地方環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題研究

　　為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)不僅確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，以下是學(xué)習(xí)啦小編為你整理的地方環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題研究，希望大家喜歡!

　　地方環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題研究

　　中國(guó)地大物博，人口眾多，域內(nèi)各地自然條件差異明顯，自然環(huán)境和自然資源分布不均衡，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在較大的差異。為了保障環(huán)境資源可持續(xù)使用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)不僅確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，在憲法中規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，制定了環(huán)境保護(hù)基本法和污染防治、自然資源管理與保護(hù)方面大量的單行法律法規(guī)，且各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的需要還制定了很多的地方性環(huán)境法規(guī)。隨著環(huán)境問(wèn)題的日趨嚴(yán)重和政府對(duì)環(huán)境管理力度的不斷加大，地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任空前加重。地方環(huán)境法作為地方環(huán)境管理的重要法律依據(jù)和工具在中國(guó)環(huán)境保護(hù)中居于不可或缺的地位。加之我國(guó)政府確立了依法行政的行政管理理念，客觀上為地方環(huán)境立法建設(shè)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。地方環(huán)境立法已成為地方立法機(jī)關(guān)非常重要的工作內(nèi)容。由于受我國(guó)環(huán)境法理論研究導(dǎo)向和模式的制約[1]，關(guān)于地方環(huán)境立法諸理論問(wèn)題的研究目前還處于比較欠缺和盲目的狀態(tài)，對(duì)于地方環(huán)境立法實(shí)踐問(wèn)題的研究也沒(méi)有形成相對(duì)確定的系統(tǒng)和范式。特別是結(jié)合地方立法特點(diǎn)和地方自然環(huán)境特點(diǎn)，從理論上對(duì)地方環(huán)境立法進(jìn)行系統(tǒng)研究的成果少之又少。對(duì)于研究中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的關(guān)系(地方環(huán)境立法的地位)及權(quán)限劃分、地方環(huán)境立法的目的、地方環(huán)境立法依據(jù)、立法原則、立法價(jià)值取向、立法規(guī)劃、立法體系、立法程序、立法監(jiān)督及其科學(xué)性等理論問(wèn)題研究不夠，對(duì)于理論研究的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足?，F(xiàn)有理論研究既不能及時(shí)為地方環(huán)境立法實(shí)踐提供可資參考的理論依據(jù)，也不能及時(shí)從理論上解決地方環(huán)境法律實(shí)踐中迫切需要解決的具體問(wèn)題，更不能適應(yīng)我國(guó)地方環(huán)境法制建設(shè)的需要。而地方環(huán)境立法和法制的健康發(fā)展離不開(kāi)深層次的理論探索，理論研究必須在價(jià)值層面以及理論分析上給立法實(shí)踐以指導(dǎo)，并應(yīng)在外來(lái)學(xué)說(shuō)與固有傳統(tǒng)之間尋找合理的平衡點(diǎn)。出于拓展我國(guó)環(huán)境立法理論視野，構(gòu)筑地方環(huán)境法的科學(xué)體系，更好地服務(wù)于我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)，更有力地保障和促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。本文立足我國(guó)各地自然環(huán)境差異較大，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平各異及地方環(huán)境保護(hù)水平不一的實(shí)際，結(jié)合現(xiàn)有國(guó)家環(huán)境立法和地方環(huán)境立法的歷史和現(xiàn)狀，憑借法學(xué)和環(huán)境法現(xiàn)有基礎(chǔ)理論和可持續(xù)發(fā)展的思想，采用從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的研究態(tài)度，運(yùn)用理論和實(shí)踐相結(jié)合的研究方法對(duì)地方環(huán)境立法的幾個(gè)問(wèn)題分析研究。筆者也試圖把這個(gè)研究作為一種理論嘗試，從普遍意義上引起學(xué)界和地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方環(huán)境立法的重視。

