赤峰禁牧立法草案

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　　赤峰禁牧立法草案

　　第一章 總 則

　　第一條 為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。

　　第二條 本市行政管轄區(qū)域內(nèi)的禁牧休牧和草畜平衡工作，適用本條例。

　　第三條 本條例所稱禁牧休牧，是指為保護(hù)植被，禁止放牧的措施，一年內(nèi)季節(jié)性禁止放牧為休牧，一年以上禁止放牧為禁牧;草畜平衡是指一定區(qū)域和時間內(nèi)，草原飼草量與牲畜所需量達(dá)到動態(tài)平衡，以促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的措施。

　　第四條 禁牧休牧和草畜平衡工作應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理、合理利用、保護(hù)優(yōu)先的原則。

　　第五條 各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的禁牧休牧和草畜平衡工作。禁牧休牧和草畜平衡工作應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及生態(tài)文明制度建設(shè)。

　　禁牧休牧和草畜平衡工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核制度。

　　禁牧休牧和草畜平衡工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入本級財政預(yù)算。

　　第六條 市及旗縣區(qū)人民政府草原主管部門負(fù)責(zé)草原的禁牧休牧和草畜平衡監(jiān)督管理工作。

　　市及旗縣區(qū)人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)林地禁牧的監(jiān)督管理工作。

　　市及旗縣區(qū)人民政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好禁牧休牧和草畜平衡工作。

　　蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁牧休牧和草畜平衡工作的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。

　　第七條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)禁牧休牧和草畜平衡制度的宣傳，對在禁牧休牧和草畜平衡工作中做出突出成績的單位和個人，應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎勵。

　　第二章 管理與保護(hù)

　　第八條 旗縣區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，劃定禁牧休牧和草畜平衡范圍。

　　草原主管部門依據(jù)國家、自治區(qū)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，每三年進(jìn)行一次草畜平衡核定。

　　農(nóng)區(qū)實(shí)施全年全境禁牧，牧區(qū)實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡制度;

　　自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)實(shí)施禁牧;

　　公益林地、新建林業(yè)工程項(xiàng)目區(qū)等林地實(shí)施禁牧;

　　法律、法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)禁牧的區(qū)域?qū)嵤┙痢?/p>

　　對禁牧休牧范圍、期限應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告，并設(shè)立禁牧休牧和草畜平衡標(biāo)志。

　　第九條 禁牧休牧和草畜平衡區(qū)域內(nèi)禁止下列行為：

　　(一)禁牧區(qū)休牧期內(nèi)放養(yǎng)牛、羊等草食性牲畜;

　　(二)草畜平衡區(qū)域內(nèi)超載放牧;

　　(三)擅自放養(yǎng)外來牲畜;

　　(四)破壞、盜竊、擅自移動禁牧休牧和草畜平衡標(biāo)志及損壞圍封設(shè)施;

　　(五)其他違反禁牧休牧規(guī)定和草畜平衡制度的行為。

　　第十條 旗縣區(qū)人民政府和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度的責(zé)任主體。

　　旗縣區(qū)人民政府和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立管護(hù)機(jī)構(gòu)，配備管護(hù)人員，制定管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

　　第十一條 市及旗縣區(qū)人民政府草原、林業(yè)主管部門和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府禁牧休牧和草畜平衡管理機(jī)構(gòu)在行使管理職能時，應(yīng)當(dāng)配備必要的交通工具、調(diào)查取證設(shè)備和通訊設(shè)備，統(tǒng)一服裝和標(biāo)識。

　　第十二條 禁牧休牧和草畜平衡區(qū)域內(nèi)草原、林地經(jīng)營單位和個人對所經(jīng)營的草原、林地負(fù)有管護(hù)責(zé)任。

　　第十三條 市及旗縣區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對環(huán)境嚴(yán)重惡化的地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民工程，妥善安置移民的生產(chǎn)生活。

　　第十四條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)將實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡地區(qū)生態(tài)獎補(bǔ)資金的發(fā)放與禁牧休牧和草畜平衡制度的落實(shí)情況相掛鉤。具體辦法由市人民政府制定。

　　第十五條 各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)禁牧休牧和草畜平衡區(qū)域內(nèi)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理安排生態(tài)項(xiàng)目，加大資金和科技投入，引導(dǎo)、扶持適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)牧民增產(chǎn)增收及禁牧休牧和草畜平衡管理工作。

　　各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持坡耕地還林還草，鼓勵和支持種植苜蓿等飼草和青貯飼料。

