng)決策人。

　　關(guān)于有關(guān)委員會的先行審議或?qū)彶?。報告認(rèn)為，在立法過程中發(fā)揮兩個積極性，即發(fā)揮統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)的積極性，就是發(fā)揮兩方面的優(yōu)勢，即既發(fā)揮法制委員會地位超脫、對法律問題比較嫻熟的優(yōu)勢，同時發(fā)揮其他各機(jī)構(gòu)長期積累的熟悉專業(yè)和立法經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，為會審議法規(guī)案提供比較好的基礎(chǔ)。這是貫徹實(shí)施立法法、提高地方立法質(zhì)量的核心問題之一。

　　關(guān)于會的初次審議。報告認(rèn)為，在第一次審議時，可以重點(diǎn)就法規(guī)制定的必要性、框架、主要條款的可行性等宏觀一些的問題進(jìn)行深入審議。第二次審議時，可以重點(diǎn)就具體條款的含義、與相關(guān)法律法規(guī)條款的關(guān)系、立法技術(shù)等具體微觀的問題進(jìn)行深入審議。這樣，可以減少審議中的重復(fù)和迂回，有利于提高會議質(zhì)量。

　　關(guān)于法制委員會的統(tǒng)一審議。報告認(rèn)為，統(tǒng)一審議是為會的審議和表決服務(wù)的，不會架空會的立法職權(quán)。統(tǒng)一審議范圍是全面的，既包括對草案內(nèi)容的審議，又包括對草案文字、表述等立法技術(shù)方面的審議。對內(nèi)容的審議，既審議它是否符合實(shí)際需要，也審議它與法律法規(guī)的關(guān)系;既審議其合法性，也審議其合理性。關(guān)于統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)——法制委員會與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，一是必須充分發(fā)揮法制委員會統(tǒng)一審議的職能作用，同時，要充分發(fā)揮其他機(jī)構(gòu)在立法中的作用;二是工作中，法制委員會與其他機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)多溝通、多協(xié)商，做到你中有我，我中有你。

　　關(guān)于聽取意見程序。報告認(rèn)為，廣泛聽取群眾意見，是社會主義法治的要求，是提高立法質(zhì)量的重要方面。地方在制定法規(guī)過程中，在切實(shí)反映群眾意志方面，有不少成功的經(jīng)驗(yàn)。但仍存在不可忽視的問題。聽取意見程序的建設(shè)，要以直接反映和體現(xiàn)群眾意志的程序建設(shè)為中心，針對現(xiàn)實(shí)存在的問題，著重提高程序的透明度和群眾參與度。具體制度有：公民旁聽法規(guī)草案審議制度， 新聞媒體公開草案內(nèi)容、審議情況的制度以及聽證會制度等。

　　關(guān)于聽證會制度。聽證會制度是指在主持人的主持下，利害關(guān)系人提交證據(jù)進(jìn)行辯論、質(zhì)證，決策人根據(jù)或主要根據(jù)案卷記錄作出決定的程序制度。立法聽證會有兩個基本功能：一是體現(xiàn)民主，二是調(diào)查事實(shí)。與座談會、論證會相比，一是議題有所不同;二是參加人范圍不一樣;三是參加人權(quán)利義務(wù)不同;四是具體程序有較大區(qū)別;五是效力不同。當(dāng)前，立法聽證會需要進(jìn)一步研究和規(guī)范的幾個問題是：一是適用范圍;二是啟動程序;三是主持人;四是參加人范圍;五是參加人權(quán)利;六是聽證會筆錄;七是正式說明。

　　關(guān)于會再次審議、表決、通過、公布與施行。報告認(rèn)為，法制委員會統(tǒng)一審議后提出的報告和修改稿或表決稿，都必須在取得主任會議的同意后，才能交付會會議再次審議和表決。“主任會議的同意”，不在條文字面上，而隱藏在條文背后。法規(guī)草案表決稿交付表決前，常務(wù)委員會組成人員可以依法提出對法規(guī)草案表決稿的修正案。但修正案制度的實(shí)踐情況鮮有所聞。一個重要原因是已有的規(guī)定比較粗，難以操作。上海、重慶作了有益的探索。關(guān)于審議和表決問題，報告認(rèn)為，我國目前實(shí)行整體審議和整體表決制度，對加快立法速度具有歷史的積極作用。但它對立法的質(zhì)量是個制約。整體審議和整體表決只是我國立法工作中的通行做法而已，并沒有明確的法律依據(jù)。實(shí)行逐條審議和逐條表決的做法，不存在法律上的障礙。公布與施行中的問題，一是不能及時公布;二是生效時間的規(guī)定不符合實(shí)際，容易導(dǎo)致不公正。完善的辦法，一是建立法定制度，保證法規(guī)及時在本地主要報紙和立法機(jī)關(guān)的《公報》上公布;二是改進(jìn)法規(guī)中對生效時間的規(guī)定。