　　地方環(huán)境立法的內(nèi)涵

　　地方環(huán)境立法源于普遍意義上的立法。所謂立法(Legislation)同意于法的制定(enactment of law)是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照其職權(quán)范圍通過(guò)一定程序制定(包括修改和廢止)法律規(guī)范的活動(dòng)。其既包括擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，也包括被授權(quán)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定從屬于法律的規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。[2]“立法”這一詞有時(shí)也指在立法過(guò)程中所產(chǎn)生的結(jié)果，即所制定的法律本身。在這一意義上，相當(dāng)于制定法。[3]有的學(xué)者還認(rèn)為，“立法是以政權(quán)的名義，由有權(quán)的政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)一定程序、運(yùn)用一定技術(shù)、為體現(xiàn)執(zhí)政階級(jí)的意志所進(jìn)行的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止具有普遍性、明確性、肯定性的并以特殊的政權(quán)強(qiáng)制力為后盾的社會(huì)規(guī)范活動(dòng)，立法所體現(xiàn)的意志最終決定于社會(huì)物質(zhì)生活條件。”[4]但 “一般意義上的立法，是指由特定的主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)，其直接目的是要產(chǎn)生和變更法這種特定的社會(huì)規(guī)范。[5]多數(shù)情況下”立法“的含義為制定法律的一系列活動(dòng)的總稱。當(dāng)然也可視具體語(yǔ)境把立法定義為法的制定活動(dòng)或制定法本身。立法作為制定法的活動(dòng)依據(jù)制定機(jī)關(guān)不同其效力有差異。我國(guó)環(huán)境立法依效力級(jí)別可分為中央環(huán)境立法和地方環(huán)境立法。中央環(huán)境立法是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院及各部、局)針對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)情況所進(jìn)行的立法，其在全國(guó)具有普遍約束力。地方環(huán)境立法是指地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)依據(jù)中央立法，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要所進(jìn)行的立法。

　　就概念而言，地方環(huán)境立法是指我國(guó)各省、市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，省、市、自治區(qū)人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)本地區(qū)保護(hù)環(huán)境、合理開(kāi)發(fā)、利用自然資源和自然環(huán)境、進(jìn)行生態(tài)建設(shè)、防治污染和其他公害及環(huán)境管理的需要，依照法定職權(quán)和程序制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止地方環(huán)境法的活動(dòng)。(文章中簡(jiǎn)稱地方環(huán)境立法)。地方環(huán)境立法是我國(guó)環(huán)境立法的重要組成部分，也是地方立法的重要組成部分。研究和了解地方環(huán)境立法，不僅應(yīng)將其納入我國(guó)的環(huán)境法體系，結(jié)合地方環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，運(yùn)用環(huán)境法學(xué)基本理論進(jìn)行廣泛深入地研究，而且還應(yīng)將其作為我國(guó)立法體系中重要的組成部分，運(yùn)用法學(xué)基本理論和立法學(xué)原理進(jìn)行分析研究，并應(yīng)當(dāng)明確地方環(huán)境立法的內(nèi)在涵義。

　　1、地方環(huán)境法具有法的基本屬性。法是國(guó)家制定或認(rèn)可的，并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范的總和。無(wú)論廣義的法還是狹義的法，作為行為規(guī)范其內(nèi)涵一般均具有時(shí)間性、空間性、事實(shí)性、價(jià)值性等基本屬性。地方環(huán)境法也不例外。首先，就時(shí)間性而言地方環(huán)境法是一個(gè)歷史的范疇，其是地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求制定的，反映一定時(shí)期內(nèi)該地區(qū)內(nèi)環(huán)境保護(hù)需要的地方性法規(guī)、規(guī)章。隨著當(dāng)?shù)乜萍妓教岣?、環(huán)境保護(hù)措施的完善、環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)及公眾環(huán)境意識(shí)的提高，該法律規(guī)范就可能因失去了其應(yīng)有的價(jià)值而被修改，甚至廢止。但隨著當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，該地也可能制定更為嚴(yán)格的環(huán)境法。在我國(guó)由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，在同一時(shí)間的不同區(qū)域就保護(hù)同一環(huán)境因素的地方立法標(biāo)準(zhǔn)可能不同。在同一地區(qū)的不同時(shí)間關(guān)于保護(hù)同一環(huán)境因素的立法標(biāo)準(zhǔn)也可能不同[8].如關(guān)于大氣污染防治、水污染防治等方面的立法中一些具體的法律規(guī)范各地方法規(guī)的規(guī)定不同。在時(shí)間上地方環(huán)境立法同時(shí)受到國(guó)家立法、地方立法水平、環(huán)境因素狀況多種因素的制約。