　　第三章 監(jiān)督檢查

　　第十六條 市及旗縣區(qū)人民政府草原、林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)開展對禁牧休牧和草畜平衡效果的監(jiān)測，并定期通報監(jiān)測結(jié)果。

　　第十七條 市及旗縣區(qū)人民政府草原、林業(yè)主管部門和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立禁牧休牧和草畜平衡巡查制度、舉報制度和情況通報制度，加強(qiáng)對禁牧和草畜平衡工作的監(jiān)督檢查。

　　第十八條 對違反本條例規(guī)定的行為，公民、法人和其他組織有權(quán)舉報。

　　第十九條 禁牧休牧和草畜平衡管理工作人員，依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，被檢查單位和個人應(yīng)當(dāng)予以配合。

　　第四章 法律責(zé)任

　　第二十條 違反本條例第九條(一)、(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定，在禁牧休牧或草畜平衡區(qū)域內(nèi)放牧的，由各級人民政府禁牧休牧和草畜平衡管理機(jī)構(gòu)依權(quán)限責(zé)令改正，并按下列規(guī)定給予處罰：

　　(一)在禁牧區(qū)休牧期草原放牧的，處以每個羊單位30元的罰款。

　　(二)在草畜平衡區(qū)域內(nèi)超載放牧的，按超載牲畜處以每個羊單位100元的罰款。

　　(三)在禁牧休牧區(qū)域內(nèi)擅自放養(yǎng)外來牲畜的，處以每個羊單位200元的罰款，清出牧場。對招攬外場超載放牧的，沒收違法所得，并處違法所得3倍的罰款。超載牲畜，處以每個羊單位200元的罰款，清出牧場。

　　(四)在自然保護(hù)區(qū)、新建林業(yè)工程項(xiàng)目區(qū)放牧的，處以每個羊單位100元的罰款;在濕地保護(hù)區(qū)及其他公益林等禁牧林地放牧的，處以每個羊單位50元的罰款;造成林木毀壞的，依照《中華人民共和國森林法》第四十四條規(guī)定處理。

　　第二十一條 違反本條例第九條(四)項(xiàng)規(guī)定，破壞、擅自移動禁牧休牧標(biāo)志、損壞公共圍封設(shè)施的，由各級人民政府禁牧休牧和草畜管理機(jī)構(gòu)依權(quán)限責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處以實(shí)際損失3倍的罰款。

　　盜竊禁牧休牧和草畜平衡區(qū)域標(biāo)志、圍封設(shè)施的，由公安機(jī)關(guān)依照有關(guān)規(guī)定處理。

　　第二十二條 違反本條例規(guī)定，在禁牧休牧區(qū)放牧和草畜平衡區(qū)超載放牧的，執(zhí)法人員可以暫扣違規(guī)放牧的牲畜。當(dāng)事人接受處罰的，返還扣押牲畜;當(dāng)事人7日內(nèi)未接受處罰的，公開拍賣扣押的牲畜。

　　牲畜暫扣期間，相關(guān)費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。拍賣款抵扣罰款，余款返還當(dāng)事人。

　　第二十三條 各級人民政府禁牧休牧和草畜平衡管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)施行政處罰時，應(yīng)按《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的程序執(zhí)行。

　　第二十四條 有下列行為之一的，由公安機(jī)關(guān)依法處理：

　　(一)阻礙工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的;

　　(二)威脅、侮辱、毆打工作人員的;

　　(三)暴力抗法的。

　　第二十五條 各級人民政府未能嚴(yán)格執(zhí)行本條例規(guī)定，禁牧休牧和草畜平衡工作落實(shí)不力，對主要責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依權(quán)限由有關(guān)部門依法問責(zé)。

　　第二十六條 禁牧休牧和草畜平衡管理機(jī)構(gòu)工作人員在管理工作中，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法給予處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　第二十七條 當(dāng)事人對各級人民政府禁牧休牧和草畜平衡管理機(jī)構(gòu)作出的行政處罰決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