　　關(guān)于法規(guī)案的撤回、擱置審議、暫不付表決與終止審議、未通過和重新提出。它們是正常立法過程中的幾種特殊情況。出現(xiàn)其中的任何一種情況，就可導(dǎo)致立法程序的中斷或重新開始。法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了這些程序制度，問題是有的規(guī)定還不夠具體，必須考慮要使它們成為可操作的活的制度，而不是僅僅停留在紙面上。有些地方如上海就作了有益的探索。

　　關(guān)于法規(guī)解釋程序。報告指出，法規(guī)解釋是立法工作的延伸，是在不制定新的法規(guī)和不對法規(guī)進(jìn)行修改的情況下，通過闡釋原有法規(guī)條款的含義，擴(kuò)大和延長法規(guī)適用范圍和使用壽命的一種經(jīng)濟(jì)的立法方式。實(shí)踐中需要解釋法規(guī)的情形主要有兩種：一是法規(guī)的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的;二是法規(guī)制定后，出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法規(guī)依據(jù)的。具體解釋程序一般由提出解釋要求→擬訂解釋草案→審議、修改→提出表決稿→表決、通過、公布等環(huán)節(jié)構(gòu)成。

　　關(guān)于法規(guī)修改與廢止程序。報告指出，法規(guī)的修改和廢止是立法活動不可缺少的組成部分，是保持法規(guī)的及時和有效的必要手段。當(dāng)前，地方修改與廢止法規(guī)的主要原因有：一是因政府機(jī)構(gòu)改革使執(zhí)法主體變更、主管機(jī)關(guān)名稱變化或職能調(diào)整而需要修訂;二是因?qū)嶋H情況發(fā)生變化而需要修訂或廢止;三是因與上位法不一致或上位法即將修改而需要修訂或廢止;四是因其他情況需要修訂。根據(jù)不同情況，可以采取以下幾種修改或廢止方式：一是捆綁式，將不同法規(guī)中需要修改的同類條款集合起來，分別列項(xiàng)，一并修改;二是采用修改決定的形式，對部分條款進(jìn)行修改;三是全面修訂;四是廢止。修改、廢止程序與制定程序基本一致。

　　報告在第三章“人民代表大會的立法程序”中，重點(diǎn)論述了程序在確定立法事項(xiàng)中的重要作用——代表大會與會立法范圍的界定，以及代表大會立法工作具體程序和代表大會與會立法程序的銜接等問題。

　　報告第四章就京、津、滬、渝四直轄市人民代表大會與會立法程序的重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面比較。報告認(rèn)為，總的看來，各地的規(guī)定既遵循了法律的規(guī)定，又與本地的實(shí)際情況相結(jié)合;既重視歷史因素，又著眼于現(xiàn)實(shí)，并適當(dāng)?shù)乜紤]未來的發(fā)展，都是比較好的法規(guī)。相對而言，北京、天津的規(guī)定比較穩(wěn)妥，中規(guī)中矩;上海則周密細(xì)致;重慶大膽進(jìn)取，多處創(chuàng)新。這表明相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短是提高立法工作質(zhì)量必不可少的內(nèi)容。

　　完善地方立法程序提高立法質(zhì)量

　　(一)關(guān)于立法計(jì)劃編制

　　1、立法計(jì)劃立項(xiàng)缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。立法計(jì)劃項(xiàng)目的確定決定了立法工作的重點(diǎn),什么標(biāo)準(zhǔn)的立法項(xiàng)目才能被列入立法計(jì)劃之中?現(xiàn)行的各級立法程序規(guī)范中，關(guān)于立法計(jì)劃的編制大多主要集中在負(fù)責(zé)編制的主體、審議主體、編制時間等一些硬性的規(guī)定上，而對立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)往往沒有明確的要求，有些地方規(guī)定或使用一些抽象概括的語句，如“在廣泛征求社會各方面意見的基礎(chǔ)上”進(jìn)行“綜合研究”、“符合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要”，等等。盡管我們知道法規(guī)條文的規(guī)定不能事無巨細(xì)，但這確實(shí)給開展實(shí)際工作的立法機(jī)構(gòu)帶來了沒有一個標(biāo)準(zhǔn)可依的尷尬局面。標(biāo)準(zhǔn)即衡量事物的準(zhǔn)則。立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的缺失首先會使立法計(jì)劃編制決策可能隨主觀意愿任意改變。