　　其次，空間性，也就是地域性。地方環(huán)境立法是國(guó)家在一定空間范圍環(huán)境管理意志的體現(xiàn)，其僅在該空間內(nèi)對(duì)與環(huán)境有關(guān)的環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理等行為發(fā)生效力。其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也只局限于該特定空間內(nèi)的人們?cè)诃h(huán)境利用中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。地方立法的管轄效力通常受到一定空間的限制，依照傳統(tǒng)法理，我們也可以將之稱為地方環(huán)境法的空間效力或地域范圍。因?yàn)槲覈?guó)各大區(qū)自然環(huán)境差異明顯，因此地域性也是地方環(huán)境立法最大的特點(diǎn)和標(biāo)志。再次、就法的事實(shí)性而言，所有的法在邏輯上均與事實(shí)有關(guān)，其是對(duì)事實(shí)的肯定或否定，或者是以肯定或否定的事實(shí)為基礎(chǔ)進(jìn)行的歸納。地方環(huán)境立法正是通過(guò)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)的各個(gè)具體事實(shí)進(jìn)行肯定或否定，從而對(duì)地方在環(huán)境保護(hù)中所形成的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。還有，就價(jià)值性而言，法既是對(duì)社會(huì)性事實(shí)的肯定或否定，也是對(duì)社會(huì)理想和正確發(fā)展方向的指引。其通過(guò)對(duì)事實(shí)的歸納，用法律規(guī)范確定事實(shí)關(guān)系。并對(duì)事實(shí)關(guān)系中進(jìn)步的政治價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和道德價(jià)值和社會(huì)價(jià)值給予渾然一體的共同支持和肯定[9].作為法律體系的重要組成部分，一方面環(huán)境法在時(shí)間性、空間性、事實(shí)性、價(jià)值性等各方面擁有一般法的基本特性，另一方面作為以與環(huán)境有關(guān)的社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象的法律，地方環(huán)境法是以基于特定地域自然環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善和管理而引起的社會(huì)關(guān)系作為調(diào)整對(duì)象，客觀上必然導(dǎo)致在立法中應(yīng)該考慮法律的地域性特征。因此地方環(huán)境立法既具有一般法的共同性，也有其自身的特點(diǎn)。特別是在地域方面的特征反映了此類(lèi)法律獨(dú)有的特殊性。

　　2、 地方環(huán)境立法屬于創(chuàng)設(shè)與變更權(quán)利、義務(wù)規(guī)則的活動(dòng)。作為在一定時(shí)間和空間具有普遍效力的規(guī)范和規(guī)則，廣義的法包括習(xí)慣法。判例法和制定法，狹義的法可以僅指制定法。所謂“制定法最初是指君主的敕令，現(xiàn)在指由正式組成的立法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)選規(guī)定的程序所頒布的法律，以及公共普遍法律、法規(guī)，地方法律、法規(guī)。”[10]我國(guó)學(xué)界認(rèn)為制定法一般是指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)根據(jù)法定的權(quán)限和程序制定和頒布的法律法規(guī)。狹義的制定法指全國(guó)人民代表大會(huì)及其會(huì)制定的法律和地方人民代表大會(huì)及其會(huì)制定的地方性法規(guī)。廣義的制定法既包括人民代表大會(huì)及其會(huì)制定的法律，也包括國(guó)院及各級(jí)人民政府頒布的行政法規(guī)。我們所理解和研究的環(huán)境法是廣義上的環(huán)境法。從外在形式上看，地方環(huán)境立法作為制定法的活動(dòng)，是指我國(guó)各省、市、自治區(qū)及較大城市的權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)，即省級(jí)人民政府和較大城市的人民政府依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)環(huán)境資源狀況、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、污染防治及環(huán)境管理的需要，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止環(huán)境法的活動(dòng)。但從內(nèi)在本質(zhì)上講，地方環(huán)境立法是創(chuàng)設(shè)與變更權(quán)利與義務(wù)規(guī)則的活動(dòng)，也是國(guó)家意志在地方具體環(huán)境保護(hù)事務(wù)中體現(xiàn)的過(guò)程[11].它是根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的特殊需要由國(guó)家地方有權(quán)立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)國(guó)家環(huán)境法中沒(méi)有的而當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)必須的制度進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。同于對(duì)國(guó)家立法中已有的規(guī)則根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^情況進(jìn)行變更和修改。以利于更好地保護(hù)環(huán)境。

　　3、地方環(huán)境立法具有從屬性。首先，地方環(huán)境立法是依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定的權(quán)限制定法的活動(dòng)，其本身具有從屬性。我國(guó)憲法第5條第2款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第100條規(guī)定，省級(jí)地方性法規(guī)必須在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定;《立法法》第63條規(guī)定，《各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第7條均規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大城市的地方性法規(guī)必須在不同憲法和法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下制定[12].其次，從法律效力上看，地方環(huán)境法屬于下位法其不能與上位法相抵觸。地方環(huán)境立法必須嚴(yán)格依照我國(guó)憲法、立法法、地方組織法和環(huán)境保護(hù)基本法等相關(guān)法律的規(guī)定，并結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的實(shí)際情況進(jìn)行。再次，就立法的動(dòng)義上講，地方環(huán)境立法是對(duì)國(guó)家立法的補(bǔ)充和完善。其對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)中非常需要，但國(guó)家環(huán)境立法中尚沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行創(chuàng)新性的立法;或者對(duì)國(guó)家現(xiàn)有環(huán)境法中比較原則性的不易操作的法律規(guī)范，通過(guò)地方立法進(jìn)行分解和細(xì)化，使其更易理解、更具有可操作性;或者對(duì)國(guó)家已有法律規(guī)定，但不夠完善或不適應(yīng)當(dāng)?shù)乜陀^情況的，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r通過(guò)地方立法加以完善。