　　第五章 附 則

　　第二十八條 本條例自2016年9月2日起施行。

　　赤峰禁牧立法草案說明

　　一、制定《條例》的必要性

　　近年來，我市通過堅持不懈開展生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，生態(tài)環(huán)境有了明顯改善。但在新形勢下，生態(tài)建設(shè)和保護(hù)也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：一是由于牧區(qū)牧民生產(chǎn)方式單一，受傳統(tǒng)散撒放牧經(jīng)營習(xí)慣影響，養(yǎng)殖戶普遍對禁牧休牧存在消極抵觸心理，給禁牧休牧、草畜平衡工作帶來一定難度。二是受前些年牛羊肉價格持續(xù)上漲影響，農(nóng)牧民盲目擴(kuò)大牛羊養(yǎng)殖規(guī)模，部分地區(qū)還出現(xiàn)外來牲畜放牧情況，致使超載過牧現(xiàn)象加劇，草場不同程度出現(xiàn)退化、沙化情況。一些地區(qū)甚至出現(xiàn)到林業(yè)項(xiàng)目區(qū)、公益林地、自然保護(hù)區(qū)放牧現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。三是違法處罰和經(jīng)濟(jì)收益差距較大，處罰的震懾和遏制效果不明顯，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)白天公開放牧、邊罰邊牧的情況。四是監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，由于人員少、監(jiān)管面積大、工作條件差，禁牧休牧區(qū)域難以得到有效管控。五是一些旗縣區(qū)制定的禁牧休牧管理制度，在具體工作中無法作為執(zhí)法依據(jù)，執(zhí)法中容易出現(xiàn)問題。六是蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為禁牧休牧的責(zé)任主體，目前沒有相關(guān)法律依據(jù)，給責(zé)任落實(shí)和實(shí)際管理帶來一定困難。這些問題都亟需通過立法盡快解決。

　　二、《條例(草案)》的起草過程

　　市人大年初將《條例》確定為立法項(xiàng)目后，市政府立即成立了由分管副任組長、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的立法領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)立法起草小組，由市政府法制辦、農(nóng)牧業(yè)局、林業(yè)局抽調(diào)專人組成，具體負(fù)責(zé)《條例(草案)》的起草工作。立法領(lǐng)導(dǎo)小組及時召開了立法工作部署會，對《條例(草案)》起草提出了明確要求。

　　立法起草小組根據(jù)會議安排，前期開展了充分的調(diào)研工作，先后深入克旗、右旗、阿旗、寧城縣、喀旗等地牧區(qū)林區(qū)進(jìn)行走訪座談，廣泛了解基層干部群眾對禁牧休牧和草畜平衡工作的意見和建議，掌握了豐富的第一手資料;立法起草小組還到錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗、烏拉蓋保護(hù)區(qū)和呼倫貝爾市陳巴爾虎旗、額爾古納市等地考察，學(xué)習(xí)了他們在草原、濕地、森林保護(hù)管理等方面經(jīng)驗(yàn)，并在《條例(草案)》起草過程中進(jìn)行了充分借鑒。

　　《條例(草案)》完成初稿后，立法領(lǐng)導(dǎo)小組兩次召開會議進(jìn)行研究，并提出修改意見;起草小組還兩次發(fā)函征求了旗縣區(qū)和相關(guān)部門的意見。根據(jù)會議研究和旗縣區(qū)提出的意見，經(jīng)過反復(fù)討論和修改后，于8月10日提交市政府第11次常務(wù)會議研究通過。根據(jù)市政府常務(wù)會議意見修改后，目前已是第十三稿，今天提交市人大會審議。

　　三、《條例(草案)》的立法依據(jù)

　　《條例(草案)》的起草，主要依據(jù)《中華人民共和國草原法》、《中華人民共國森林法》、《中華人民共國土地承包法》、《中華人民共和國行政處罰法》，以及《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，農(nóng)業(yè)部《草畜平衡管理辦法》和內(nèi)蒙古自治區(qū)《禁牧和草畜平衡管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章。

　　四、《條例(草案)》的主要內(nèi)容

　　《條例(草案)》分為五章，共二十八條。

　　第一章總則，共設(shè)七條。主要規(guī)定了《條例(草案)》的立法宗旨、目的、立法依據(jù)、適用范圍，解釋了何為禁牧休牧和草畜平衡，明確了禁牧休牧和草畜平衡工作應(yīng)遵循的原則，明確了各級人民政府及有關(guān)工作部門的工作職責(zé)，賦予了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理禁牧休牧和草蓄平衡工作的具體職權(quán)。

　　第二章管理與保護(hù)，共設(shè)八條。主要規(guī)定了實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡的區(qū)域范圍、禁止行為，明確了各級政府和個人應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

　　第三章監(jiān)督檢查，共設(shè)四條。主要規(guī)定了政府和部門開展監(jiān)督檢查的職責(zé)和要求。

　　第四章法律責(zé)任，共設(shè)八條。主要規(guī)定了違反本條例規(guī)定的行為應(yīng)追究的責(zé)任，并對行政相對人應(yīng)有的權(quán)利進(jìn)行了明確。

