怎么確定合理的征地價格

　　盡管價格決定是一個復雜的問題，但英國政府認為其基本精神應該是這樣的：征購價格應該是所有者(或求得補償者)得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發(fā)生一樣。

　　現(xiàn)行征地制度為什么不合理

　　按照保守的數(shù)字(官方統(tǒng)計)，僅1987年到2001年，全國非農(nóng)建設占用耕地3300多萬畝。改革開放以來，實際的耕地征用應該大大超過這個數(shù)字。如果每畝地的最終使用價格為10萬，總地價當在3萬億以上。事實上，在幾年前，我國有的中西部地區(qū)的每畝耕地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，最終使用價格也已經(jīng)到了10萬元以上，更不用說東部發(fā)達地區(qū)高得令人咋舌的價格了。這部分收入，農(nóng)民得到了多少?

　　《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費為4至6倍。從一些典型調(diào)查看，發(fā)達地區(qū)農(nóng)民得到的收入，每畝在1萬元以內(nèi);中西部地區(qū)農(nóng)民得到的更少。按照這個比較，說近十多年通過征地環(huán)節(jié)，使農(nóng)民的收入流失3萬億以上，農(nóng)民留在手上的只是一個零頭，并不夸張。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權轉(zhuǎn)移，地價作為年收益的6至10倍是合理的。但是，如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民的土地被占用以后成為無地農(nóng)民，那么，這個價格就不公道了。主要理由是兩個：

　　第一，雖然現(xiàn)行價格可能反映了農(nóng)民喪失土地以后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失，但不能反映農(nóng)民的實際損失。農(nóng)民喪失土地以后，不得不進入城市，生活的風險大大增加，消費成本(勞動力再生產(chǎn)成本)顯著提高，土地的社會保障作用不再存在，成為下不如農(nóng)民，上更不如城市居民的赤貧階層。因此，不能按照農(nóng)業(yè)耕地的“影子價格”來給農(nóng)民補償損失。

　　第二，土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后，會產(chǎn)生巨大的級差收益，這個級差收益是土地所有權的收益，其中農(nóng)民應該得到合理的部分。

　　此外，土地征用的程序也不合理。我們目前的做法是，土地征用是政府行為。土地一經(jīng)征用，即變?yōu)閲业耐恋?，然后由國家將它劃撥或出售給土地的開發(fā)商或使用者。農(nóng)民與土地的最終使用者之間沒有直接的交易。這種做法使得農(nóng)民以及他們所組成的“集體”不能與土地的最終使用者直接進行交易，便一開始就剝奪了農(nóng)民的交易權，使交易有了不公正的性質(zhì)。合理的做法，應該是讓農(nóng)民與土地的最終使用者直接進行交易，政府或土地管理機構只是作為中間人。這個程序不改，農(nóng)民的合法權益是無法得到保障的。

　　蘇格蘭的土地改革經(jīng)驗與啟示

　　市場經(jīng)濟國家在農(nóng)民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我們借鑒。這里介紹筆者研究過的蘇格蘭的具體做法。

　　(一)關于強制購買

　　為了公益事業(yè)，政府難免要征用土地;如果土地所有者不愿意出售土地，就不免發(fā)生“強制”征用的做法。但事實上，政府的強制購買是很少的。強制購買在法律上也有嚴格規(guī)定。

　　從程序上看，要實現(xiàn)強制購買，必須有下面幾個步驟：第一，特別授權的土地征用局要起草發(fā)布強制購買通知，通知必須描述所購買的地產(chǎn)情況。第二步，在地方報紙上連續(xù)兩周發(fā)布廣告，將購買信息送達有關方面。第三，要將購買通知遞交國務大臣確認。第四，在國務大臣收到文件以后，要征詢反對意見;如果反對意見很廣泛，國務大臣還要舉行公開聽證會。在這些工作的基礎上，國務大臣做出決定。第五，土地征用局再行發(fā)布強制購買的決定。

　　要注意，如果任何人認為這個購買使自己的利益受到傷害，他都可以在6周之內(nèi)采取法律行動即向蘇格蘭土地法庭提出訴訟。

　　(二)關于土地購買價格

　　盡管價格決定是一個復雜的問題，但英國政府認為其基本精神應該是這樣的：征購價格應該是所有者(或求得補償者)得到一個貨幣量，這個貨幣量對于所有者來說，就好像征購沒有發(fā)生一樣。換句話說，征購行為對土地的當事人的利益獲取不應該發(fā)生影響。

　　為了在理論上說清楚這個道理，英國法學家使用了一個概念，叫做“無計劃世界”。這是一個虛構的世界，在這個世界里，土地征用局沒有發(fā)布過土地征用通知，有關土地的發(fā)展計劃沒有發(fā)生，甚至沒有提出。這個設想的根據(jù)很清楚，因為這些“計劃”行動會影響到土地的價值。這樣，土地價格決定的基本精神就清楚了，就是說，土地價格的決定應該以“無計劃世界”為基本前提。

　　價格決定具體考慮以下幾個方面的因素：

　　(1)市場價值規(guī)則

　　運用這個規(guī)則具體考慮這樣幾個原則：1)對強制征用不進行額外補貼。2)在決定價格時，設想被征購土地在公開市場上自愿出賣時可能獲得的收益，這是定價基本準則。3)不因為被征購土地的特殊用途而給當事人以價格補貼。4)如果土地的目前使用有違反公眾利益或違反法律的情形，由此發(fā)生的收益在征購價格中也不予考慮。5)在特別情形下，土地法庭會不考慮市場價格，而考慮一個“重置等價”。例如，一座教堂，如果按市場價出售，所有者所獲得的款項難以在另外的地方建立一座同樣的教堂。這個時候，土地征用局只能考慮教堂的重置費用了。6)考慮打攪補償。

　　(2)合法的計劃

　　假設土地的市場價格只反映其當下用途的市場價格，但它還可能有潛在的發(fā)展價值，例如，某一天農(nóng)場主有可能在將土地賣給房地產(chǎn)商而獲得更高的價格。在這里，有的發(fā)展計劃還是要考慮的。一塊地方，已經(jīng)被政府規(guī)劃為住宅發(fā)展區(qū)，那么，土地所有者在公開市場上出售土地時，政府的規(guī)劃就是影響因素，出售土地的收益必然包括這個因素。所以，這種合理的計劃假設應該對征購價格發(fā)生影響。

　　(3)增值或貶值的后果

　　正在執(zhí)行的計劃可能使得所征購的土地的價值發(fā)生增值或貶值，但這種因素不應該在征購價格中予以考慮。英國的法律對此有明確規(guī)定。舉一個例子，在北京CBD周邊有一塊農(nóng)業(yè)土地，政府在CBD計劃之下需要征用這塊土地。如果沒有這個計劃，這塊土地按照市場價格可以出售到100萬，有了這個計劃以后可以賣到600萬，那么，政府只按照100萬的價格購買這塊土地。請注意，這100萬元的價格仍可能大大高于農(nóng)用土地的價格，只是小于政府計劃影響之下的新價格。

　　(4)外部有害影響

　　一整塊土地，如果只征用了一部分，而征用的結果給其余土地的價值造成了損害，那么，土地征用價格應該包含對這種損害的補償。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此變得毫無用處，那么，所有者也可以提出補償要求，土地法庭應該做出裁決;如果理由可靠，補償就應該確認。