　　4、地方環(huán)境立法必須納入統(tǒng)一立法機(jī)制。立法機(jī)制分為主體、權(quán)限、程序、解釋和監(jiān)督幾個(gè)構(gòu)成要素。地方環(huán)境立法是以中國(guó)現(xiàn)有立法機(jī)制為運(yùn)行軌跡，以強(qiáng)化地方環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)的立法活動(dòng)。因此，在立法主體、權(quán)限、程序及法律解釋和立法監(jiān)督方面均應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。首先，在立法主體和權(quán)限方面，關(guān)于全國(guó)性環(huán)境保護(hù)的事務(wù)由中央立法，屬于地方性環(huán)境保護(hù)事務(wù)由地方立法[13].地方環(huán)境立法的主體包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。地方權(quán)力機(jī)關(guān)是指省、自治區(qū)、直轄市及較大的市[14]的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，其可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī)。[15]地方行政機(jī)關(guān)是指省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府其可以根據(jù)法律、行政法規(guī)及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章[16].目前，我國(guó)關(guān)于中央和地方環(huán)境立法權(quán)沒(méi)有詳細(xì)的劃分，但回顧我國(guó)中央和地方立法權(quán)力關(guān)系沿革，我們清晰地看到，新中國(guó)成立后的立法權(quán)行使經(jīng)歷了從相對(duì)分散到高度集中再到適當(dāng)分權(quán)的歷程。[17]我國(guó)中央立法和地方環(huán)境立法權(quán)限的劃分也如此。其次，在立法程序方面，地方環(huán)境立法必須堅(jiān)持民主性、公正性和合法性的原則。嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，并應(yīng)充分發(fā)揮公眾的積極性，保障公民參與地方立法的活動(dòng)。在立法規(guī)劃、法案起草、審議準(zhǔn)備、法案審議、表決通過(guò)[18]、公布生效以及修改、廢止各程序環(huán)節(jié)均要注重程序的民主性、公正性和合法性。充分體現(xiàn)地方立法程序所應(yīng)有的特點(diǎn)，即規(guī)范性、主體的特定性、順序性和時(shí)間性。為了規(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，我國(guó)于2001年11月16日頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》[19]對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋等作了比較全面的規(guī)定。并于同年12月14日頒布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，加強(qiáng)了對(duì)法規(guī)、規(guī)章的制定工作的監(jiān)督和管理。再次，在立法監(jiān)督方面，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境立法的監(jiān)督。地方立法監(jiān)督是指地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)限，在創(chuàng)制地方性法規(guī)過(guò)程中，為保證地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸，保證地方性法規(guī)的客觀公正，保障地方立法工作的順利進(jìn)行而建立的制約監(jiān)督機(jī)制。立法監(jiān)督的主體是指特定主體即地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其在監(jiān)督權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)一定的程序?qū)τ袡?quán)機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及規(guī)章的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)察和督促。實(shí)踐中對(duì)地方環(huán)境立法的監(jiān)督應(yīng)注重對(duì)立法的合法性、合理性等進(jìn)行審查。其中合法性方面要對(duì)立法的立法權(quán)限、程序、內(nèi)容進(jìn)行審查。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法緣由

　　21世紀(jì)，世界范圍內(nèi)形成了多元化的環(huán)境法律體系。國(guó)際環(huán)境法、國(guó)家環(huán)境法、地方環(huán)境法成為最為普遍的環(huán)境保護(hù)法律體系模式。如果說(shuō)國(guó)際環(huán)境立法是基于人類(lèi)保護(hù)環(huán)境追求可持續(xù)發(fā)展的共同愿望，國(guó)家環(huán)境立法是基于國(guó)家主權(quán)而對(duì)環(huán)境進(jìn)行全面管理和調(diào)控的意志的體現(xiàn)，那么，我們可以說(shuō)，中國(guó)地方環(huán)境立法之緣起在客觀上主要基于不同地域的自然環(huán)境的較大差異和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不平衡，以及國(guó)家環(huán)境立法的不足。在主觀上主要基于國(guó)家對(duì)立法權(quán)的劃分和追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，并在平等公正的前提下保護(hù)具有地緣特征的自然環(huán)境。首先，各地自然環(huán)境較大的差異導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國(guó)家環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法的方式對(duì)各地具體的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范。國(guó)家制定的適用于全國(guó)范圍的環(huán)境法只能從宏觀和普遍意義上最大可能地為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)提供最基本的法律依據(jù)。非常具體的環(huán)境保護(hù)工作需要地方結(jié)合本地的客觀環(huán)境條件進(jìn)行立法。例如，我國(guó)的大江河均有污染，但程度不同，地面徑流量差別很大，流域自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)也各有特點(diǎn)，僅依靠《中華人民共和國(guó)水污染防治法》不足以解決水污染防治問(wèn)題。因此，各省、市、自治區(qū)結(jié)合自己的實(shí)際情況制定地方水污染防治條例是非常必要的。諸如此類(lèi)的立法在地方環(huán)境法中具有普遍意義。其次，我國(guó)各大區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展存在較大差異，突出的環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)形式也不盡相同。實(shí)踐證明，現(xiàn)代工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因，也是解決環(huán)境問(wèn)題的依靠。環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和解決和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。加之環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)結(jié)合實(shí)際運(yùn)用科學(xué)性、技術(shù)性、綜合性較強(qiáng)的綜合措施。這些也為地方環(huán)境立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。再次，幾十年以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境立法雖然得到了前所未有的發(fā)展，但和我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及環(huán)境保護(hù)的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區(qū)迫切需要解決的環(huán)境問(wèn)題還不能排到立法的議事日程;有些環(huán)境問(wèn)題在特定地區(qū)是迫切需要立法解決的問(wèn)題，但其在全國(guó)并不具有普遍性;有些環(huán)境問(wèn)題雖然在全國(guó)有普遍性，但在解決的方式上卻對(duì)立法的需求程度不同;有些在全國(guó)多數(shù)區(qū)域效果優(yōu)異的環(huán)境保護(hù)政策或管理制度要上升為在全國(guó)有普遍約束力的法律尚需求一定的過(guò)程[20].上述原因從主客觀兩方面為地方環(huán)境立法奠定了一定的基礎(chǔ)，并形成了地方環(huán)境立法產(chǎn)生和得以發(fā)展的原因。