　　第五章附則，共設(shè)一條。主要規(guī)定了條例實(shí)施的起始時間。

　　五、《條例(草案)》需要說明的幾個問題

　　(一)關(guān)于管護(hù)責(zé)任主體

　　現(xiàn)行國家法律法規(guī)沒有賦予蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府執(zhí)法權(quán)，均規(guī)定由縣級以上政府工作部門進(jìn)行管理。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是草原森林管理的直接責(zé)任主體，但在實(shí)際工作中卻有責(zé)無權(quán)，開展工作非常被動，而旗縣區(qū)工作部門力量又非常薄弱，實(shí)際管理效果不盡理想。為便于工作開展和責(zé)任落實(shí)，《條例(草案)》在明確蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主體責(zé)任的同時，賦予了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)、權(quán)一致。為此，第六條規(guī)定：“蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)禁牧休牧和草畜平衡工作的組織實(shí)施工作和監(jiān)督管理”。第十條規(guī)定：“旗縣區(qū)人民政府和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度的責(zé)任主體”。

　　(二)關(guān)于具體工作措施

　　“堵”和“疏”是有效實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡制度的兩個方面，處理好這兩個方面的關(guān)系，對生態(tài)建設(shè)和保護(hù)意義重大。為此，在在禁牧休牧和草畜平衡具體工作中，一方面，要通過旗縣區(qū)人民政府劃定禁牧休牧和草畜平衡范圍，旗縣區(qū)和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立管護(hù)機(jī)構(gòu)、配備管護(hù)人員、制定管護(hù)制度、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、加大處罰力度，確保“禁”的住;另一方面，市及旗縣區(qū)人民政府對禁牧休牧和草畜平衡區(qū)域內(nèi)實(shí)施舍飼圈養(yǎng)的單位和個人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼，解決好農(nóng)牧民群眾在執(zhí)行禁牧休牧和草畜平衡制度中出現(xiàn)的養(yǎng)殖成本提高和生產(chǎn)生活困難問題。因此，《條例(草案)》第十四條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將實(shí)施禁牧休牧和草畜平衡地區(qū)生態(tài)獎補(bǔ)資金的發(fā)放與禁牧休牧和草畜平衡制度的落實(shí)情況相掛鉤”。由于“疏”的政策性規(guī)定，無法具體寫入草案中，待《條例》頒布實(shí)施后，由市和旗縣區(qū)政府另行制訂配套政策。

　　(三)關(guān)于處罰項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

　　為有效開展禁牧休牧和草畜平衡管理工作，草案在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，增加了處罰項(xiàng)目，統(tǒng)一了處罰標(biāo)準(zhǔn)。為防止有選擇的進(jìn)行偷牧、夜牧，造成局部嚴(yán)重破壞，對在禁牧區(qū)休牧期放牧的，確定了每個羊單位30元的處罰標(biāo)準(zhǔn);對在草畜平衡區(qū)域內(nèi)超載放牧的，對超載牲畜處以每個羊單位100元的罰款;對跨牧場或招攬外場進(jìn)入本地草原放牧加速本地區(qū)草原退化的，加大處罰額度，按超載放牧最高標(biāo)準(zhǔn)的2倍，處每個羊單位200元的罰款，并設(shè)定了對招攬外場人員的處罰;對遭到破壞又很難恢復(fù)的自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)新建工程項(xiàng)目區(qū)處罰標(biāo)準(zhǔn)高于草原和其他林地，設(shè)定每個羊單位100元的罰款;對濕地保護(hù)區(qū)及其他公益林等林地，處罰標(biāo)準(zhǔn)與禁牧區(qū)休牧期和超載放牧處罰標(biāo)準(zhǔn)一致，處每個羊單位50元的罰款。

　　鑒于禁牧休牧和草畜平衡管理的特殊性，為確保執(zhí)法及時有效，第二十二條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，在禁牧休牧區(qū)域內(nèi)放牧和草畜平衡區(qū)域超載放牧的，執(zhí)法人員可以暫扣違規(guī)放牧的牲畜;當(dāng)事人接受處罰的，返還扣押牲畜;當(dāng)事人7日內(nèi)未接受處罰的，公開拍賣扣押的牲畜;牲畜暫扣期間，相關(guān)費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān);拍賣款抵扣罰款，余款返還當(dāng)事人 ”。

　　上述處罰項(xiàng)目和處罰標(biāo)準(zhǔn)，均是對以往規(guī)定的突破，也是《條例(草案)》的特點(diǎn)之一。