　　2、以部門報送項(xiàng)目為主，公眾參與積極性不高。立法條例第七條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體，企業(yè)事業(yè)組織以及公民都可以向市人民代表大會及其常務(wù)委員會提出立法建議。每年市人大會在編制立法計(jì)劃時，都會通過報紙和網(wǎng)絡(luò)向社會公開征詢立法計(jì)劃的建議項(xiàng)目，但效果往往不理想，一是廣大市民的參與積極性不高，收到的立法建議項(xiàng)目數(shù)量少;二是部分市民提出的立法建議不屬于地方立法的權(quán)限;三是市民提出的建議往往沒有法規(guī)草案稿，立法的難度較高，也就造成了市民提出的項(xiàng)目很難被列入立法計(jì)劃項(xiàng)目，在一定程序上也影響了市民參與的熱情。

　　(二)關(guān)于法規(guī)案起草

　　1、法規(guī)案的提出和起草主體單一，以政府部門為主起草渠道單一。從制定的100多件法規(guī)來看，除有關(guān)人大工作的法規(guī)外，其他方面的法規(guī)大部分由政府部門組織起草并提出議案。政府部門起草法規(guī)雖能夠調(diào)動其參與立法的積極性，有利于發(fā)揮政府部門熟悉行政管理和專業(yè)的長處。但政府部門因其本身的局限性，容易從部門利益出發(fā)考慮問題，帶有一定的行政色彩。

　　2、部分草案質(zhì)量不高，對一些重要問題沒有充分協(xié)調(diào)。近年來有些法規(guī)草案質(zhì)量不理想，一方面因?yàn)槠鸩莶块T法律專業(yè)人員少，起草力量不足，法規(guī)草案只是對國家法律法規(guī)、部門規(guī)章或其他地市法規(guī)的匯編，缺乏地方特色，影響法規(guī)質(zhì)量;另一方面對于涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員分工、經(jīng)費(fèi)使用、執(zhí)法主體之間界限不明以及一些重要內(nèi)容分歧，需要多個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，由于部門之間互相獨(dú)立，部門利益和職責(zé)權(quán)限的限制，導(dǎo)致在起草階段，這些問題沒有完全解決，常常到了法規(guī)的審議階段，因?yàn)檫@些重要問題，再由人大牽頭政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，影響了法規(guī)審議的進(jìn)程。

　　(三)關(guān)于法規(guī)案的審議

　　1、會審議有待完善。一是會審議重點(diǎn)不明確，審議時間不充分，影響了法規(guī)案的審議效率和質(zhì)量;二是委員的發(fā)言缺乏引導(dǎo)，對立法背景了解不充分，常常憑經(jīng)驗(yàn)提出意見,一次審議下來，有時有用的修改意見不多，給工作人員的修改帶來困難。

　　2、法制委與有關(guān)專委會之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。立法法頒布實(shí)施后,按照立法法的要求,法制委負(fù)責(zé)法規(guī)的統(tǒng)一審議，有關(guān)專委會負(fù)責(zé)法規(guī)的一審工作，改變了過去由專委會一包到底的審議方式,這樣以來,專委會會產(chǎn)生只要對法規(guī)提出初步意見的想法，擔(dān)心管的太多超越了權(quán)限，導(dǎo)致個別法規(guī)案因把關(guān)不嚴(yán)，審議時間倉促，對合法性、合理性、可行性等問題沒有議深、議透，進(jìn)入統(tǒng)一審議階段，改動較大，甚至需要研究是否修改法規(guī)案的名稱、體例、調(diào)整范圍等一審前需要解決的基礎(chǔ)性問題，這不但影響了立法效率，還增加了立法成本。

　　3、立法公開及公民參與機(jī)制有待完善。這主要表現(xiàn)在法規(guī)草案公開征求意見和立法聽證方面。在一般情況下，法規(guī)草案被送到人大會后，市人大會會將法規(guī)草案全文刊登在廈門日報上，征求市民的意見，反饋效果卻不理想，除了一些市民生活相關(guān)的，如物業(yè)管理、道路交通等涉及市民生活出行等方面的法規(guī)，大部分的法規(guī)不被市民所關(guān)注。在立法聽證方面，也因?yàn)榉N種原因，至今沒有開展過立法聽證工作，不能充分傾聽市民真實(shí)意愿的表達(dá)，民主立法的機(jī)制沒有得到充分發(fā)揮。