　　我國(guó)地方環(huán)境立法產(chǎn)生和發(fā)展大概經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。 第一階段，1949年至1973年。此階段我國(guó)環(huán)境立法的重點(diǎn)在于保護(hù)自然資源，防止環(huán)境破壞。地方環(huán)境立法并沒(méi)有提到議事日程上。第二階段，1979年至1989年。1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)歷史上第一部環(huán)境保護(hù)法產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上我國(guó)相繼制定和頒布了污染防治和自然資源管理方面的單行法律法規(guī)，圍繞國(guó)家立法各地也開(kāi)始制定地方環(huán)境立法。但此時(shí)期的地方環(huán)境立法主要是以國(guó)家的環(huán)境立法思路為指導(dǎo)，配合國(guó)家立法制定更為具體的地方環(huán)境保護(hù)法實(shí)施條例和環(huán)境管理規(guī)章。[21]第三階段1990至今。1989年我國(guó)在對(duì)1979年環(huán)境法試行修改的基礎(chǔ)上頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，并在此基礎(chǔ)上采用廢、改、立的方式建立了中國(guó)環(huán)境法體系。目前我國(guó)已形成了比較完整的環(huán)境法體系。受我國(guó)法制建設(shè)速度和環(huán)境立法發(fā)展大背景[22]的影響，我國(guó)地方環(huán)境立法發(fā)展非常迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，僅1997年至2001年，我國(guó)各地共制定環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)122件，地方政府規(guī)章530件，各地環(huán)保部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定重要規(guī)范性文件1000多件。目前我國(guó)地方環(huán)境立法多是以國(guó)家現(xiàn)有立法為直接依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)需要開(kāi)展立法。在立法質(zhì)量方面，各地環(huán)境立法更加突出地方特色，更加注重可操作性。如北京市重點(diǎn)針對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治，黑龍江省突出居民生活環(huán)境的保護(hù)，上海加強(qiáng)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的環(huán)境管理，重慶強(qiáng)化三峽庫(kù)區(qū)污染防治，云南加強(qiáng)高原湖泊的污染治理，海南和廣西加快了海洋環(huán)境保護(hù)，陜西針對(duì)石油天然氣開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)，新疆、西藏突出自然生態(tài)保護(hù)，先后制定和頒布了一大批具有鮮明地方特色的地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。[23]山西省太原市頒布了《二氧化硫排污交易管理辦法》，山東和陜西等省還針對(duì)環(huán)境行政人員的行政情況制定了環(huán)境保護(hù)違法行為行政處分辦法，廣東省、山東省、江蘇省浙江省、上海市等省市也針對(duì) 環(huán)境法執(zhí)行和政績(jī)考查等進(jìn)行了地方立法。這些地方性環(huán)境法不僅細(xì)化了國(guó)家環(huán)境立法的內(nèi)容，彌補(bǔ)了中央環(huán)境立法的不足，而且還適應(yīng)地方環(huán)境保護(hù)的需要，創(chuàng)造性地填補(bǔ)了中央立法的空白。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法依據(jù)

　　我國(guó)法律體系是以憲法為根本大法，以部門(mén)法為基本支撐，以單行法為組成要素的具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一的整體。地方立法必須依據(jù)中央立法和不違背中央立法，才能保證立法的有效性，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家立法的統(tǒng) 地方環(huán)境立法首先應(yīng)當(dāng)以中央立法為依據(jù)，這是立法的前提條件。我國(guó)地域廣闊，各地的自然環(huán)境差異較大，環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重程度和表現(xiàn)形式有所不一，環(huán)境保護(hù)的迫切性和所采用的措施也不完全相同。公眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境保護(hù)的觀念有較大的差距。加之在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平、方面我國(guó)東、西、南、北、存在較大差距。因此，要制定科學(xué)可行的地方環(huán)境法規(guī)，應(yīng)當(dāng)考慮各地環(huán)境資源保護(hù)的實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展需要。

　　生態(tài)發(fā)展的需要。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展學(xué)認(rèn)為，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)確定后，可以通過(guò)環(huán)境立法來(lái)制約、引導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)行環(huán)境立法與制定環(huán)保政策的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)人體健康。法律控制雖然是使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展所必不可少的手段，但它同樣會(huì)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一個(gè)區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量的控制稍加嚴(yán)格，則企業(yè)用于環(huán)保的投資便將大幅度上升。例如，對(duì)空氣的凈化程度要求愈嚴(yán)格，則愈需要增添許多精密復(fù)雜的控制凈化設(shè)備，而環(huán)保的投資的效用是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、社會(huì)的，它關(guān)系至區(qū)域內(nèi)動(dòng)植物今后的生存和發(fā)展、居民的健康與幸福，但卻很少能直接服務(wù)于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率或增加企業(yè)的產(chǎn)出。其結(jié)果，企業(yè)用于環(huán)保設(shè)備的投資愈多，產(chǎn)品生產(chǎn)成本就愈高，有市場(chǎng)上的竟?fàn)幜腿?。社?huì)希望企業(yè)加強(qiáng)對(duì)污染控制，而企業(yè)則希望盡量在這方面少花錢(qián)，把損失轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。使社會(huì)或是蒙受污染之害，或是這它承擔(dān)責(zé)任。如果給企業(yè)的環(huán)保負(fù)擔(dān)過(guò)重，超過(guò)了它的承受能力，則企業(yè)只能倒閉或外遷。其經(jīng)果會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)不良后果，也會(huì)影響社會(huì)的安寧[24].因此，地方環(huán)境立法必須結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)發(fā)展的需要，科學(xué)地協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)保之間的關(guān)系[25].不可脫離實(shí)際情況制定不能實(shí)現(xiàn)立法目的的地方環(huán)境法。同時(shí)，也要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際防止自內(nèi)外兩方面對(duì)地方環(huán)境的不良影響。

　　地方環(huán)境保護(hù)立法特征

　　地方環(huán)境立法是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，通過(guò)立法可以加強(qiáng)政府各部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中的合作與協(xié)調(diào)。確立在統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)管理的管理體制下，確保各部門(mén)能夠依法積極參與環(huán)境保護(hù)的事務(wù)，各社會(huì)成員能明確自己環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利與義務(wù)。地方環(huán)境立法具有一般環(huán)境立法的特點(diǎn)，和國(guó)家環(huán)境立法及其他方面的立法相比其還具有以下特征：

　　(一)依法性。地方環(huán)境立法的所有內(nèi)容和程序必須符合國(guó)家法律的要求，不得和國(guó)家法律發(fā)生沖突?；谥醒牒偷胤綄?duì)立法使用權(quán)的配置和劃分，環(huán)境立法分為中央立法和地方立法[26].中央環(huán)境立法也即國(guó)家環(huán)境立法，其效力屬于上位法，地方環(huán)境立法是下位法。地方環(huán)境立法的上位法表現(xiàn)為憲法、立法法、環(huán)境保護(hù)基本法等部門(mén)法，其中環(huán)境保護(hù)方面的中央立法是地方環(huán)境立法的直接法律依據(jù)。從理論上講，我國(guó)是單一制國(guó)家，中央授予地方擁有立法權(quán)。但地方在行使立法權(quán)時(shí)仍要強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。我國(guó)憲法第5條規(guī)定，國(guó)家維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)始終保持和中央立法的高度一致……作為下位法的地方環(huán)境立法必須服從上位法，并在其指導(dǎo)下制定地方法。一方面通過(guò)地方法的實(shí)施更好地解決環(huán)境保護(hù)中的具有地方性的特殊問(wèn)題，另一方面，通過(guò)地方立法填補(bǔ)國(guó)家法律、法規(guī)的立法空白，制定解決地區(qū)性特殊環(huán)境問(wèn)題為目標(biāo)的立法。

　　(二)自主性。地方立法機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性、積極性。地方立法機(jī)關(guān)可以在自己立法職權(quán)范圍內(nèi)按照當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的需要和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的安排，自主決定地方環(huán)境立法的規(guī)劃、計(jì)劃、立法項(xiàng)目和具體安排[27].從立法權(quán)上給予地方立法機(jī)關(guān)一定的自主性有利于地方法律地科學(xué)制定。傳統(tǒng)的地方立法多是依據(jù)國(guó)家立法的規(guī)定，對(duì)國(guó)家立法進(jìn)行具體化、仔細(xì)化、本土化。我國(guó)各地環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況十分復(fù)雜。一是要依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染和資源利用的現(xiàn)狀。因?yàn)楦鞯卦谧匀缓蜕鐣?huì)發(fā)展方面存在一定的差異，如以環(huán)境污染為例，有的地區(qū)主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的水污染、有的表現(xiàn)為大氣污染、有的存在放射性污染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問(wèn)題，故在立法時(shí)應(yīng)結(jié)合污染防治與資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善及環(huán)境管理的實(shí)際情況，有針對(duì)性地立法。二是要依據(jù)所采用的環(huán)境保護(hù)措施和環(huán)境保護(hù)水平的現(xiàn)狀，結(jié)合環(huán)境保護(hù)的應(yīng)有目標(biāo)進(jìn)行立法。特別是針對(duì)地方環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的情形和控制需要制定具有地方特色的環(huán)境法規(guī)。總之，不可落后于國(guó)家立法，也不可盲目超前立法但在地方環(huán)境立法中地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在立法中的自主性，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行全面地自主立法。

　　(三)超前性。超前性是相對(duì)于國(guó)家整體立法而言的。環(huán)境保護(hù)受制于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不同的發(fā)展水平需要有相應(yīng)的制度約束和規(guī)范。地方環(huán)境立法可以在以國(guó)家立法為基本依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，在立法中適當(dāng)?shù)爻傲⒎?。這種超前是以國(guó)家立法為基本參照而言。地方超前立法作為一種制度在國(guó)內(nèi)外已有大量的先例。如日本環(huán)境廳在1980年草擬了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法案》但由于財(cái)經(jīng)、企業(yè)界的反對(duì)而未得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。但在中央的統(tǒng)一立法尚制度沒(méi)有正式出臺(tái)以前，地方早已對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行立法規(guī)定和實(shí)施。如福崗縣頒布的《開(kāi)發(fā)事業(yè)的環(huán)境保全對(duì)策綱要》、川崎市頒布的《環(huán)境影響評(píng)估條例》等均屬于此類(lèi)。又如我國(guó)國(guó)家環(huán)境立法中尚沒(méi)有關(guān)于“排污權(quán)交易”、“水權(quán)交易”、“行政首長(zhǎng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)”等方面的立法，但對(duì)上述幾方面我國(guó)已有非常成功的具有超前性的地方立法范例[28].另外，筆者認(rèn)為，地方立法可以超前于國(guó)家立法的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)西部作為生態(tài)保護(hù)立法的重要內(nèi)容有選擇性地進(jìn)行推廣。如關(guān)于森林資源和林地所有權(quán)的立法，關(guān)于退耕還林、退耕還草的立法，荒山荒地承包立法，自然資源開(kāi)采和使用立法，城市污染防治市場(chǎng)化等方面應(yīng)在西部進(jìn)行制度創(chuàng)新進(jìn)行具有并超前性的立法。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面各地發(fā)展所具有的不均衡性決定了地方環(huán)境立法可以采用適當(dāng)?shù)某靶?。其有利于及時(shí)將各地環(huán)境管理中

　　(四)靈活性。地方立法的靈活性是相對(duì)于國(guó)家立法的原則性而言的。中國(guó)是一個(gè)不發(fā)達(dá)但正在飛速發(fā)展的大國(guó)，國(guó)家環(huán)境立法一方面必須考慮全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和環(huán)境保護(hù)的共同需要，另一方面必須要考慮全國(guó)環(huán)境保護(hù)中所采取的技術(shù)手段的整體水平，考慮全國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的速度。因此必然導(dǎo)致國(guó)家環(huán)境立法相對(duì)比較原則，法律制定、修改的時(shí)間也相對(duì)慢長(zhǎng)。地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)水平是地方立法的客觀基礎(chǔ)，其能迅速地反映當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的立法需要。依據(jù)地方環(huán)境保護(hù)具有差異性，多層次性，多重點(diǎn)性，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有靈活性特點(diǎn)，地方環(huán)境立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用廢、改、立的手段，靈活地把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面發(fā)展的需要和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，及對(duì)環(huán)境法進(jìn)行補(bǔ)充和完善。通過(guò)靈活的地方立法為國(guó)家更好地進(jìn)行國(guó)家立法提供第一手的資料，也為當(dāng)?shù)靥峁└鼮檫m時(shí)的法律規(guī)范。

　　(五)地域性。一個(gè)國(guó)家的法律只能在其主權(quán)管轄的域內(nèi)產(chǎn)生法律效力，這就是法律效力的地域性特點(diǎn)。法律的域內(nèi)效力又有整體域內(nèi)效力和部分域內(nèi)效力之分。部分域內(nèi)效力是指地方權(quán)利機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)只能在制定機(jī)關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)具有法律效力。在現(xiàn)代社會(huì)，公害是區(qū)域性的局部的現(xiàn)象，從尊重地方自治的觀點(diǎn)出發(fā)，環(huán)境政策的選擇應(yīng)在尊重地方居民的意志的基礎(chǔ)上進(jìn)行。[29]并保證尊重特定區(qū)域內(nèi)公眾在環(huán)境保護(hù)方面的自然選擇。《里約宣言》的原則之22認(rèn)為，“當(dāng)?shù)厝嗣窈退麄兊纳鐣?huì)以及地方的社區(qū)，由于他們的知識(shí)和傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境管理和開(kāi)發(fā)中具有極其重要的作用。國(guó)家應(yīng)該承認(rèn)，并及時(shí)支持他們的身份、文化和利益，使他們能有效地參加到可持續(xù)發(fā)展的工作之中。”[30]《21世紀(jì)議程》第26章建議各國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)中“采用或加強(qiáng)能保護(hù)當(dāng)?shù)刂橇臀幕a(chǎn)權(quán)的適宜政策和合法的手段，以及合乎習(xí)慣的和行政管理的體制和實(shí)踐的權(quán)利”。“各國(guó)政府同受影響的當(dāng)?shù)厝嗣窈献?，?yīng)將當(dāng)?shù)厝嗣窦捌渖鐓^(qū)的權(quán)利與義務(wù)，列入每個(gè)國(guó)家的法律之中，并須適合國(guó)家的具體情況。”我國(guó)是上述公約的成員國(guó)，地方環(huán)境立法充分考慮了該地區(qū)公眾在環(huán)境保護(hù)方面的需要。同時(shí)，我國(guó)特殊的自然地域分布和不同程度的環(huán)境問(wèn)題及環(huán)境保護(hù)水平也必然要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以地域自然、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)有水平為背景，客觀地制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方法規(guī)和規(guī)章。并在健全法律制度的同時(shí)努力提高公民的環(huán)境法律意識(shí)。因?yàn)椋瑥睦碚撋现v，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)公民的權(quán)利意識(shí)在客觀上受到來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治發(fā)展水平、文化發(fā)展水平等方面的影響。公民的權(quán)利意識(shí)作為特定社會(huì)主體對(duì)自我利益的認(rèn)知、主張和要求，其雖具有一定的獨(dú)立性，但仍主要受制于客觀社會(huì)存在。雖然環(huán)境權(quán)益及其法律保護(hù)在國(guó)際社會(huì)已有較快的發(fā)展，我國(guó)環(huán)境法中也不同程度地規(guī)定了有關(guān)內(nèi)容，但由于我國(guó)目前尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段，與之相適應(yīng)的公民的權(quán)利發(fā)展水平也處于初級(jí)階段。特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)、大量的貧窮人口和落后的教育水平和相對(duì)封閉的生存環(huán)境，客觀上導(dǎo)致公民的環(huán)境權(quán)利意識(shí)僅處于初步形成的階段。因此，地方環(huán)境立法應(yīng)充分考慮這一現(xiàn)實(shí)。在地方環(huán)境立法中應(yīng)具體地規(guī)定公民在不同環(huán)境要素和自然資源利用和保護(hù)中的具體權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)地方法規(guī)的地域性特色。我國(guó)地方環(huán)境立法還應(yīng)當(dāng)考慮和吸收地方的各種文化特點(diǎn)和優(yōu)良生態(tài)習(xí)俗，比如有利于環(huán)境保護(hù)的鄉(xiāng)規(guī)民約等。

　　(六)可操作性。增強(qiáng)國(guó)家法律的可操作性，使國(guó)家的法律規(guī)范具體化是地方立法的任務(wù)之一。作為對(duì)國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面法律的補(bǔ)充和具體化的地方環(huán)境法，是為了將國(guó)家的環(huán)境法結(jié)合本地的自然環(huán)境情況和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件具體化。因此在法律制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，最大可能地使國(guó)家法律中的規(guī)范具體化。特別是對(duì)于在環(huán)境保護(hù)中個(gè)人、集體及其他主體的權(quán)利、義務(wù)必須寫(xiě)進(jìn)法規(guī)并以法律規(guī)范的方式加以具體化。目前，我國(guó)國(guó)家的環(huán)境法通常有很多地方不是十分具體，操作性比較差，一方面導(dǎo)致法律對(duì)社會(huì)的影響和感召力比較差，另一方面影響了法律的正常遵守和執(zhí)行。地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)明確自己的歷史使命，增強(qiáng)操作性方面的立法力度，突出可操作性。